論國(guó)際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)

劉慶明

（中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266100）

論國(guó)際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)

劉慶明

（中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266100）

《羅馬規(guī)約》賦予國(guó)際刑事法院檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，引起了包括我國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家的質(zhì)疑與擔(dān)憂，并一度成為拒絕加入《羅馬規(guī)約》的重要誘因。從檢察官自行調(diào)查權(quán)合理性的角度出發(fā)，提出相關(guān)完善建議，以期為我國(guó)加入《羅馬規(guī)約》做一點(diǎn)理論上的準(zhǔn)備。

自行調(diào)查權(quán)；安理會(huì)；國(guó)際刑事法院

《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《羅馬規(guī)約》）第15條賦予了國(guó)際刑事法院檢察官對(duì)犯罪事實(shí)自行調(diào)查的權(quán)力，使其在國(guó)際刑事法院的運(yùn)行過(guò)程中處于核心地位。由于檢察官自行調(diào)查的權(quán)力過(guò)大，其觸角可能會(huì)延伸到他國(guó)內(nèi)政，因此在國(guó)際社會(huì)中引起了諸多爭(zhēng)議。正如建立國(guó)際刑事法院羅馬外交會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)王光亞所言：“檢察官的自行調(diào)查權(quán)不僅會(huì)使法院面臨來(lái)自個(gè)人或非政府組織過(guò)多的指控，無(wú)法使其集中人力物力來(lái)對(duì)付國(guó)際上最嚴(yán)重的犯罪，同時(shí)也會(huì)使檢察官面對(duì)大量的指控而需不斷作出是否調(diào)查起訴的政治決策，不得不置身于政治的漩渦，從而根本無(wú)法做到真正的獨(dú)立與公正。”[1]作為融合了國(guó)際社會(huì)不同法律文化的《羅馬規(guī)約》，其本身便是各國(guó)相互妥協(xié)的產(chǎn)物，因此難免會(huì)存在不盡如人意的地方。但作為國(guó)際社會(huì)的一大進(jìn)步，國(guó)際刑事法院的建立具有重要的意義。正如前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在慶祝儀式上所說(shuō)：“國(guó)際刑事法院彌補(bǔ)了當(dāng)今國(guó)際司法體系中所欠缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，它的成立實(shí)現(xiàn)了人們長(zhǎng)期的夢(mèng)想，那些企圖逃脫法律制裁的犯罪行為將受到應(yīng)有的審判和懲罰。”[2]

一、檢察官自行調(diào)查權(quán)的由來(lái)

檢察官自行調(diào)查權(quán)是啟動(dòng)國(guó)際刑事法院管轄權(quán)的三種途徑之一，其內(nèi)容為安理會(huì)及締約國(guó)在沒(méi)有提交情勢(shì)的情況下，國(guó)際刑事法院的檢察官可以對(duì)締約國(guó)國(guó)民實(shí)施的或者在締約國(guó)境內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的某項(xiàng)犯罪進(jìn)行調(diào)查。相比根據(jù)安理會(huì)或締約國(guó)提供情勢(shì)而展開(kāi)的調(diào)查，檢察官自行調(diào)查權(quán)是一種主動(dòng)調(diào)查的權(quán)力。在這種框架模式下，檢察官可以通過(guò)任何渠道得到資料，掌握情況展開(kāi)調(diào)查，而無(wú)需相關(guān)國(guó)家的同意。有學(xué)者認(rèn)為這一規(guī)定在一定程度上使檢察官凌駕于締約國(guó)之上，最終會(huì)構(gòu)成對(duì)一國(guó)主權(quán)的侵害。也正是基于這一考慮，包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家拒絕了《羅馬規(guī)約》的邀請(qǐng)，這成為《羅馬規(guī)約》發(fā)揮其重要作用的一大障礙。

