鄉鎮政府招商引資的行為邏輯及其治理

李松玉 曲延春

(山東師范大學公共管理學院，山東濟南 250014)

鄉鎮政府招商引資的行為邏輯及其治理

李松玉 曲延春

(山東師范大學公共管理學院，山東濟南 250014)

農業稅取消后，鄉鎮政府并沒有實現向服務型政府的轉變，鄉鎮政府的自利行為依然突出，招商引資仍為大部分農業鄉鎮的主要工作。鄉鎮政府招商引資的行為邏輯在于上級政府對鄉鎮的工作考核和鄉鎮政府面臨的財政壓力。雙重壓力不僅決定了鄉鎮政府招商引資的行為邏輯，而且決定了對鄉鎮政府招商引資行為的治理路徑，即，一方面要改變上級政府對鄉鎮工作的考核內容和考核方式，另一方面要實現鄉鎮政府財力與事權的均衡，加大對鄉鎮政府財政轉移支付力度。只有改革現行的行政管理體制和財政管理體制，才能實現鄉鎮政府職能的真正轉變。

鄉鎮政府;招商引資;治理

一、問題的提出

長期以來，鄉鎮政府的自利問題一直受到學者的批評。如楊善華認為，從20世紀80年代初的財政體制改革開始，鄉鎮政權變為了“謀利型政權經營者”，即作為政府的最低一個層級，鄉鎮政府不是將自己應該擔負的行政管理事務看做自己的主業，而是將經濟活動看做是自己的主業。①楊善華、蘇紅:《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權》，《社會學研究》2002年第1期。陳盛偉則將鄉鎮政府稱為“謀利型政權代理人”，鄉鎮政權既是國家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動者。②陳盛偉、岳書銘:《鄉鎮政府“謀利型政權代理人”行為分析》，《中國行政管理》2006年第3期。趙樹凱以“基層政府公司化”的概念來概括基層政權的運行邏輯。“基層政府公司化”集中表現為政府以追求經濟增長，特別是以財政收入為主要目標。在某種意義上，GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤，在“發展是第一要務”的綱領下，政府的公共服務責任退居其次?！盎鶎诱净彪m在經濟發展中起了巨大作用，但也帶來了基層政府公共服務的短缺。③趙樹凱:《農村發展與“基層政府公司化”》，《中國發展觀察》2006年第10期。實際上，無論是“謀利型政權經營者”，還是“謀利型政權代理人”以及“基層政權公司化”，這些范疇都集中反映了鄉鎮政府職能錯位、過多地從事經濟活動，忽視為農民提供公共產品和公共服務的現象。

有學者提出，鄉鎮政府轉變職能的關鍵，是實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變?！叭∠r民負擔后，汲取型體制就沒有了合法性和經濟基礎，鄉鎮政府必然轉向服務型政府?！雹芾畈?、董磊明:《稅費改革背景下的鄉鎮體制研究》，湖北人民出版社2004年版，第31頁。當前，中國已經取消了農業稅，并且向農民提供了種糧、良種、購買農機具等諸多補貼。國家政策已表明鄉鎮政府已經不再是國家從農村汲取資源的工具，而轉變成為國家財政資金支持農村的工具。但是很多鄉鎮政府仍舊忙于經濟活動，無暇為農民提供公共服務。

在鄉鎮政府過多從事的經濟活動中，招商引資是其中最重要的一項。20世紀80年代以后，地方政府對招商引資的興趣逐步提高，特別是由于中央和地方“分灶吃飯”政策的實行，強化了地方政府的利益動機和經濟責任，地方政府成了招商引資的主角。從發展經濟的角度講，鄉鎮政府招商引資本無可厚非，但問題的關鍵是很多鄉鎮政府把主要精力放在了招商引資上，過多地直接參與經濟活動，忽視了為農民提供公共產品和公共服務。這不僅導致了農民群眾對鄉鎮政府的不滿，而且造成了鄉鎮工作人員沉重的負擔。那么，為什么鄉鎮政府對招商引資工作如此熱心呢?制約鄉鎮政府職能轉變的因素是什么?如何才能實現其職能轉變?本文擬根據對山東省部分鄉鎮的調研對此作一探討。

