論行政程序中的正當原則

秦鵬飛

（中國人民公安大學，北京100038）

論行政程序中的正當原則

秦鵬飛

（中國人民公安大學，北京100038）

法律的正當程序作為一條重要的法治觀念與憲法原則，起源于英國的“自然正義”，光大在美國，傳播于全球。注重程序公正日益成為現代法治國家共同的價值取向。在我國，由于受“重實體輕程序”觀念的影響，程序意識相對落后，正當程序觀念亦不發達。我國行政正當程序原則的應有之義包括公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知和禁止單方接觸等原則。完善行政正當程序原則，才能使糾紛真正得以解決，從而實現實體公正。

法律程序；自然公正；程序正當

行政法的基本原則，是對行政法規范的精神實質的概括，體現著行政法的價值和目的。[1]在行政法眾多的原則中，正當程序原則主要是圍繞行政行為的作出而展開的。在我國大陸地區行政法學的研究中，行政行為占據了十分重要的地位，即便是行政行為的救濟程序也是基于違法或者不適當的行為而設置的。可見，對行政行為的規制意義重大。秉持正當程序原則，對我國未來行政行為理論研究及實踐具有重要意義。

一、國外正當程序原則的淵源

（一）英國

程序正義觀念起源于英國。英國的1215年《大憲章》規定：“自由民非依國法而受其同輩之合法審判者，不得逮捕、禁錮、剝奪其財產、逐出于國外，或加以任何傷害。”這項規定在英國作為最重要的司法審查原則，是一項普通法上的原則，也就是說，除非制定法另有規定，否則任何行政行為均應遵守這一原則。所以它是英國行政法上最基本的程序原則。

自然公正有兩個主要的原則：第一，任何人不得做自己案件的法官，這一要求又被單獨稱為反對偏私的原則；第二，任何人的合法權益受到不利影響時，必須由一個沒有偏私的行政官員作出判斷，若不具資格而參與決定，則該決定無效。因而哪些因素構成偏私對何為“公正法官”至關重要。綜合英國判例，主要包括以下因素：家庭關系、組織成員、個人好惡、個人對問題的態度。

（二）美國

《美國憲法修正案》第5條針對美國聯邦政府，第14條針對州政府，分別以同樣的用語規定：“非經法定法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”這就是最負盛名的“正當法律程序”條款。雖然對正當法律程序作出準確的、完美的和最終的解釋是不可能的，即使最高法院亦不愿對此作出唯一明確的定義。[2]

受正當法律程序保障的“自由”，依美國最高法院的解釋，“不僅指免除對肉體的約束，而且指個人有權簽訂契約，有權從事任何一種普遍謀生的職業；有權獲得有用的知識；結婚、建立家庭和撫養孩子；受自己良心的支配崇拜上帝以及普遍地享有歷來被認為是自由人和平等地追求幸福所必不可少的那些特權”。[3]

二、我國正當程序原則的應有之義

（一）公開

公開是一項非常重要的程序制度，因為“陽光是最好的防腐劑”，暗箱操作是產生腐敗的溫床。公開還是其他程序制度的前提條件，沒有公開，就談不上參與或聽取意見等，所以公開又是一項最基礎的程序要求。公開主要包括政府文件公開、行政機關辦事制度公開、結果公開。公開政府文件，讓老百姓能夠查閱或得到政府文件，是執行文件的前提和基礎。

（二）通知

從對現代政府公開、透明的要求來看，程序活動過程應當對當事人、利害關系人及社會公開進行，并告知保障其參與機會。除涉及個人隱私、商業秘密或國家秘密外，一般情況下均需通知告訴。“沒有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權利便都可能毫無價值。”[4]這是當事人程序上知情權的一個方面。

通知能夠當場或當面的，應當當場或當面。如《行政許可法》第23條規定，申請人提出行政許可申請，但申請事項依法不需要取得行政許可的，應當及時告知申請人不受理；申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當及時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請。不能當場或當面通知的，須采用其他形式，主要包括：直接送達、郵寄送達、留置送達、通知或公告等形式。

（三）聽取意見

聽取意見的主體是行政機關，因而其首先是對行政機關做事的程序要求；但從另一方面，即從人民群眾的角度來講，它又是一種民主參與。這種民主參與，既包括正式聽取意見的形式，如聽證會，也包括非正式聽取意見的程序，如座談會、論證會、討論會，書面收集群眾的意見或建議等形式。聽取意見已被越來越多的立法所采用，成為行政機關辦事最普遍的一種程序。除了法律規定外，不少法規、規章也先后規定聽取意見或聽證會制度。顯然，聽取意見程序已經逐漸變成行政機關作出決定前的普遍程序。