二、質(zhì)疑檢察官自行調(diào)查權(quán)的理由

由于檢察官自行調(diào)查權(quán)一定程度上會(huì)干涉到他國(guó)主權(quán)的行使，在奉行“國(guó)家主權(quán)至上”的國(guó)際社會(huì)里必然會(huì)引起質(zhì)疑和擔(dān)憂。質(zhì)疑者的理由主要有以下幾點(diǎn)：

第一，檢察官自行調(diào)查權(quán)一定程度上會(huì)給國(guó)家司法主權(quán)帶來(lái)沖擊進(jìn)而干涉到他國(guó)內(nèi)政。檢察官自行調(diào)查權(quán)賦予檢察官可以不經(jīng)有關(guān)國(guó)家的同意，根據(jù)自己從各種渠道獲得的有關(guān)情況就自行展開(kāi)調(diào)查起訴程序的權(quán)力，這種繞開(kāi)他國(guó)司法系統(tǒng)追訴犯罪的行為無(wú)疑損害了他國(guó)的司法管轄權(quán)，并在一定程度上構(gòu)成對(duì)他國(guó)主權(quán)的侵害。

第二，檢察官自行調(diào)查權(quán)賦予了檢察官過(guò)大過(guò)寬的權(quán)力，如果不能有效地進(jìn)行制約，很容易導(dǎo)致獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)的情況發(fā)生。國(guó)際刑事法院在檢察官權(quán)力分配上采用“檢警一體化”的配置模式，集調(diào)查起訴權(quán)于一身，檢察機(jī)關(guān)擁有偵查權(quán)能最大限度地消除偵查與起訴之間的摩擦，增強(qiáng)控訴的合力，這樣能夠有效地追訴犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。因此，檢警一體化模式在刑事追訴活動(dòng)中主要側(cè)重于對(duì)訴訟效率的追求，以便更有力地打擊國(guó)際犯罪。但檢察官也是普通的自然人，具有人性共有的弱點(diǎn)。同時(shí)，由于檢察官自己所屬國(guó)家及政治立場(chǎng)的原因，易受到不同程度的干擾，將導(dǎo)致權(quán)力濫用及獨(dú)斷專(zhuān)行，甚至成為某些國(guó)家或政黨組織實(shí)現(xiàn)其政治意圖的工具。因此，賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)雖然可以提高國(guó)際刑事法院的中立性，但卻很難保證檢察官個(gè)人的中立性。

第三，檢察官自行調(diào)查時(shí)如果不能得到相關(guān)國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)助，其工作便很難展開(kāi)，自行調(diào)查制度也會(huì)流于形式。雖然《羅馬規(guī)約》規(guī)定檢察官在不用得到相關(guān)締約國(guó)同意的情況下，根據(jù)任何渠道得到或掌握的情勢(shì)和資料便可自行調(diào)查，但在實(shí)際操作中，國(guó)際刑事法院的權(quán)力還沒(méi)有強(qiáng)大到與一個(gè)主權(quán)國(guó)家抗衡的程度。作為一種外來(lái)力量，如果沒(méi)有國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的配合，調(diào)查工作將舉步維艱。

第四，檢察官的自行調(diào)查權(quán)可能會(huì)使國(guó)際刑事法院面臨來(lái)自個(gè)人或者非政府組織過(guò)多的指控，無(wú)法使其集中力量來(lái)對(duì)付國(guó)際上最嚴(yán)重的犯罪。由于檢察官自行調(diào)查權(quán)具有獨(dú)立性、自主性、無(wú)限性、普遍性等特點(diǎn)，因此，其案件來(lái)源之廣，范圍之大便不言而喻。如果沒(méi)有一個(gè)很好的篩選機(jī)制，那么檢察官將會(huì)疲于眾多案件的紛擾，無(wú)法集中力量應(yīng)對(duì)國(guó)際上最為嚴(yán)重的犯罪。

