當前我國文化產業政策問題及對策探析

沙雪斌

(曲阜師范大學，山東濟寧 273165)

當前我國文化產業政策問題及對策探析

沙雪斌

(曲阜師范大學，山東濟寧 273165)

從改革開放以來的政策實踐看，我國文化產業政策對推動文化產業發展的作用是巨大的，但在制定和實踐過程中仍存在諸多問題和不足，嚴重制約著我國文化產業的健康發展。本文通過回顧我國文化產業政策的發展歷程，探尋當前我國文化產業政策存在的問題，并試圖提出解決對策，以期對我國文化事業的發展提供一定借鑒。

文化產業;政策;發展歷程;思路對策

文化產業政策是政府制定和實施的旨在促進和規范文化產業發展的一系列政策的總和。從改革開放以來的政策實踐來看，我國文化產業政策對推動文化產業發展的作用是巨大的，但不可否認的是，我國文化產業政策在制定和實踐中仍然存在很多問題和不足，嚴重制約著我國文化產業的健康發展。十二五時期，如何制定科學有效的文化產業政策來引導和促進文化產業又好又快發展成為我們關注的熱點之一。

一、我國文化產業政策發展歷程回顧

第一個階段是萌芽起步階段(1979－1992年)。這一階段中文化產業政策的特點以管制為主。1987年《關于改進營業性舞會管理的通知》明確文化經營活動是我國社會主義文化事業的合法組成部分;1988年《關于加強文化市場管理工作的通知》中，首次出現了“文化市場”的字眼，對文化市場的范圍、管理原則和任務等作了界定，結束了文化市場管理無法可循的局面;1991年國務院批轉《文化部關于文化事業若干經濟政策意見的報告》，提出“文化經濟”概念。

第二個階段是醞釀探索階段(1992－2002年)。這一階段中文化產業政策的特點以規范為主。一是出臺了一系列指導文化體制改革的政策措施。電影發行權、制片權進一步放開，發行放映開始實行“院線制”，引進片的發行壟斷陸續打破;二是出臺了比較系統的發展文化事業的經濟政策。1996年國務院出臺了《關于進一步完善文化經濟政策的若干規定》，2000年國務院又頒布了《關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》;三是高度重視法治建設，大力推進依法管理。據統計，這一時期由全國人民代表大會常委會、國務院和中央文化管理部門陸續制定和頒發了200多部法律法規、政策性文件或部門規章，涵蓋了舞臺藝術、新聞出版、廣播影視、互聯網、文化經濟等諸多領域。2000年10月，黨的十五屆五中全會首次在官方文件中提出了“文化產業政策”這一概念，要求完善文化產業政策，加強文化市場建設和管理，推動有關文化產業發展。

第三個階段是快速發展階段(2002年至今)。這一階段中文化產業政策的特點以鼓勵為主。2002年召開的十六大第一次將文化發展分成文化事業和文化產業兩個方面，強調要積極發展文化事業和文化產業，明確了整個文化體制改革的方向和目標。黨的十七大報告指出要迅速壯大我國文化產業的規模，使文化產業占國民經濟比重明顯提高、國際競爭力顯著增強。黨的十七屆六中全會審議通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，明確了文化改革發展的指導思想、重要方針、目標任務、政策措施，是新形勢下推進文化改革發展的綱領性文件。

二、當前我國文化產業政策存在的問題

(一)政策制定者思想觀念落后

一是過分強調文化產業的意識形態屬性。由于過分強調文化的意識形態屬性，對發展文化產業就畏首畏腳，這種觀念表現在文化政策的制定上，就是監管過嚴、市場準入過嚴，產業政策變成了監管政策。二是對新興文化產業的矛盾心理。以網絡為代表的新興媒體的發展，在給人們提供信息便利的同時，也產生了許多嚴重的社會問題。而網絡的特征又使得監管十分困難，因此，管理層對網絡等新興傳媒可以說是愛恨交加。這種心理也導致了政策的決策者在制定產業發展政策時左右搖擺、前后矛盾。三是對文化產業經濟屬性認識不足。在一些人眼里，文化產業是小產業，在國家經濟中占的比重很小，企業規模小，創收能力低，對當地經濟的發展貢獻不大，不值得投入大量人力、物力。當一些人看到文化產業也能帶來巨大經濟效益之后，也僅僅從發展經濟和緩解就業壓力的角度看待文化產業的發展，還沒有真正認識到文化產業的戰略意義。①胡惠林:《文化產業學——現代文化產業理論與政策》，上海文藝出版社2006年版。

