淺談《土地管理法》的修訂

一、目前土地方面存在的問題

（1）征地問題。筆者曾經做過一個課題研究發現，改革開放以來，低價征用制度，從農民手中轉移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補償給農民的不到其中的5%，許多農民因征地而致貧，形成4000萬失地農民。近年，官方公布的失地農民上訪案件連年增加，成為一個嚴峻的社會問題。

（2）小產權房用地問題。目前有關政府部門明確說小產權房違法，因為它建設在農村集體所有的土地上。但是，小產權房的比重比較大，例如，在成都，在新房供應當中大約有40%是小產權房，在北京小產權房的比例占到房屋供應量的16%。如果都以違法論處，將帶來嚴重的社會問題。

（3）城市住宅用地續期問題。《土地管理法（修訂草案征求意見稿）》中住宅用地70年大限到期后，以“按照國家有關規定自動續期”替換了原來表述明確的“無償自動續期”。這是為了與《物權法》的表述一致。物權法第一百四十九條為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”但問題是，“自動續期”是否收費，物權法沒有說。如果物權法明確規定保障居民的不動產，那么，土地使用權到期之后，如果要求繳納續期，是否損害了居民的物權？有關部門必須盡快予以明確。

（4）土地流轉。中共十七屆三中全會與2009年中央一號文件明確提出要積極鼓勵和推動農村集體建設用地流轉，但至今仍沒有任何部門出臺相應的規范措施和實施辦法，各地有不同模式的探討，但也時常可見損害農民利益的新聞報道。

要解決上述這些問題，土地管理法必須作出相應的修改。（1）征地制度，要明確界定\"公共利益\"，凡是非公共利益的用地，直接通過土地流轉的方式，不再動用征地權；征地補償，要按照市價補償并足額補償到位，政府不能再低價征地高價賣地。（2）小產權房，應當從構建和諧社會的角度出發，只要沒有占用基本農田和耕地，合乎土地規劃和城鄉規劃，全體村民代表大會通過，應當承認其合法性。（3）城市住宅用地到期如何續期問題，法律如果不能，相關司法解釋不能不澄清，建議明確規定“無償續期”，因為，“自動續期”這個詞語本身就含有無條件的意思，既然無條件續期，何來收費？（4）土地流轉，法律要明確規定，哪些情況可以流轉，流轉土地的用途如何，以及流轉收益分配等等。要特別主要保護農民的利益。

二、土地管理法的修改的主要目的

（1）與《物權法》相協調。我國《立法法》第83條規定：“新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”而與《土地管理法》相比，《物權法》對土地權利作了一些新的規定。如《物權法》規定了不動產登記的效力、登記申請、登記機關的審查職責等基本規則。《土地管理法》中對登記的作用、登記機關對登記申請的審查、利害關系人查詢登記資料等等問題均未作明確規定。《物權法》明確了“足額支付”相關費用的征收補償標準，增加了“安排被征地農民和社會保障費用”。這與《土地管理法》的相關規則有重大差異。《物權法》第59條第1款明確規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。而《土地管理法》則簡單稱集體土地屬于“農民集體所有”。《物權法》增加了建設用地使用權可以分層設立的規則（“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”），將工業用地的取得也納入招標、拍賣的范圍。《物權法》修改了建設用地使用權期間屆滿后的相關規則。《物權法》第149條第1款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這一規則改變了《土地管理法》第58條的規定，對于住宅建設用地使用權期限屆滿的，無需土地使用者申請即自動續期，避免了可能出現的成千上萬住戶辦理續期手續等可能造成的操作困難以及行政成本的增加，減輕了老百姓的負擔，受到了普遍的贊成。同時《物權法》第149條還規定了非住宅建設用地使用權期間屆滿后地上物的歸屬，這是《土地管理法》中所沒有明確的。

（2）落實中共十七屆三種全會和2009年中央一號文件的精神。主要涉及土地流轉問題，這些文件明確了集體建設用地、宅基地和農用地使用權流轉的合法性。土地管理法的修訂，必然要對這些精神予以確認。

筆者，上述問題大多會在這次土地管理法修改中予以解決。

三、地管理法修改所面臨主要問題

土地管理法修改中，面臨主要問題恐怕是涉及百姓的利益如何取舍的問題。如小產權房是否合法化，根本上是涉及既得利益集團的利益問題。官方一直沒有一個明確的態度，盡管說有關部門多次強調小產權房屬于違法，但并沒有指出究竟違反了什么法律，什么條款。如果嚴格按照現行法律，所謂的“大產權房”都是違法的。理由很簡單，《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地。屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地法管理法》以及《物權法》也是如此規定。但是，所有蓋商品房的土地，都是從農村集體土地征用而來，可是，商品房用地并非是為了“公共利益”，而是經營性用地，是為了某些商人的個體私利。

至于大家目前最關心的住宅用地到期如何續期問題，我個人預計有關方面在這次修改《土地管理法》的時候不會明確規定是否有償續期，而是修改為“自動續期”。其實，嚴格地講，沒有必要一定要土地管理法明確是“無償續期”，因為“自動續期”的題中之意并不十分含混。土地管理法可以不提是否有償續期，但是有關部門有必要出臺相應的司法解釋予以明確。