三、檢察官自行調(diào)查權(quán)的合理性分析

通過(guò)上述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，質(zhì)疑者的擔(dān)心主要集中在對(duì)國(guó)家主權(quán)的沖擊及檢察官個(gè)人權(quán)力的濫用上，當(dāng)然這種擔(dān)心并非空穴來(lái)風(fēng)。但筆者認(rèn)為，首先，質(zhì)疑者的反對(duì)依據(jù)有過(guò)分夸大之嫌，檢察官自行調(diào)查權(quán)存在的缺陷并非不可調(diào)和。從價(jià)值選擇上看，檢察官自行調(diào)查權(quán)也是國(guó)際社會(huì)權(quán)衡各方面價(jià)值后做出的選擇。其次，一種好的制度不在于它有沒(méi)有任何缺陷，而在于能否對(duì)其形成一個(gè)良好的制約機(jī)制。對(duì)于檢察官個(gè)人權(quán)力濫用的問(wèn)題，我們也可以通過(guò)預(yù)審法庭和安理會(huì)對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的制約，讓其按照我們所預(yù)設(shè)的軌道發(fā)揮作用。具體措施有以下幾點(diǎn)：

第一，檢察官的自行調(diào)查權(quán)可以有效制約國(guó)內(nèi)當(dāng)權(quán)者的獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)，形成一種良性的外部制約機(jī)制。眾所周知，國(guó)際刑事法院所管轄的案件都是國(guó)際上最為嚴(yán)重的犯罪，其犯罪主體往往握有巨大權(quán)力，甚至還可能是其政府首腦。在犯罪行為發(fā)生后，他們往往通過(guò)借助手中權(quán)力及特殊的身份地位所設(shè)置的赦免制度屢屢逃脫懲罰，以至于造成似乎罪行越大，逃避懲罰的可能性就越大的現(xiàn)象，這一情況在專(zhuān)制國(guó)家表現(xiàn)得尤為突出。賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)便可從根本上打破這一格局，使違法者能夠受到國(guó)際社會(huì)的制約，摧毀其建造的封閉性安全港，最終在外來(lái)力量的作用下受到應(yīng)有的制裁。

第二，從社會(huì)契約論的角度出發(fā)，《羅馬規(guī)約》賦予國(guó)際刑事法院檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，并沒(méi)有違反國(guó)家主權(quán)至上原則。從理論上看，國(guó)家主權(quán)原則是國(guó)際法最古老的原則之一，是伴隨著民族國(guó)家的建立而產(chǎn)生的。但隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了相對(duì)主權(quán)學(xué)。二戰(zhàn)后，一些相對(duì)主權(quán)觀點(diǎn)提出，國(guó)家主權(quán)必須受?chē)?guó)際法的約束，而且只有通過(guò)國(guó)際法，國(guó)家主權(quán)的行使才能實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家獨(dú)立和國(guó)際社會(huì)秩序的目的。從實(shí)際來(lái)看，主權(quán)自其誕生之日起就不是絕對(duì)的，這是因?yàn)閲?guó)際社會(huì)是由多個(gè)國(guó)家組成的多元化群體。在一國(guó)與他國(guó)或其他國(guó)際法主體交往的過(guò)程中，只有互相承認(rèn)和尊重主權(quán)，國(guó)家才能各自保持獨(dú)立。而承認(rèn)和尊重他國(guó)的主權(quán)就意味著要對(duì)本國(guó)進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖晕蚁拗疲缇喗Y(jié)或加入一個(gè)條約、參加一個(gè)國(guó)際組織等就是對(duì)自我主權(quán)的制約。同樣，《羅馬規(guī)約》作為一種契約，意味著主權(quán)國(guó)家在自愿平等的基礎(chǔ)上同意讓渡一部分權(quán)利以維護(hù)國(guó)際社會(huì)秩序，這同人們自愿讓渡一部分權(quán)利組成國(guó)家一樣，并非是對(duì)讓渡者權(quán)利的侵犯，相反是為了更好地保護(hù)讓渡者自身的利益。因此，即便是檢察官在自行調(diào)查過(guò)程中可能會(huì)觸及國(guó)家主權(quán)，但這也是為了更好地保護(hù)國(guó)際社會(huì)公共秩序，是一種價(jià)值選擇的結(jié)果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更能夠保護(hù)一國(guó)的主權(quán)不受侵犯。