(二)產業政策相對滯后

文化產業在我國發展時間還不長，人們對它的發展規律的認識需要有一個過程。我們國家文化產業發展是問題導向型的，在實踐中碰到什么問題，就解決什么問題。隨著問題和情況的不斷變化，有些該出臺的政策由于對現實反映的滯后而沒有及時出臺，因而導致政策的缺失。具體來說:

1、產業政策缺失。一是文化產業相關法制建設落后。改革開放以來，我國為文化產業的發展制定了幾部重要的法律，如《著作權法》、《專利法》、《廣告法》等。但總體來說，我國文化產業政策大多停留在行政性規定和管理條例等層次上，上升到法律層次的行業政策還非常少。文化產業發展非常需要的法律如《電影法》、《出版法》、《廣播法》、《新聞法》等都沒有出臺;二是缺乏對產業的保護性政策。文化產業是對我國國民經濟發展和維護國家文化安全具有重要意義的戰略性產業。同時文化產業在我國又是處在發展初期、產業國際競爭力弱的“幼稚產業”，這種現實決定現階段我國的文化產業政策應當是一種保護性、扶持性的產業政策。但從目前國家對文化產業出臺的一系列政策看，無論從保護方面還是扶持方面力度都不夠，措施偏軟，保護的范圍還比較窄。

2、產業政策可操作性差。一個好的產業政策應當是具體的、明確的、可操作性強的。我國文化產業政策最大的問題之一是政策停留在口號上，缺乏可操作性。比如，中央政府早就號召打破地區封鎖和條塊分割，提倡文化企業跨地區、跨媒體、跨行業經營，優化文化產業結構，但多年來行政性壟斷難以消除，地方保護主義、部門保護主義我行我素，重復建設屢禁不止，中央對一些部門利益之爭、地區保護主義無計可施。

(三)政策的決策和執行過程比較粗放隨意

首先，政策決策和執行過程還沒有實現從經驗政策到科學政策的根本轉變。在許多地方及部門，制定政策采取的是“試錯法”，即根據政策主體的喜好，擇一方案而行之，倘若發現了錯誤，再重新選擇另外的方案。這種政策方式易于導致政策的失誤，結果可想而知;其次，在政策制定過程中運用先進科學技術的方法也不多，導致政策的科學化水平不高;第三，政策過程的民主化和程序化不規范。許多政策的過程是不完整的，一些環節沒有受到應有的重視，問題的提出沒有經過長時間大量的調查研究，政策方案沒有經過專家的充分論證，政策實施沒有周密的計劃，少數領導拍腦袋出政策的情況仍然存在;第四，政策過程的法制化程度不高，政策的制定和實施缺乏法律依據，以致主觀隨意性政策屢禁不止。②胡惠林:《文化政策學》，書海出版社2006年版。

(四)政策缺乏穩定協調性

我國的文化管理體制弊端十分明顯，不同行業管理部門之間互不隸屬、缺乏溝通，權力和利益關系錯綜復雜，使得我國文化產業政策制定的過程中，政策缺乏一致性和協調性，甚至出現政策彼此沖突、矛盾相左的現象。還有一個中央產業政策與地方性政策的協調問題。如果處理不好，同樣會出現中央政策與地方性政策不統一、不一致，甚至相抵觸。

三、完善我國文化產業政策的思路與對策

(一)加強觀念創新，是制定科學有效文化產業政策的基本前提

首先，要解放思想、不斷深化對新形勢下文化發展的地位、作用、方向、動力、思路、格局和目的的認識，建立與社會主義市場經濟相適應，與社會主義精神文明建設規律相符合，與現代科技發展相協調的新的文化發展觀。要改變在文化發展方面的思維定勢，開拓文化產業發展的新思路，研究新政策，實施新舉措。其次，要破除舊觀念，糾正妨礙文化產業發展上的誤區和認識上的偏差:一是局限于就文化論文化、就文化抓文化的思想;二是發展文化產業要面向市場會導致意識形態失控的思想，即對文化功能認識的簡單化;三是忽視文化產業也是產業經濟的一部分的觀念等。第三，要把轉變觀念貫穿于文化創新的全過程，在大力發展文化產業的過程中強化實踐探索意識、改革創新意識，通過不斷的文化創新去推動文化產業的大跨越大發展。