二、鄉鎮政府招商引資的行為邏輯:政績考核和財政壓力

鄉鎮領導最關心招商引資工作的根本原因主要在于上級政府對鄉鎮工作的考核和現有財政體制下的鄉鎮財政壓力。

第一，政績考核的巨大壓力。就此問題，2007年至2010年，筆者先后在山東省的B市、D市進行了關于鄉鎮政府職能轉變問題的調研。B市和D市均為地級市，均屬于山東省的西部相對落后地區，其鄉鎮經濟也多是以農業為主。2007年，B市對鄉鎮政府實施“雙十”考核，即基層組織建設十項考核和社會基礎工作十項考核?；鶎咏M織建設十項考核主要考核農村基層組織建設。社會基礎工作十項考核項目包括地區生產總值、招商引資、民營經濟、財政收入、安全生產、社會穩定、計劃生育、環境保護、小城鎮建設、社會發展等十個項目。其中，每個項目又包括具體的評價指標，分別由市統計局、招商局等不同部門負責考核。地區生產總值這一大項又包括:(1)地區生產總值，(2)地區生產總值、人均地區生產總值增長速度，(3)財政收入占地區生產總值比重，(4)服務業增加值與地區生產總值之比，(5)服務業增加值增速，(6)規模以上服務業投資，(7)規模以上固定資產投資增速七個具體指標，這一項由市統計局和市發改委負責考核。民營經濟這一項包括:(1)新增50萬元以上民營經濟項目資金投入，(2)民營經濟實交稅金，(3)新增民營規模工業企業戶數，(4)民營經濟增加值，(5)新注冊民營企業戶數。該項由市經貿委負責考核。招商引資的評價指標為實際利用外資(包括境外和境內市外)數額、增長速度，由市招商局和市外經貿局負責考核。①《B市鄉鎮(辦)基礎工作綜合評價指標體系》

在這十項基礎工作考核指標中，列在最前面的是地區生產總值、招商引資等與經濟發展有關的項目。相比之下，與農村公共服務相關的社會穩定、計劃生育、環境保護等則列在了后面，而與農民切身利益關系最為密切的農村教科文衛事業、每萬人中的醫院數、衛生院床位數、農村合作醫療、農民就業教育培訓等社會發展情況則處于十項考核項目的最后。

2010年B市不再對全市各鄉鎮進行統一考核，而改為由各縣對所屬鄉鎮進行考核。W縣為此專門制定了縣委、縣政府《關于科學發展綜合考核的實施意見》。根據這個《意見》，對鄉鎮的考核分為6個類別22個項目62個工作指標，總分為1000分，另設加分項。這6個類別為:(1)經濟發展，400分。包括:地區生產總值、地方財政收入、工業項目投入、招商引資、村鎮建設與管理、農民人均純收入6項。(2)社會事業，120分。包括:勞動保障事業、教育事業、衛生事業、民政事業、文化體育事業5項。(3)可持續發展，80分。包括:計劃生育、環保節能、林業生產、水利建設4項。(4)黨的建設，150分。包括:思想政治建設、組織建設、黨風廉政建設3項。(5)和諧穩定，150分。包括:信訪工作、安全生產、社會治安狀況3項。(6)滿意度測評，100分。這一類是從群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，通過黨建巡查、政風(行風)測評、領導評價、民意調查等方式，全方位了解干部群眾對黨委、政府和領導班子在經濟建設、社會事業、可持續發展、黨的建設、和諧穩定各方面實際工作成效的直接感受。②《中共W縣委W縣人民政府關于科學發展綜合考核的實施意見(試行)》(2009年12月27日)

