《國有土地上房屋征收補償條例》解析

摘要：《國有土地上房屋征收與補償條例》（后文簡稱《條例》 ）的出臺，昭示著《條例》在中國立法史和民眾生活中的特殊意義。

關(guān)鍵詞：《國有土地上房屋征收補償條例》 解析

一、《條例》與先前《拆遷條例》相比的改變

一是法律關(guān)系性質(zhì)的改變。在《拆遷條例》下，拆遷人為取得房屋拆遷許可證的單位，是普通的民事主體，拆遷人與被拆遷人之間是普通的民事關(guān)系。而依據(jù)新的《條例》，征收人為市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，是經(jīng)授權(quán)的行政主體，征收人與被征收人之間是行政法律關(guān)系。

二是征收前提的改變。根據(jù)先前的《拆遷條例》第七條之規(guī)定，拆遷人要獲得拆遷許可證，只需向房屋拆遷管理部門提交建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。而根據(jù)新《條例》第二條、第八條之規(guī)定，房屋征收必須是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得對當事人的房屋實施征收。如此，公共利益需要成為征收的法定前提。

三是征收程序的改變。根據(jù)先前的《拆遷條例》之相關(guān)規(guī)定，拆遷人依法取得房屋拆遷許可證后即可進行拆遷，被拆遷人難以合法表達其利益訴求。而新的《條例》不但在實體上客觀界定了“公共利益”，設計了“補償機制”，還通過一系列程序性規(guī)定，為被征收人了解征收決定，表達利益訴求，實現(xiàn)公正裁決爭議，確定了公開、公平、公正的運行機制，為征收補償制度的順利實施提供了程序保證。

四是補償機制的改變。先前的《拆遷條例》盡管也確立了市場補償原則，但由于房屋評估機構(gòu)的選擇、補償方式的選擇等方面受到限制，這一原則并未能得到落實。為此，新的《條例》設定了更為科學和公平的補償機制。首先是引入獨立第三方評估制度，保證補償機制客觀、公正；其次，明確提出房屋價值的補償不低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格；再次，明確了被征收人對于補償方式的選擇權(quán)；最后，為被征收人設立了完善的法律救濟途徑，被征收人對補償決定不服的，可依法提起行政復議和訴訟。

五是強制執(zhí)行方式的改變。依據(jù)先前的《拆遷條例》第十七條之規(guī)定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。如此，就容易出現(xiàn)房屋拆遷管理部門既當運動員，又當裁判員的情形。為此，新的《條例》取消行政強拆。被征收人不履行房屋補償決定的，房屋征收部門必須依法申請人民法院強制執(zhí)行。

六是設定了嚴格的法律責任。先前的《條例》雖然也有相關(guān)的法律責任條款，但在法律責任的主體、違法情形、法律責任的形態(tài)等方面都存在不周延之處，實踐中諸多違法行為難以據(jù)此進行問責。為此，新的《條例》設定了嚴格的法律責任條款。如實踐中飽受詬病的非法逼遷行為，《條例》予以明確禁止，并規(guī)定了嚴格的法律責任。對于被征收入以非法方式阻礙房屋征收工作的，也規(guī)定了相應的刑事責任和行政責任。

二、《條例》要實現(xiàn)預期之制度功能面臨的挑戰(zhàn)

盡管《條例》已經(jīng)出臺，但就制度規(guī)范本身而言，《條例》要實現(xiàn)預期之制度功能，尚需面臨挑戰(zhàn)：

首先，公共利益的判斷與反思?！稐l例》第八條規(guī)定了屬于公共利益需要的六種情形，這是《條例》的一大亮點。對于《條例》所列之公益條款，應當進行嚴格解釋。對于征收決定之程序制度和救濟制度，應當嚴格遵守，通過民主、行政和司法的三重機制，確保公益需要之真正實現(xiàn)。

其次，征收決定程序之遵守?！稐l例》第十條、第十一條、第十二條對征收決定做出前的論證、聽證、社會風險評估等程序做出了具體規(guī)定，但是這些規(guī)定不夠細致，可操作性有待加強。首先是征求意見的方式并不明確，沒有明確的法定方式，民眾的知情權(quán)、申辯權(quán)很難得到保障；其次，“多數(shù)被征收人”、“涉及被征收人數(shù)量較多”等界定缺乏量化指標，解釋權(quán)在地方政府，這就可能使得民眾意見難以得到尊重，使得該規(guī)定的立法本意難以貫徹；最后，聽證會的程序沒有明確規(guī)定。因此，在實踐中，應當通過更具操作性的細則規(guī)范，防止《條例》所規(guī)定之程序被虛置。

再次，法院之獨立性?！稐l例》取消了行政強拆，將強制執(zhí)行權(quán)交由法院統(tǒng)一行使。但司法機關(guān)能否承擔這樣的使命很值得懷疑。在實踐中，受制于人、財、物的限制，法院的獨立性有待增強。法院是否具備足夠的資源和能力來對市、縣級人民政府作出的征收決定和補償決定進行審查，這將直接影響《條例》之實施效果。

最后，省、直轄市、自治區(qū)在諸多操作性細則的制定權(quán)能否合理行使將嚴重影響《條例》之制度功能?！稐l例》作為行政法規(guī)，難以對許多具體事宜作出細致規(guī)范。各地在政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面都存有較大差異，統(tǒng)一的制度規(guī)范在實踐中也難以得到落實。為此，《條例》將諸多操作性細則的制定權(quán)都交由省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一行使。如對被征收人優(yōu)先住房保障的辦法、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選擇辦法、停產(chǎn)停業(yè)的損失補償辦法。但省、自治區(qū)、直轄市能否合法、合理地行使這些操作性辦法的制定權(quán)?在此過程中是否會存在限制和剝奪被征收人合法權(quán)益之行為?這些都不無爭議。而這些爭議的存在，將嚴重影響《條例》的制度初衷。

沒有一部行政法規(guī)，像《拆遷條例》引發(fā)如此激烈的矛盾和沖突；它牽動著億萬國人的心，引發(fā)如此廣泛的社會討論和爭辯。可見，《條例》在中國立法史和民眾生活中的特殊意義。