（四）說明理由

但凡作出影響相對人權利義務的決定，行政機關都應當說明理由。行政決定的過程必須是理性推論過程。充分合法的決定應有最低限度數量的證據作為支持。理性是現代行政法對行政的要求，政府、行政機關不應該做出也無權做出毫無理由的事情，既然是有理由的，當然應當公開予以說明。說明理由雖是一個單獨的程序要求，但因其是行政機關對聽取來的意見的一個反饋，故在某種程度上也是公開原則的體現，涉及的也是公民的知情權。通過行政機關對理由的說明，可以幫助相對人或其他組織、國家機關監督行政機關，判斷其聽取意見的程序是否流于形式。所以，說明理由一定要將理由說得明確、充分，包括作出決定的法律依據、事實依據以及相關證據等。

（五）回避

回避原本是一項司法制度，指任何人不能成為審理自己案件的法官。把司法上的回避制度運用到行政程序上來，是現代法治的一大發展。如上所述，這也是自然公正或正當程序的一項基本要求。行政主體應當保持中立，公正無私且不懷偏見。回避分為公務員自行回避、當事人申請回避、行政機關決定某一公務員回避三種。當然，前兩種情形，決定是否回避的也是行政機關，但如果公務員或當事人沒有申請回避，行政機關也可根據具體情況直接決定回避。

（六）告知

告知，我國臺灣地區也稱告示，兩種名稱放在一起，能把告知的形式和實質描述出來。告知指行政機關告訴當事人他所享有的權利。1996年頒布的《行政處罰法》關于行政處罰決定書的規定（第39條）中，有一項是要求處罰決定書要載明“不服行政機關處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。也就是說，行政機關處罰決定中的“告知”更為具體，不僅僅是享有可以復議、訴訟的權利，而且在多長的期間、向哪個機關申請復議、向哪個法院提起行政訴訟都要告訴清楚。

《行政復議法》第18條規定了一種便民的告知：對依照本法第15條第1款的規定，屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。出于方便當事人的這種做法多伴隨著告知，《行政許可法》第32條規定的告知也屬于這一種：申請人提出的行政許可申請，申請事項依法不需要取得行政許可的，行政機關“應當及時告知申請人不受理”；申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，行政機關應當及時作出不予受理的決定，“并告知申請人向有關行政機關申請”。

（七）禁止單方接觸原則

禁止單方接觸原則，是指裁決人員不與雙方當事人中的任何一方私下接觸，因為私下的接觸，無法杜絕腐敗和賄賂，也不能防止產生成見、偏私。如果接觸當事人，就應該在同一時間、同一場合與雙方當事人接觸——就如同司法活動中，審判人員只應該在開庭時與雙方會面、提交證據、質證、聽取各方當事人的意見等。

“禁止單方接觸”本是司法原則，因為司法權是一種裁判權，裁判勢必面對雙方當事人。為了司法的公正，禁止裁判者單方接觸當事人，以避免裁判者先入為主，對當事人有偏見，以至于作出不公正的裁判。近年來，司法公正已經是全社會的話題，禁止單方接觸原則在司法領域的重要性已經為人們所認識。

三、結語

正當的法律程序是權利平等的前提，是權力制衡的機制，是解紛效率的保證。正當合理的法律程序總是能夠使糾紛及時、有效、公正、合理地得以解決。相反，偏私或不合理的法律程序往往使糾紛的解決出現這樣的情況：當事人在程序過程中就感到有不公正因素；當事人在程序過程中尚未消除暴力的直接沖突；當事人為糾紛的解決花費了不必要的或過高的訴訟成本；當事人在處理結果面前仍有遺留的糾紛或由處理結果引起新的沖突和矛盾。因此，正當合理的法律程序能夠保證糾紛真正得到解決，從而實現實體公正。

[1]張樹義.行政法學新論[M].北京:時事出版社，1991：48.

[2][美]愛德華·S·庫文,派爾遜.美國憲法釋義[M].北京:華夏出版社，19 89：230.

[3]Meyer V.State of Nebraska.1923,262US.390.

[4][美]歐內斯特·蓋爾霍恩.行政法和行政程序概要[M].北京:中國社會科學出版社，1996:133.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0142―02

2011—12—16

秦鵬飛，男，中國人民公安大學。

中國人民公安大學校級課題，課題編號：11SKS003。

【責任編校：江 流】