第三，通過(guò)設(shè)置預(yù)審法庭對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行司法控制，這種控制也就是我們所說(shuō)的內(nèi)部制約。其表現(xiàn)形式為檢察官在審查情勢(shì)后如果認(rèn)為有合理根據(jù)需進(jìn)行調(diào)查，那么就要請(qǐng)求預(yù)審法庭授權(quán)調(diào)查。預(yù)審法庭在進(jìn)行審查后如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并認(rèn)為案件屬于本法院所管轄，那么就應(yīng)該授權(quán)調(diào)查，反之則拒絕調(diào)查。由于檢察官自行調(diào)查權(quán)具有“檢警一體化”的配置模式，集調(diào)查起訴權(quán)于一身，因此，控制其調(diào)查起訴權(quán)是防止權(quán)力濫用的必然要求。因?yàn)椴扇?guó)家強(qiáng)制力量進(jìn)行的偵查行為，如搜查、扣押、竊聽(tīng)等對(duì)物的強(qiáng)制措施，以及逮捕與臨時(shí)逮捕等對(duì)人的強(qiáng)制措施都涉及基本人權(quán)，如果任由偵查機(jī)關(guān)自行決定與實(shí)施，易侵犯公民的相關(guān)權(quán)利和自由，因此需要進(jìn)行司法審查并以司法令狀作為執(zhí)行依據(jù)。[3]預(yù)審法庭的這種制約模式實(shí)際上在國(guó)內(nèi)司法制度中早有體現(xiàn)，比如檢察院對(duì)公安偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)，而且從實(shí)際運(yùn)行效果上看，也是比較理想的。因此，預(yù)審法庭的這種內(nèi)部制約一定程度上防止了檢察官權(quán)力的濫用，保證了整個(gè)司法機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)行。

第四，通過(guò)安理會(huì)對(duì)檢察官自行調(diào)查權(quán)進(jìn)行制約，這種制約又稱(chēng)為外部制約。其表現(xiàn)形式為：如果安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章作出決議向本法院提出要求，在其后的十二個(gè)月內(nèi)，本法院不得根據(jù)本規(guī)約開(kāi)始調(diào)查，安理會(huì)可以根據(jù)同樣條件延長(zhǎng)該項(xiàng)請(qǐng)求。根據(jù)這一規(guī)定，安理會(huì)無(wú)疑扮演著制約檢察院自行調(diào)查權(quán)的另一重要角色。安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)最具權(quán)威的組成部分，在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。國(guó)際刑事法院雖是一獨(dú)立的國(guó)際機(jī)構(gòu)，但離開(kāi)了聯(lián)合國(guó)的支持，其工作也很難展開(kāi)。因此，從這一層面來(lái)看，安理會(huì)完全有能力對(duì)國(guó)際刑事法院進(jìn)行有效的監(jiān)督。正如《羅馬規(guī)約》所規(guī)定：“國(guó)際刑事法院一方面主張建立獨(dú)立、公正、普遍和具有廣泛代表性的國(guó)際刑事司法機(jī)構(gòu)，同時(shí)又采取務(wù)實(shí)和謹(jǐn)慎的態(tài)度來(lái)處理與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系，通過(guò)與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)建立關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的目的和追求。”①《羅馬規(guī)約》第2條規(guī)定：“本法院應(yīng)當(dāng)以本規(guī)約締約國(guó)大會(huì)批準(zhǔn)后，由院長(zhǎng)代表本法院締結(jié)的協(xié)定與聯(lián)合國(guó)建立關(guān)系。

四、檢察官自行調(diào)查權(quán)的完善方案

作為普遍性的國(guó)際公約，《羅馬規(guī)約》本身就是具有不同法律文化、不同歷史背景的國(guó)家之間相互妥協(xié)達(dá)成的協(xié)議，其制度的設(shè)計(jì)難免存在缺陷。因此，為了更好地發(fā)揮檢察官自行調(diào)查權(quán)的作用，以維護(hù)國(guó)際社會(huì)的和平與發(fā)展，筆者建議從以下幾個(gè)方面對(duì)其作進(jìn)一步完善：

