化妝品集散市場現狀調查與監管研究（下）

北京市藥品監督管理局東城分局王厚廷 盛東生 林泉萍 李猛

2.2形成主要問題的原因分析

2.2.1法規要求操作困難，企業違規成本低 由于部分化妝品集散市場商戶具有品種多、銷量大，購進臺賬記錄項目多，記錄量大等特點，相關商戶就容易出現少記錄，甚至不記錄的問題。即使部分商戶有臺賬，其記錄的準確性和真實性也難以保證。在化妝品集散市場商戶和化妝品生產企業的相互關系中，生產企業本就占主導地位，加之化妝品集散市場商戶經營品種多而雜，因此，索證索票制度的執行就很困難。此外，由于全國化妝品備案工作進展不均衡等原因，還存在著化妝品集散市場商戶無證可索的問題。

現行處罰依據對產品標識不符合規定、臺賬不清等不法行為處罰程序復雜，處罰手段單一，處罰的追溯性較弱，造成從生產源頭到集散市場的不法分子違法成本普遍較低。即使在集散市場發現了問題，也難以對生產源頭產生影響，導致商戶違規比例居高不下[1]。

2.2.2產品難追溯，化妝品產業整體環境亟待改善 化妝品從生產、流通到使用、消費等各環節普遍存在問題，而各種問題在化妝品集散市場得以體現和演化。最終導致違規產品逐漸擠壓和占領利潤較低的合法產品的市場。商戶坦言，正規化妝品利潤低，經營違規產品才能賺錢。

這種現象的出現與對生產、經營環節的監控力度和對消費者的宣傳水平等整體環境相關。僅以北京市東城區來看，化妝品集散市場商戶以個體工商戶為主，業主普遍中小學文化，以家庭作坊的經營模式居多；作為盈利主體，他們學習法律法規的動力不足、積極性不高，在利益的強烈驅使下，則可能選擇鋌而走險，對購進產品審核不嚴、臺賬不清、索證索票不全，違法經營，使違規產品難以追溯。部分化妝品集散市場商戶因經營場所環境不佳，擅自降低產品儲存條件，產品質量難以得到保證；有的消費者安全意識不強、相關知識不足，容易上當受騙，這也為問題化妝品的產生創造了條件。

2.2.3監控手段單一，監管對象數量大，層次多 作為重要的商業環節，大部分化妝品從生產源頭流入消費終端都要經化妝品集散市場。目前，僅北京市東城區化妝品集散市場就有數千種產品，產品數量大，且每年品種構成還在不斷變化，僅通過一般的監督檢查，很難發現產品內在安全隱患，產品安全監控難度很大[2]。當前，化妝品內在安全監控主要手段是抽驗，化妝品集散市場的采樣量平均每年僅二十余批次，將覆蓋各種化妝品經營企業，而且對于化妝品集散市場的小商戶來說，無償采樣制度執行起來比較困難。檢驗項目能否全面體現化妝品安全性能，也值得探討。

北京市東城區化妝品經營企業數千家，企業規模、人員狀況、產品狀況各不相同。北京市藥監局東城分局雖然已以化妝品集散市場、大型商超、美容美發場所、化妝品專營店等企業為重點進行監管，但仍難以避免疏漏，存在一定風險和較大監管壓力。隨著化妝品行業的快速發展和變化，監管部門將面臨更大挑戰。

3 監管設想

針對化妝品集散市場存在的主要問題，監管手段也要隨之調整。從原來單一的監督模式轉化為多方位監督、多手段懲治、多途徑監控的立體監管模式。北京市藥監局東城分局從工作實踐中不斷總結，提出了構建責任體系、形成兩個機制、建立兩個站點、開展三項工作等監管設想。

3.1構建責任體系 化妝品集散市場管理部門可以通過自身對商戶的管理，盡早發現違規信息，糾正違規行為。藥監部門可與集散市場管理者簽訂責任書，進一步明確企業第一責任人的重要位置，調動企業加強自身管理的積極性。同時，鼓勵化妝品集散市場管理部門與商戶簽訂責任書，明確違規商戶的清退辦法，形成有效的制約鏈。通過構建責任體系，逐步形成新的化妝品管理架構，在緩解監管壓力的同時，提高管理水平。

