BOT項目融資中的主要問題探討

摘要：為了減輕我國政府財政支出的巨大壓力以及有效地將民間閑置資本吸引到基礎設施的建設上去，在基建項目的投資問題上，引進和運用BOT模式是非常必要的，然而目前我國對于BOT模式的運用尚處于摸索嘗試階段，為此，有針對性地采用這種模式并嚴格界定此模式的施用方向是重中之重。一般情況下，在政府的宏觀引導下，可以采取先試點后推廣的策略解決BOT模式在法律和人才儲備等方面存在的問題，是這種先進的融資模式能夠為我國的建設事業提供助力。

關鍵詞：ＢＯＴ模式 項目融資 對策建議

BOT融資模式是Build-Operate-Transfer的簡稱，即建設－經營－移交模式，及基本操作方法是以政府機構提供項目建設以及經營的特許權，由公司以投資和經營的身份參與項目融資，同時承擔相應的風險，以項目利潤作為經營補償，之后將所建設項目根據協定再轉移給政府機構。這種融資模式比較適用于建設期間長、投資額度大以及項目收益緩慢的項目。我國引進BOT模式可以使民間資本以市場化運作的方式參與國家與地方的基礎設施建設，這樣一來使得中央財政的壓力大為減緩，另一方面也避免了產權問題，使得目前我國公共基礎設施建設的資金短缺與產權不明問題得到解決。

一、BOT模式目前在我國的發展存在的問題

我國的首個BOT項目是位于深圳的沙角電廠，經過多年的運作，這個項目給投資的各方帶來的巨大社會和經濟效益無法估量，也正是從這個項目開始，BOT項目融資引起了經濟界的注意，然而畢竟這一項目還處于試點探索的階段，其發展過程中還是存在著一定的問題。

１.BOT模式下的外資援引欠缺規范，使得項目中存在著潛在的資金風險，而且其融資成本偏高，利潤率低下，所利用資金的渠道來源較少，一旦某個渠道發生資金緊張，就會直接威脅到整個項目的如期竣工，項目融資及用資的安全問題得不到切實保障。

２.BOT項目的中央及地方權力劃分不明確，項目融資進入到洽談階段時，各級政府往往會同時參與其中，這樣就不可避免地造成了項目簽訂及落實的混亂，甚至部分項目還會給國家及地方造成財政損失，得不償失。

３.BOT電力項目中，由于各地形形色色的小電廠的出現以及國家對電力供給的持續支持，造成目前部分地區電力供給實際供大于求，以致現有BOT項目電廠不能及時收回投資，甚至虧損，這樣公司向政府的項目移交就會出現履約困難。

４.由于現階段我國的融資條件和BOT模式自身因素的限制等問題，融資項目合同的簽訂欠缺周全考慮，經常會導致局部配套項目建設考慮的遺漏，這在一定程度上限制了BOT項目的建設進度及施工質量，工程不能及時的驗收達標和取得經濟效益。

二、制約大型基礎設施BOT融資模式的因素分析

１.法律因素。目前我國的相關BOT立法僅有一部老舊的《關于以BOT方式吸收外商投資的有關問題的通知》和交通部參與起草的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》這兩個文件，其法律效力水平比較低，文件中的實踐操作性較少，只是對參與BOT融資的公司建立方式和政府審批程序做出了原則上的界定，而對于BOT項目涉及到的稅收、匯率機制、勞動人事、土地征用以及合資項目設立等相關事項缺少現實考量，這在一定的程度上限制了BOT模式的增長后勁。

2.投資收益因素。目前各級政府出于招商引資的需要，往往對BOT項目中的外方公司提供固定收益保證，而這本身是存在風險的，因為項目的投資回報率是一個預測量，受到很多因素的影響，追求高收益應該是在合同的基礎上于雙方共享，風險共擔。另一方面，政府對中小規模的基礎設施收費標準沒有實行具體規定，私人投資存在低效率和高成本的情況，這部分成本往往通過轉嫁的方式給消費者造成負擔，而我國目前的經濟發展水平和居民的價格接受能力還沒有達到這種層次，外商要求的固定回報率和本國私人資本的低效率運營以及追求高收益事實上對居民構成了價格負擔。