第一，充分利用管轄權(quán)補(bǔ)充性原則，消除國(guó)際刑事法院與國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)在案件管轄方面的沖突。補(bǔ)充性原則是《羅馬規(guī)約》確立的一個(gè)重要原則，對(duì)國(guó)際刑事法院所起的作用是補(bǔ)充性的，它不能取代國(guó)內(nèi)法的作用，即在國(guó)內(nèi)司法體系癱瘓，無(wú)效或不愿意對(duì)一些嚴(yán)重的國(guó)際罪行進(jìn)行懲處的情況下才發(fā)揮作用。[4]《羅馬規(guī)約》這一規(guī)定實(shí)際上為兩者之間各自的管轄劃定了范圍，有助于消除彼此之間的矛盾，促進(jìn)共同合作。在具體操作層面，筆者認(rèn)為國(guó)際刑事法院檢察官在開(kāi)展工作時(shí)要與相關(guān)的國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行商討，事先取得其合作與支持，這樣檢察官在進(jìn)行工作時(shí)才能事半功倍。

第二，要充分保持調(diào)查工作的透明性，以利于國(guó)內(nèi)與國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)：第一，借鑒國(guó)內(nèi)司法系統(tǒng)的回避制度，負(fù)責(zé)調(diào)查案件的檢察官，其資料應(yīng)該公開(kāi)，接受?chē)?guó)際社會(huì)和被調(diào)查國(guó)的監(jiān)督。第二，在案件的調(diào)查過(guò)程中，除涉及保密資料外，檢察官要不斷公布調(diào)查進(jìn)展，以利于人們及時(shí)了解情況。第三，對(duì)于案件的調(diào)查結(jié)果，要及時(shí)公布并給予詳細(xì)說(shuō)明，同時(shí)附有得出調(diào)查結(jié)果的依據(jù)，使人們相信案件確實(shí)公正無(wú)誤。

第三，在國(guó)際刑事法院檢察官的選撥和任免上，不妨借鑒美國(guó)法官選拔機(jī)制，在任期與待遇上給予充分的保障，使其免于受到外來(lái)壓力的影響。同時(shí)，在選拔條件上要從嚴(yán)進(jìn)行，著重從人品、背景等各方面進(jìn)行考察，切實(shí)保障檢察官的中立性。

對(duì)于《羅馬規(guī)約》來(lái)說(shuō)，在這樣一個(gè)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)里，面對(duì)這么多重要的問(wèn)題，所有的參與者都會(huì)在規(guī)約的細(xì)節(jié)上找到自己不滿意的地方，這一點(diǎn)是無(wú)法避免的。但作為國(guó)際社會(huì)里程碑式的進(jìn)步，《羅馬規(guī)約》對(duì)于國(guó)際社會(huì)的和平與穩(wěn)定具有重要意義。因此，我們要用一種寬容的眼光去審視《羅馬規(guī)約》的不足，并積極改進(jìn)，通過(guò)不斷的努力，《羅馬規(guī)約》最終將會(huì)以最大的包容性為國(guó)際社會(huì)的和平與發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

[1]王光亞在新聞發(fā)布會(huì)上解釋中國(guó)拒絕參加《羅馬規(guī)約》的講話

[2]http://www.iccnow.org/resourcestools/statements/unbodies.html.

[3]龍宗智.國(guó)際刑事法院檢察官的地位與功能研究[J].北京：現(xiàn)代法學(xué)，2003(3).

[4]徐杰.國(guó)際刑事法院規(guī)約與條約相對(duì)效力原則[J].北京：法學(xué)評(píng)論，1999(2).

D997.9

A

1673―2391(2012)03―0152―03

2011—01—10

劉慶明，中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】