淺談新修訂《水土保持法》對高鐵建設的要求

王宗鵬

(中鐵工程設計咨詢集團有限公司)

自2003年秦沈客運專線通車至今，我國高速鐵路(簡稱:高鐵)建設正經歷著跨越式發展。高鐵在給人們工作生活帶來便利的同時，也不可避免地帶來了植被破壞、水土流失等生態環境問題。所以，做好高鐵建設中的水土保持工作十分必要。特別是2011年3月1日新修訂的《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱:新水土保持法)開始施行以來，對生產建設項目水土保持工作提出了更為嚴格的要求。因此，解讀和學習新修訂的水土保持法，是更好地服務于高鐵建設的迫切要求。

1 前期立項審批階段

1.1 強制要求生產建設項目立項前須依法編制水土保持方案并取得水行政主管部門的批復，否則不得開工建設

新水土保持法第二十五條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案。第二十六條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。

修訂前的水土保持法未明確要求生產建設項目須編報水土保持方案。原對生產建設項目須編制水土保持方案明確要求的是《中華人民共和國環境影響評價法》第十七條:涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

1.2 提出應避讓水土流失重點預防區和重點治理區的要求

新水土保持法第二十四條規定:生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區;無法避讓的，應當提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。

修訂前的水土保持法對此未涉及。水土流失重點預防區一般與森林保護區、自然保護區等地域相重疊。重點治理區則指自然水土流失較嚴重、易造成水土流失危害的區域。

2 水土保持方案后續設計階段

2.1 要求后續設計過程中，建設規模和布線發生較大變更時應編寫變更方案，水土保持措施設計發生變更時應出變更設計文件

新水土保持法第二十五條規定:水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應當經原審批機關批準。

當主體工程建設地點、工程規模或布局發生變化時，水土保持方案及其設計文件應重新報批。當取土(石、料)場、棄土(石、渣)場、各類防護工程等發生較大變化時，應編制水土保持工程變更設計文件。較大變化的界線為變化幅度20%左右。

2.2 提出在干旱地區從事生產建設活動應防止風蝕和攔蓄地表徑流

新水土保持法第三十八條規定:在干旱缺水地區從事生產建設活動，應當采取防止風力侵蝕措施，設置降水蓄滲設施，充分利用降水資源。

對產生徑流的坡面應根據地形條件，采取水平階、水平溝等蓄水工程;對徑流匯集的坡面應根據地形條件，結合路基截排水系統，采取水窖、蓄水池、沉沙池等徑流攔蓄工程，用于植被綠化的引水灌溉系統。

3 施工階段

3.1 強制要求建設單位須自行或委托具有相應資質的單位開展水土保持監測工作

新水土保持法第四十一條規定:對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構，對生產建設活動造成的水土流失進行監測，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。

修訂前的水土保持法未對開發建設項目水土保持監測工作提出明確要求，僅水利部2000年第12號令《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》等部委規章對此有要求。如該辦法第十條規定:有水土流失防治任務的開發建設項目，建設和管理單位應設立專項監測點對水土流失狀況進行監測，并定期向項目所在地縣級監測管理機構報告監測成果。水土流失監測工作依據《關于規范生產建設項目水土保持監測工作的意見》(水利部水保［2009］187號)開展。

3.2 要求加強施工過程中水土保持方案實施情況的監督檢查

新水土保持法第二十九條規定:縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理。

水土保持監督檢查是由水利部、流域管理機構等水行政主管部門牽頭組織的，工程現場檢查重點是高鐵全線的取、棄土場防護措施情況，特別是隧道進出口宕渣的攔擋排水措施是否按照“先攔后棄”予以落實，以及橋梁水中墩施工是否滿足河道行洪要求等。

3.3 要求建設單位繳納水土保持補償費

新水土保持法第三十二條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。

雖然各省市均已出臺相應地補償費征收標準，但是否應繳納水土保持補償費一直存在爭議，尤其是建設單位。現已明確要求繳納水土保持補償費，但是針對何種土地利用類型征收和后期恢復綠化的面積是否應該除去等量化問題還亟待解決。

3.4 要求對清基工程的表層土進行綜合利用，設置臨時堆土場

新水土保持法第三十八條規定:對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡。

高鐵項目作為線性工程，戰線長，跨度大，全線臨時堆土場相對較多，選取臨時堆土場的點位、規模及施工單位是否能根據要求征到地，將是表層土能否很好利用的關鍵。

3.5 要求工程棄渣優先綜合利用，若無法利用，則按照批復的水土保持方案設置的棄渣場堆置

新水土保持法第二十八條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。

綜合利用方面，隧道開挖的宕渣材質相對較好，經過碎石料加工系統后可優先作為路基填筑的AB料。考慮施工時序無法完全銜接，需布設中轉料場進行中轉，并布設攔擋排水防護措施。部分宕渣也可被地方政府外運利用，用作石材加工、修公路等，但亦需布設中轉料場并采取臨時防護。受材質或外部條件限制等因素，部分棄渣不能外運，就需要堆置在水土保持方案選定的棄渣場。

4 竣工驗收階段

強制要求開展水土保持設施的竣工驗收工作。

新水土保持法第二十七條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用;生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施;水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。

修訂前的水土保持法僅要求:建設工程竣工驗收時，應當同時驗收水土保持設施，并有水行政主管部門參加。

新水土保持法提出必須開展水土保持專項驗收的要求，驗收的重點是攔擋工程和綠化。水土保持設施驗收時間一般在工程綠化驗收后開展。

5 違法追責

新水土保持法增加了處罰手段，提高了處罰力度。增加了滯納金制度、行政代履行制度、查扣違法機械設備制度，強化了對單位、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法責任追究制度等。

新水土保持法顯著提高了罰款的標準，加重了違法成本，罰款限額由原來的一萬元提高到了五十萬元。對在水土保持方案確定的專門存放地以外的區域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，按照傾倒數量可處每立方米十元以上二十元以下的罰款等。