地方政府債務風險的防范與化解

摘要:地方政府債務風險是政府債務風險的重要組成部分，是地方財政風險的集中表現。我國地方政府債務風險問題已經引起了人們的廣泛關注。本文從地方政府債務的涵義出發，指出了我國地方政府債務風險的涵義、特點和表現形式，從體制改革和管理改革兩個方面，提出了防范和化解風險的方法建議。

關鍵詞：地方政府 債務 風險

注：河南省政府決策研究招標課題，\"河南省地方政府債務風險問題研究”（立項號：2011B262）。

地方債務是由地方政府承擔償還義務的債務，在我國現行的政府債務管理體制下，地方政府債務風險日漸突出，成為地方財政管理的重點。

一、地方政府債務

地方政府債務是指地方政府作為債務人，由于過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府現有責任。不僅包括地方政府通過發行具有一定票面價值的債券所形成的債務;還包括地方政府的一些應付未付的款項以及地方政府擔保的部分債務。

雖然我國在1994年《中華人民共和國預算法》第28條中明確規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”但事實上地方政府仍存在游離于財政監督之外的債務。

二、我國地方政府債務風險及其表現形式

(一)我國地方政府債務風險

地方政府債務風險，是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發的其他風險。其可能造成的損失主要表現為:一是地方政府不能按期償付到期債務。二是挪用其他支出資金以償付到期債務，這將會造成其他支出項目資金保證程度的下降。三是開辟不正常的資金來源渠道用來償債。四是向上級政府轉嫁債務而給上級政府造成損失。

(二)我國地方政府債務風險的表現形式

1.規模風險。這是指由于債務規模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。目前我國地方政府債務融資的機構分散，從對某些地區的典型調查來看，地方政府債務的規模有的甚至已超過地方財政的承受能力，若再考慮到一些無法統計的因素，其債務總規模還要更大。

2.結構風險。主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患。具體有: 一是各種轉貸債務資金。二是目前大量存在的地方政府舉借的大量外債。三是地方政府通過各職能部門所屬的信托公司或地方商業銀行等單位運作的用于提供地方公共產品的債務。四是地方政府的欠款和掛賬。五是地方國有企業難以償還的債務和某些金融風險的轉嫁，以及社會保障資金的缺口。

3.外在風險。這是指由于地方政府無法清償到期債務所引起的其他風險。地方政府面對無法清償的到期債務，可以采取的手段主要有:挪用其他財政支出資金、增加稅費或進一步加重債務負擔、向上級政府轉嫁債務，這些不僅會造成其他財政支出項目供應短缺，給其他項目造成損失，而且勢必會使地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，納稅人和收費對象的稅費負擔也面臨著加重的風險。

三、我國地方政府債務風險的防范與化解

(一)完善財政體制，增強地方政府的負債能力

由于現行分稅制財政體制采取的是“存量不動、增量調節”， “增量”大部分被中央財政所集中，越是下級政府財力越是緊張。大量的稅收返還，使中央財政和地方上級財政沒有更多財力進行轉移支付，并且少量的轉移支付資金分配上又處在不規范的狀態。因此，越是困難的地方，其政府債務越重，債務風險越大。為此，應完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，將稅收返還納入規范的轉移支付范圍，切實保證各級政府的公共服務均等化，解決地方政府拖欠工資、拖欠社會保障基金、拖欠上級政府的財政結算資金以及對上級借款循環占用的問題。中央政府和地方上級政府，應加大對下級政府的轉移支付力度，緩解或消除因財權與事權不對稱而產生的地方政府債務。

(二)嚴格按公共財政要求，優化支出結構，化解地方政府債務

按照市場與政府的分工原則，地方政府必須從一般的競爭性領域退出。財政支出必須遵循“一要吃飯，二要建設”的順序，依據“保工資、保法定、保穩定”的原則安排財政支出。切不可為了單純的形象工程、政績工程，而影響事關群眾生活和穩定大局的工資、社保、扶貧開支和必要的公共事業虧損補貼。

(三)加強政府間轉貸資金管理，注重還貸能力

地方政府在借入項目轉貸資金時，必須做好可行性研究，不能套用、擠占、挪用項目資金，特別要考慮未來的償還能力。地方政府還要建立償債基金，確保轉貸資金的按期償還，維護地方財政的正常運轉，維護地方政府的信用。

(四)加快國有企業改革，科學運作國有資產，化解地方政府或有債務

經濟體制的轉換，必然帶來國有企業的轉制。無論是從資源配置效率的角度，還是從社會政治經濟生活穩定的角度，政府都應支持國有企業的市場化改革。但是在國有企業改革中，必須保證國有資產的保值、增值，切不可使國有資產流失。地方政府要加強國有資產的監管，科學運作國有資產，增加財政收入，彌補社會保障基金的不足。在國有企業發行的企業債券不能償還時，地方政府應實施資產保全措施，以資抵債，維護公眾利益。

(五)加強城市商業銀行監管，防范金融風險轉化為地方政府債務風險

隨著銀行業市場化改革的深入，商業銀行的管理逐步規范，但是城市商業銀行的管理仍不能擺脫地方政府的行政干預，政府點貸的現象較為普遍，這必然導致城市商業銀行的不良資產比重高，金融風險大，必須引起地方政府的高度重視。城市商業銀行應徹底擺脫地方政府的行政干預，真正實現城市商業銀行的商業化。

作者簡介：

宋歌(1971- )，女，本科。