應當說，2010年W縣的考核指標體系與2007年的B市考核指標體系相比，在內容上有了較大改觀，特別是突出了與民生有關的科教文衛等社會事業以及群眾滿意度的考核，但占分值最重的還是經濟發展指標，特別是地區生產總值(20分)、地方財政收入(140分)、工業投入(100分)、招商引資(50分)等工作，在所有考核指標的1000分中，經濟發展占了400分，而這四個方面又占了310分。

由B市及W縣對鄉鎮政府的考核可以看出，在考核指標體系的設計中，鄉鎮經濟發展狀況的重要性遠遠大于鄉鎮政府為農民提供公共服務及其他工作情況的重要性，這也在一定程度上體現了上級政府在對鄉鎮基層政府考核時對GDP指標的迷戀。這種考核指標使得鄉鎮政府往往注重經濟發展指標而忽視社會發展指標，導致鄉鎮政府對招商引資工作的全身心投入。因為，在促進GDP增長的因素中，農業很難有大的貢獻，而民營經濟的培植壯大如果沒有數年的時間難成規模，而招商引資則不同，如果招商引資成功，則能在短期內迅速推動當地GDP的增長。可以說，一個鄉鎮招商引資的規模在一定程度上就決定了它的地區生產總值、財政收入、發展潛力以至于官員的升遷。所以，在所有的考核指標中，鄉鎮政府對招商引資格外關注。然而，在招商引資工作上投入過多的精力不僅降低了政府工作效率，而且嚴重誤導了鄉鎮干部，異化了政府職能，基層干部根本沒有心思為農民提供公共服務。這種情況可能導致以下嚴重后果:一是造成經濟發展質量下降。部分鄉鎮政府短期行為嚴重，為了追求政績而盲目追求經濟增長速度，忽視經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變。二是農村生態環境惡化。因為對于大多數鄉鎮來說，鄉鎮政府能夠招商引資到位的項目，基本上都是產能落后、效益較差、環境污染較重的項目。部分鄉鎮為了追求經濟發展，不惜以犧牲環境為代價，最終危害了人的全面發展和社會的全面進步。

在上級政府的考核壓力下，鄉鎮政府的工作必然圍繞考核指標而展開。這不僅是因為考核結果關系到鄉鎮工作的排名，而且更是因為考核結果關系到鄉鎮干部的獎懲甚至提拔任用。如W縣在2010年考核《意見》中明確指出:“全面運用考核結果，更好地發揮考核工作的導向標、驅動器作用，以考核引領科學發展，以考核激勵科學發展。(1)把考核結果作為干部獎懲的依據。對成績突出的，采取記功、授予榮譽稱號等方式給予精神獎勵，輔之以適當的物質獎勵。對成績差、群眾意見大的，給予通報批評;問題嚴重的，按照有關規定予以處理。(2)把考核結果作為班子調整和干部使用的依據。對自覺堅持科學發展、善于領導科學發展、積極推動科學發展，實績突出、群眾公認的干部，優先提拔重用。對連續兩年綜合考核排最末位的鄉鎮黨政主要負責人、縣直部門主要負責人調整工作。(3)把考核結果作為干部教育培訓的依據?！庇捎卩l鎮政府官員的任用提拔掌握在上級政府的手中，因而上級政府的偏好就決定了鄉鎮政府工作人員的行為選擇。在這樣的制度設計下，鄉鎮政府只能首先保證向上級負責，而農民的利益則放在其后，并且，鄉鎮政府為了完成考核任務和工作目標，必然將上級政府對鄉鎮工作的考核方式和考核內容進一步向下一級延伸。如在S鎮，該鎮黨委、政府就對農村黨支部、村委會實施目標化、規范化管理，進行千分制考核。考核分為8個方面，考核的第一項內容也是最重要的內容就是招商引資和民營經濟工作?？己思殑t規定，每個村的招商引資和發展民營經濟的任務是100萬元，這項任務對于大多數農村兩委班子來說，實際上就是“不可能的任務”。