(二)加強產業結構政策創新，是形成科學有效文化產業政策的重要途徑

產業結構決定著產業發展的質量和水平，它在經濟結構中居于核心地位，因此，產業結構政策在整個產業政策體系中具有非常重要的地位。所謂文化產業結構政策，就是國家制定的、用來調整優化文化產業結構的政策，它首先要調整宏觀意義上的文化產業結構，即調整文化產業在產業結構中的地位和比例關系，使文化產業的比重符合產業結構合理化和高度化的要求，體現文化產業應有的地位;其次，文化產業結構政策要調整狹義上的文化產業結構，即文化產業內部各行業之間的比例關系，使各行業之間協調發展，滿足人民群眾多方面、多層次的精神文化需求。文化產業結構政策就是針對文化產業“結構”而制定的一系列政策的總和。結合我國文化產業的發展現狀，當前我國文化產業結構政策的創新主要從以下三個方面展開:①范周、齊驥、楊劍飛:《論“十二五”時期文化產業的發展路徑》，《山東社會科學》2010年第8期。

1．提高文化產業在我國產業結構中的比重和地位。產業結構政策的核心內容是產業發展的重點順序選擇問題，文化產業在產業結構中的比重是由文化產業的地位決定的。無論從經濟層面上，還是從政治、文化層面上來說，文化產業在我國都具有重要的戰略地位。我國必須確立“文化立國”方針，將文化產業作為關系到國家和民族興衰成敗的“戰略產業”來發展。文化產業目前在我國GDP中所占比例明顯偏低，與它的戰略地位很不相稱。這種現狀不僅不利于經濟的持續發展、產業結構的高度化，也不利于先進文化建設，不利于維護我國文化安全和意識形態安全。加快文化產業發展，提高文化產業在產業結構中的比重，是當前我國經濟建設中的一個重要任務，也是今后我國文化產業結構政策的一個基本政策取向。

2．制定文化產業保護與扶持政策。包括國家投資方面的傾斜，財政政策方面的優惠稅率、減免稅等;貿易政策方面的出口退稅、出口信貸支持、外匯控制等;金融政策方面的低息貸款、政府擔保等;除了以上各種經濟政策外，還要根據產業發展的需要制定相應的法律、法規等。政策措施必須是科學的、合理的，而且必須明確、具體、具有可操作性。

3．促進不同行業的協調發展。文化產業是由眾多不同行業組成的產業群。它們的發展具有文化產業的共性，遵循文化產業發展的一般規律，但每一個行業都有自己的特殊規律。而且，每個行業所處的發展階段又不盡相同。有的處在產業形成階段，有的處在產業成長階段，有的發展已經比較成熟。因此，需要根據不同行業的特點，制定行業性政策，體現行業發展的特殊要求。政府需要根據產業結構演變規律，精心選擇主導產業，合理安排產業發展序列，對主導產業實施扶持政策，對弱質產業實施保護政策，對投資過熱的產業采取一定的限制政策，對衰退產業采取調整和援助政策，以促進文化產業各行業的協調發展。

(三)加強文化管理體制創新，是完善文化產業政策的根本保障

我國文化產業政策存在的諸多問題根源在于文化管理體制。因此，如何在文化不同行業之間實現統一管理、統一執法，形成各政策主體相互協調的機制，已成為我國文化產業健康發展的重要條件。創新文化管理體制應從以下幾個方面展開:一是深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業單位關系。二是完善管人管事管資產管導向相結合的國有文化資產管理體制。健全文化市場綜合行政執法機構，推動副省級以下城市完善綜合文化行政責任主體。三是加快文化立法，制定和完善公共文化服務保障、文化產業振興、文化市場管理等方面法律法規，提高文化建設法制化水平，努力創造良好的產業發展法制環境。四是堅持主管主辦制度，落實誰主管誰負責和屬地管理原則，嚴格執行文化資本、文化企業、文化產品市場準入和退出政策，綜合運用法律、行政、經濟、科技等手段提高管理效能。

G124

A

1003－4145［2012］06－0169－03

2012－05－04

沙雪斌，男，曲阜師范大學博士研究生。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)