3.專業人才儲備因素。作為一種方興未艾的項目融資管理模式，BOT架構在設施的資金融合、項目條款簽訂、具體施工、運營投產、會計核算、資本審計以及糾紛解決和政策傾斜等方面都需要大量的掌握BOT項目運營規則及方式的專業人員來進行操作，這是保證BOT項目順利進行并取得預期目標的必不可少的軟件條件，但現實情況是，我國目前的BOT專業人員較為缺少，專業組織建設還顯稚嫩，有關部門對BOT進行的細節較為模糊，這樣就不可避免的造成了BOT項目簽訂的潛在風險，難以在發生糾紛時維護自己的利益，進而項目可能失敗。

４.項目風險因素。風險在合作雙方的分配比例是BOT項目開展中遇到的核心問題之一，合同協作雙方的權力、義務以及責任的歸屬劃分是風險共擔的前提。現行開展的中外合資BOT項目中大部分風險事實上是由中方承擔的，而中央與地方私人資本BOT模式中的風險很多時候也是由中央政府買單，而這本身就是不公平的霸王條款，按國際慣例，BOT項目中的風險應該按照效益優先的原則進行“能者承擔”，即雙方各承擔自己最有能力接受的風險，例如政治風險由政府承擔，資金風險由投資方承擔。

５.政策因素。基礎設施建設采用BOT模式必然會牽扯到國家的引資、產業以及投資等政策的制定，目前我國涉及BOT項目融資的政策大多較為老舊，不能跟上形勢發展，且已有法規中只是規定了對于BOT融資模式的產業政策傾斜，而對于BOT項目需要涉及到的進入限制、條款設定、核定程序、方針原則、收益分配以及政府保護的界限與程度都沒有明確的明文規定，國家行政部門也沒有設立專屬機構來進行統一管理，其責任部門較為混亂，這在無形中給BOT項目的運營增加了進行難度，若涉及到對外引資，還會使外商不能得到充分有效的信息而導致其投資積極性受挫。

三、對我國發展BOT項目融資的建議

1.規范BOT融資模式在我國的推廣與實施，采用針對式的試點和引導方式。BOT融資模式在優化效率方面的得天獨厚的優勢使其近些年大受推崇，然而其畢竟是私人資本投資，投資量遠遠不及政府財政的力量，因此其只能作為我國推進“十二五”建設過程中的一種輔助的方式來支持中央的戰略規劃，即我國目前并不需要將所有的基建項目都打上BOT模式的標簽，而且已有的BOT項目還要進行進一步規范，在總結已有項目的經驗基礎上再進行推廣與深化創新，以此來確保BOT項目能夠與國家的整體經濟建設布局相符合，在嚴格產業政策的基礎上再實施。

2.促進新形勢下的BOT項目立法與政策建設，健全審批程序。如前文所說，由于目前對于BOT項目的立法較為陳舊，因此通過對發達國家成熟BOT項目的研究與經驗引進，盡快更新BOT項目相關立法，使其運行有法可循，這樣就可以對BOT方式在中國的運用進行有效規范和指導，使外國經驗與我國國情相結合，如此一來投資者的利益有法律保障，而且一旦項目發生糾紛，合同雙方可以依據法律條款申請公正判決，避免不必要的利益損失與項目延期，即使是在項目中的利益方進行合同談判時，完善的BOT法規也可以使各方有法可依，這樣就可以加快合同商定的進度。

3.加大教育投入力度，大力培育BOT融資方面的專業人才。一個成熟的BOT項目建設在融資引資、簽訂合同、具體建設、運營投產、會計成本核算、法律援助以及國家宏觀政策解讀等方面需要大量的行政決策人員、具體執行人員、運營管理人員以及技術解決人員等。

４.政府在BOT項目特許商的選拔上進行有競爭的選取，公開招標，保證公平公正。要改變目前的主要依靠雙方談判的模式對投資人進行中標選取，改變國有企業一家獨大的現狀，適度在BOT項目建設的私人資本一方引入公募或私募基金的形式以提高資金總量，國家設立BOT項目建設專門管理部門，負責對BOT項目建設全程協調，引入資本方建設與籌資資信能力評級機制，及時淘汰問題工程方，這樣可以保證BOT項目的建設進度和建設質量，對外資引入同樣適用競爭選拔機制，寧缺毋濫，不能一味地追求引資而將風險與合作商考察置于一邊，切實讓BOT項目得到發展與成熟的綠色空間。

參考文獻：

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