第二，鄉鎮政府面臨的巨大財政壓力。財政困難多年來一直是鄉鎮政府所面臨的問題。造成鄉鎮財政困難的主要原因有:第一，“分稅制”改革的影響。1994年的財政“分稅制”改革對于提高中央財政收入占總財政收入的比重、增強國家宏觀調控能力、理順中央與地方政府財政關系起到了重要作用。但是這次改革只確定了中央與省級政府之間的財政關系，而省內各級政府間的財政關系由各省自行確定。分稅制改革的結果是造成了財權和財政收入的上移，中央政府財政收入占全部財政收入的比重已經穩定在50%左右。而處在最低層的鄉鎮政府，由于處于政府間博弈的不利地位，最終造成了稅源不足，共享稅比例低，財政收入大幅度減少。第二，鄉鎮政府財力與事權的失衡。財政收入比重雖然降低了，但鄉鎮政府的事權卻沒有顯著減少。特別是如義務教育、基本醫療衛生、農村基礎設施建設等外溢性較強的公共產品和公共服務，本應是由中央政府以及省一級財政承擔，但在實際中，鄉鎮政府成為主要的承擔著。第三，轉移支付制度的缺陷。分稅制實施以來，雖然中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度，但是，我國轉移支付總額的40%—50%(主要指稅收反還)起著逆向均等化作用，其原因就是這些轉移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規則分配給了東部地區，中部地區次之，而經濟和財力最弱的西部地區最少。①沙安文、喬寶云:《政府間財政關系》，人民出版社2006年版，第185頁。并且我國轉移支付支出結構不合理，如2004年中國財政轉移支付約有1萬億元，其中稅收返還占40%，在其余6000億元中，專項轉移支付占57%，財力性轉移支付占43%，而在財力性轉移支付中，真正稱得上轉移支付的一般性轉移支付不到750億。②張曉山:《淺析“后農業稅時期”中西部地區的農村改革與發展》，《農村經濟》2006年第3期。第四，鄉鎮財政收入來源極其有限，以農業為主的鄉鎮問題尤其嚴重，“大多數鄉鎮財政形同虛設，村級集體經濟大多數是‘空殼’”。③朱孔來、馬宗國:《山東省縣域經濟發展存在的主要問題及解決對策》，《山東社會科學》2010年第12期。以B市的W縣為例，2005年，全縣鄉鎮地方財政收入實現6576萬元，占縣地方財政收入近20%。在財政體制方面，全縣11個鄉鎮中僅有1個鄉鎮為定額上解鄉鎮，其余10個鄉鎮全部為補助鄉鎮。同時，全縣各鄉鎮普遍債務沉重，前幾年，由于鄉鎮盲目投資上項目、教育“雙基達標”、基礎設施建設、清理農村資金會還本付息等等，支出過大，超出財政承受能力，導致鄉鎮政府債臺高筑。再如，D市的L鄉是一個純農業鄉，由于位置偏僻、交通不便，因而鄉里沒有一個工業項目。在該鄉，每個鄉干部身上都有招商引資任務，依職務大小，每個人的任務從幾百萬到幾十萬不等。為了促進干部積極招商引資，該鄉工作人員每月工資的20%都被扣發，扣發的這部分工資要等到年底視個人任務完成情況決定是否發放以及發放多少。面對巨大的財政壓力，鄉鎮政府不得不投身于“發展經濟”的招商引資熱潮中。

農業稅取消后，雖然上級政府加大了對基層政府的財政轉移支付力度，但仍然無法滿足實際需要。如從2002年稅費改革到2005年，山東省安排各級稅費改革轉移支付110億元，僅2004年就安排轉移支付資金58.53億元，縣(市、區)均4181萬元，鄉(鎮)均302萬元。2004年全省用于村級的轉移支付資金達到7.72億元，占轉移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉移支付力度較大，但“很多鄉鎮特別是以農業為主的鄉鎮，只能維持低水平運轉，辦公運轉、事業發展經費捉襟見肘?！?/p>