3.2形成兩個機制

3.2.1多部門聯動，建立情況通報機制建立聯動協調辦公室，組織藥監、工商、衛生等各部門聯合執法，充分利用各部門職能和法規的互補性，監督和懲治各類違規行為[3]。各部門可將監督中發現的涉及其他部門的問題匯總移交到相關單位，也可以通過聯合執法的形式實現跨部門的合作。通過前階段的聯合執法，可以發現，各部門合作效能很高，有效震懾了違法違規行為。此外，還可以通過加強各部門信息溝通，通過簡報、聯席會議等形式定期將情況通報各相關部門，各部門可充足利用相關信息及時做出準確的監管決策和執行有效的監管應對措施。

3.2.2重點產品控制追溯機制 對監管中反復發現、問題嚴重的產品，通過上報、通報、移交、查處的方法追溯其生產企業。從經營到生產施行有效控制體系。

3.3建立兩個站點

3.3.1化妝品質量監測站 化妝品集散市場是最接近化妝品使用終端、產品最集中的一個化妝品商業環節，利用化妝品集散市場特點和優勢，建立化妝品質量監測站，對化妝品開展從合法性到安全性的全面檢測。通過監督檢查、專項整治采集違法信息。設立專門的、更具代表性的化妝品集散市場專項抽檢項目，全面評估化妝品的安全性。根據采集的化妝品合法性情況和安全性信息，在化妝品市場變革時期，及時提供化妝品技術修訂標準、產品備案和監管策略等信息。

3.3.2化妝品宣傳咨詢站 經營者是化妝品質量管理的關鍵，經營者法律意識強，化妝品質量就更有保障。化妝品集散市場是化妝品交易的中心，各級化妝品從業人員和消費者匯集于此，對化妝品集散市場商戶進行培訓，對消費者進行宣傳、針對性咨詢的效果將是最好的[4][5]。修訂簡易化妝品管理規定手冊，以更通俗易懂的方式告知商戶法規要求和具體做法。在集散市場發布違法違規產品公告，警示消費者慎重和科學地選擇化妝品。

4 開展三項工作

4.1誠信與發展建設工作 對市場和商戶進行定期監督，逐步建立誠信檔案，評選誠信模范企業和失信企業。樹立“誠信經營促發展,和諧發展促繁榮”的理念，不斷完善評選辦法，設立公示平臺，定期公示評選結果。市場管理者希望以誠信的品質擴大影響，商戶也希望以誠信形象招攬顧客，以誠信建設的思想產生共鳴。同時可與市場管理者共同設置失信企業退出辦法，及時清退違規企業。企業要發展必然要面對競爭，通過建立誠信制度，做到誠信經營是必由之路。

4.2產品專項整頓工作 將化妝品集散市場中發現的問題集中上報、整理、分析。就市場中出現的產品安全隱患大、出現頻繁、屢禁不止的問題，在全市或全國范圍內對化妝品集散市場進行大規模專項整頓[6]。專項整頓重點明確、力度強、作用范圍廣，對短期主要違規行為有很好的整治效果，及時有效地遏制違規問題的發展。

4.3強化市場管理工作 在各化妝品集散市場選拔協管員，由藥監部門對協管員進行培訓和考核。制定協管員工作手冊，完善考核制度，設置激勵辦法和建立長效機制，保證協管員制度貫徹有力，執行有效。目前，北京市東城區化妝品集散市場協管員已上崗，通過一段時間的試行可以看出，借助協管員制度，強化了市場自身管理水平，有效緩解了由監管對象與監管力量比例懸殊帶來的監管壓力，提高了市場管理水平。

另外，隨著市場的變化，監管方法、

首監管重點也應不斷調整。監管方法是否有效，需要及時評定，可通過商戶法律知曉率、法規要求執行率、站點采樣合格率等數據測算監管效能，不斷修正和改進方法[7]。

以上監管設想是筆者分別從監督、處罰和決策等角度，針對化妝品集散市場的特點和變化趨勢設計的立體監管方法。在具體執行時，想要規范化妝品集散市場除需連續多年效能檢測和修正，還需要更多的數據積累，也需要實用性更強和更有力的法律支持。