三、鄉鎮政府招商引資的治理路徑

通過上文分析可以看出，在上級政府的政績考核和自身財政困難的雙重壓力下，鄉鎮政府的工作必然是以招商引資為工作重點。這種雙重壓力也可以解讀為鄉鎮政府的政治壓力和經濟壓力。為解決這一問題，緩解鄉鎮政府的壓力，2007年，山東省把層層下達招商引資指標的做法列為糾風重點，嚴禁各級政府及其部門向鄉鎮下達招商引資指標。①《山東:不得向鄉鎮下達招商引資指標》［EB/OL］.http://www.jmnews.com.cn 2007年7月1日。雖然出臺了這一規定，但這并不妨礙上級政府把招商引資情況作為對鄉鎮工作考核的重點，因為規定只是禁止向鄉鎮政府下達指標，而并非禁止要求鄉鎮政府招商引資。況且，在實際中，這種禁止對鄉鎮幾乎沒有任何約束力。因為對鄉鎮干部的升遷任用起關鍵作用的是市、縣級政府，在市、縣級政府的考核壓力下，鄉鎮干部為了干出政績，完成工作任務，必然以招商引資為工作重點。同時，在當前鄉鎮財政困難的情況下，鄉鎮政府忙于招商引資也實屬無奈之舉。鄉鎮政府面臨的這雙重壓力，不僅決定了其招商引資的行為邏輯，而且也決定了對鄉鎮政府招商引資行為的治理路徑。

(一)改進上級政府對鄉鎮工作考核的內容和方式

榮敬本認為，我國的縣鄉政治體制是一種壓力型體制，這種壓力型體制將上一級政府確定的經濟發展任務(包括財稅征收任務)、指標層層分解下達，從縣到鄉鎮乃至到村，將下級的“政績”、榮辱升遷與其完成任務情況掛鉤，這就形成了一種自上而下的壓力機制。壓力型體制實際上是一種與財政包干制相適應的政治承包制，這種體制是計劃體制向市場體制的過渡形式，帶有較多的傳統體制的弊病。②榮敬本:《從壓力型體制向民主合作型體制的轉變:縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第27—28頁。這種壓力型體制不僅制約著鄉鎮政府職能轉變，而且一定程度上造成了基層政府與人民群眾間利益的沖突。

壓力型體制產生的原初動力來自政府實現經濟趕超的壓力及發展主義的意識形態。在上世紀90年代，在處理發展與穩定的關系上，普遍認為經濟的快速增長和人民生活水平的提高是社會穩定的必要前提，“經濟增長至上”成為政府和民間的共識。進入新世紀以后，“壓力型體制”的運作邏輯并沒有發生根本的變化，地方政府雖然改變了以往僅以GDP為核心的干部考核指標體系，政府的公共服務職能和綠色GDP開始被納入到數字指標控制的范圍。但是，在微觀層面的具體運作中，壓力型體制的作用機制并未發生根本變化，只是借“科學發展觀”之名，行“經濟增長至上”之實，進行“名實分離”的非正式運作。③渠敬東等:《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。因此，要實現鄉鎮政府職能的根本轉變必須轉變這種壓力型體制，具體來說:

第一，改革考核內容。上級政府對鄉鎮工作的考核內容應更加體現科學發展觀的要求，增強考核內容的科學性，充分體現科學發展觀和正確政績觀的要求，既注重考核發展速度，又注重考核發展方式、發展質量;既注重考核經濟建設情況，又注重考核經濟社會協調發展、人與自然和諧發展情況。把科學發展觀、正確政績觀落到實處。在考核過程中，應當堅持不是GDP高于一切，而是人民利益高于一切。使鄉鎮政府在促進發展的進程中，不僅要關注經濟指標，更要關注民生指標;不僅要增加促進經濟發展的投入，更要增加提供公共服務、促進社會發展的投入。在具體的考核指標設計上，應該把與農業生產、農民生活和農村發展密切相關的公共服務，如農村義務教育、農村衛生事業和合作醫療、農村社會保障、農民教育培訓、農村基礎設施建設、農業科技服務、計劃生育服務等作為對鄉鎮工作考核的重點，加大考核比重。如果上級政府對鄉鎮工作的考核圍繞對農民提供的公共服務和公共產品來開展，那么必然促使鄉鎮政府的工作重心轉到這些方面來，從而實現鄉鎮政府職能歸位。

第二，改革考核方式。目前的考核方式主要是由上一級政府對鄉鎮政府的工作業績進行考核，這種考核主要體現了上級政府的要求，但作為鄉鎮政府的直接服務對象的農民卻成為了旁觀者，農民難以參與到對鄉鎮政府工作考核的過程中，就無法對鄉鎮干部的工作情況作出評價，也就無法制約鄉鎮干部的行為。要盡快改革這種考核方式，使上級政府和轄區內的公眾都能參與到對鄉鎮政府工作績效的評價過程中來，促進鄉鎮政府績效評價的價值取向由“政府”本位向“民眾本位”轉變。①葛蕾蕾:《多元政府績效評價主體的構建》，《山東社會科學》2011年第6期。

(二)合理界定鄉鎮政府事權，加大對鄉鎮政府的財政轉移支付力度

“各級政府的事權是由政府職能所決定的，社會主義市場經濟條件下政府的主要職能是提供公共服務，因此，從本質上說政府的事權也就是政府的公共服務職責?！雹诶铨R云、劉小勇:《我國事權與財權相匹配的財政體制改革》，《山東社會科學》2009年第3期。首先，應根據能力、效率、受益范圍等原則合理界定不同層級政府的職責，減少鄉鎮政府事權支出責任。農業基礎科學研究、大江大河治理、農村義務教育等外部性較強、受益范圍大的公共產品應由中央政府提供，農村公共衛生、農村社會保障、農村環境保護等可由省一級政府承擔主要責任。地區性衛生防疫、農業技術推廣、農村電網等由市級或縣政府負責。而農村小型水利設施、鄉村道路、農村自來水等基礎設施建設等宜由縣和鄉鎮政府共同負責。對基層政府而言，事權劃分的核心問題是農村義務教育問題。農村義務教育是外部性很強的農村公共產品，長期以來，承擔農村義務教育責任的主要是鄉鎮和縣級政府，這也是造成長期以來基層政府財政困難和農民負擔沉重的重要原因。下一步，應逐步實現由中央政府或者以省級政府為主承擔農村義務教育的職責。其次，加大對鄉鎮政府的財政轉移支付力度。對于我國大多數鄉鎮政府來說，通過稅收取得的財政收入是相當有限的，這主要是因為鄉鎮政府在分稅制中所占的份額很低，因而解決鄉鎮財政困難主要靠財政轉移支付。第一，應增加對鄉鎮政府的財政轉移支付總量，優化轉移支付結構。中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下級政府的轉移支付制度。同時，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。對于占較大比重的稅收返還，應逐年降低直至取消。第二，轉移支付應以公共服務均等化為目標。在轉移支付的過程中，應根據各地區差異，以公共服務均等化為目標，進行合理轉移，對于東部經濟發達地區，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區，則需要中央加大轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共服務和公共產品的供給。第三，改進轉移支付的計算方法。為了保證公共服務均等化目標的實現，在轉移支付數額的確定方法上，應以因素法代替基數法，排除人為因素的影響，使轉移支付更為客觀和科學。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003－4145［2012］06－0065－05

2012－04－14

李松玉，山東師范大學公共管理學院院長，教授。曲延春，山東師范大學公共管理學院副教授，法學博士。