發達國家水資源可持續發展管理模式對山西的啟示

范 毅

(山西省水土保持生態環境建設中心)

長期以來，水資源短缺一直是制約山西經濟社會發展的瓶頸。進入21世紀后，山西省委、省政府把水問題放在首要位置來抓，尤其是開源節流、水環境治理等方面實施進程明顯加快。實踐證明，解決好水問題，對建設轉型跨越的新山西來說，是一個重大而緊迫的戰略研究課題。借鑒發達國家先進的水資源管理模式，管好用好山西有限的水資源，是十分必要的。

1 三個發達國家的水資源可持續發展管理模式

1.1 美國

在水資源可持續發展管理方面，美國無疑是走在世界前列的，取得了諸多成功的經驗，且這些經驗大多體現了水資源可持續發展管理的精神。美國水資源可持續發展管理也經歷了從以工程、產品為主導的管理到以動態、多目標為主導的管理的過程。同時，美國在水資源管理方面制定了相關法律法規和政策，包括《清潔水法》、《安全飲用水法》等法律以及日最大負荷總量限制、水質管理規劃、非點源控制計劃等政策措施，為水資源的可持續發展管理提供了有效的宏觀調控。

美國在水資源管理方面的主要先進理念和方法是:(1)高科技化的水資源可持續發展管理。美國借助其先進的科技手段建立了水資源系統模型，適時反饋相關信息，管理者以此評估事態的發展或調整管理的狀態;同時也為利益相關群體提供信息分享平臺，減少權力政治的絕對影響，為解決沖突提供有價值的途徑。(2)水資源工程與管理的多目標性。有關水資源管理的工程越來越少地為單一目的的情況而設立，往往與防洪減災、加強航運能力、供水、生物多樣性的保護等相結合。(3)適應性管理。隨著環境、經濟條件以及社會的變化，管理者根據收集的資料及監控數據不斷調整其行為以適應新的變化。(4)公眾的積極參與。在美國的水資源管理體制中，不再是水資源工程管理部門、代理人主宰決策系統，取而代之的是為與水管理有關的各種利益集團，他們可以更民主的協商且提供技術支持，這樣，熟悉情況的當地人就可以把自己的見解和優先權結合到水資源的管理之中。(5)思維方式的系統化。即不是從個體的角度考慮和解決問題，而是充分考慮其因果關系，進而從系統上尋求解決問題的方法。

1.2 英國

在近十幾年里，英國在水資源可持續發展管理中越來越多地采用經濟手段，主要包括:(1)收取水費(稅)。根據相關律法，對抽取地表水和地下水的相關人員收取水費(稅)。(2)規范價格和稅收。普遍將價格和稅收作為水資源管理的主要政策手段，廣泛應用于農業用水、工業用水、生活用水、污水處理、水污染控制等各個方面。(3)私營部門參與。其主要做法是:公共部門保留供水和污水處理系統的所有權，而私營部門則參與相關服務的經營管理，政府將會對提供水務服務的公司提供補貼。英國的水資源可持續發展管理定型于中央政府對水資源按流域統一管理與水務私有化相結合的管理體制。中央依法對水資源進行宏觀調控，通過環境署發放取水許可證和排污許可證，實行水權分配、取水量管理、污水排放和河流水質控制。遵照管理成本與收入平衡原則，每年預算約6億英鎊用于水資源管理，資金主要來源于防洪稅、取水許可及環保費、政府撥款和項目合作費。

英國供水公司在獲得政府取水、污水排放許可證后，在指定的服務區域內自主經營，自負盈虧。1989年水務體制改革，將十大水務局進行私有化改造，成立了大型流域性供水公司，保留原來29個小型私營供水公司。十大供水公司的水務管理區域基本按流域劃分，負責本流域的供水和污水治理。如泰晤士河水公司自1989年實行私有化后，目前效益很好。1998年英國出臺新的法案，打破管網和供水一體化的壟斷經營，實行供水與管網分離的體制。

1.3 法國

法國是以區域為主的水資源可持續發展管理，1964年修訂水法，對水資源管理進行改革，其主要內容有:(1)從法律上強化了全社會對水污染的治理，確定治理時間和目標。(2)建立了以區域為基礎的解決水問題的機制。(3)建立流域委員會和流域管理局，作為流域綜合治理的主要融資機構，在保護水環境的前提下，實現流域水資源高效開發利用。

法國將全國分成六大流域，水資源管理分三個層次，其功能分別是:

(1)國家級的政府機構。指環境部、農業部、設備部等，起主導作用的是環境部，內設水利司，主要職責是擬訂水法規、水政策并監督執行，監測和分析水污染情況，制定與水有關的國家標準，協調各類水事關系，參與流域水資源規劃。農業部主要負責農業及村鎮的供水、農田灌溉和農業污水處理。設備部負責防洪及派往各地區管水的分支機構。部際聯席會議，主要討論國家水資源管理政策和法規。

(2)流域水資源管理部門。主要是流域委員會和流域水資源管理局。流域委員會是一個流域水行政管理的權力機構，其職能主要是制定區域水政策、批準流域規劃、審查工程投資預算、監督項目實施等。采取“議會”形式，充分吸收各類用戶代表參與決策過程。流域水資源管理局是流域委員會的執行機構，負責日常事務，職能是:制定流域開發利用總體規劃;依法征收水資源排污和用水費，其征收全部水費的20%左右作為公共收入用于投資流域內水資源的開發、利用和保護工程，同時收集發布各種水信息，提供技術咨詢服務。

(3)市政水務管理。法國市鎮供水和污水處理是在市鎮內進行的，可以由市政府直接組織經營和管理或租讓給私營公司委托管理，委托管理分為租讓和特許兩種形式。20世紀90年代之后，委托管理占了75%以上，政府的直接管理不到25%，大大減輕了政府的行政壓力及開支。

2 三個發達國家水資源可持續發展管理模式的啟示

通過對美國、英國、法國三個國家水資源可持續發展管理模式的比較，可以總結出他們管理模式中值得山西借鑒之處。

2.1 政府統一調度管理

不管在哪個國家，政府在一個國家水資源可持續發展管理中，都必須扮演指揮者的角色，因為沒有別的組織或者機構可以代替政府的權力，政府可以運用各種手段調節水資源的利用，可以制定法規、運用市場杠桿等。從三個國家的水資源管理模式可以看出，雖然都是政府主導，但是又各不相同，都是根據各國自身的情況來制定措施。所以，我省在制定水資源可持續發展管理措施時，也須由政府進行統一協調。

2.2 管理經費要穩定

水資源可持續發展管理的一項重要的內容，就是收費問題。水資源作為一種公共資源，必須有合理的收費制度，才能夠保證有足夠的資金用來維護水資源的可持續利用，這就要求必須明確水資源的權屬問題，誰使用誰就應該負擔一部分管理的費用，這樣才能夠控制水資源的使用。如果沒有權屬的劃分，都是無償使用水資源，或者是用多用少一樣的費用，則會造成水資源的浪費。對我省的啟示是建立合理的收費制度，遵循公平、公正原則，多用多交費，少用少交費，不但可以保證水資源管理的資金來源，也可以避免不必要的浪費。

2.3 委托代理制度

從這三個國家的制度可以看出，雖然政府做為指揮者，統一協調全國的水資源管理，但是因為政府不可能做到面面俱到，委托代理制度就成為一種有效的解決辦法。三個國家的共性做法，就是把水資源的利用和管理委托給機構或者私人公司，并且跟公司的經營掛鉤，這樣，不僅可節省政府的管理成本，還可以調動供水公司或者組織的積極性，更好地發揮水資源管理系統的作用。對我省的借鑒意義就是應該充分發揮代理制度，在有效監管的情況下，做到水資源可持續發展管理制度效益最大化。

3 山西省水資源可持續發展管理模式對策與建議

3.1 市場化調節模式

水資源的市場化調節模式就是以價格機制、供求機制和競爭機制來安排水資源在經濟個體之間的分配和流向，由經濟個體自主決定水資源的使用數量及其構成。關于其作用和效果，長期以來存在兩種截然不同的觀點:一種觀點認為水資源的市場管理模式是一種高效的模式，可以實現水資源的優化配置和可持續利用;另一種觀點則認為水資源的市場管理模式會造成供給不足，而且由于水資源本身具有的非排他性和競爭性會造成“公地悲劇”。筆者認為，市場化調節管理模式，主要應建立三大機制。

一是價格機制。由于水資源屬于公共資源，每個社會人都有使用的權力，長期以來很多人認為不應收費或低收費。產生這種想法的人，忽略了供水是有成本特別是特殊區域是高成本的這一事實。在市場經濟條件下，水作為一種特殊商品，只有通過價格杠稈，才能實現有效配置，減少浪費。一般水資源由政府部門宏觀控制，價格由政府統一制定，通過價格調整水資源的合理供給，是實現水資源科學管理的有效手段之一。

二是供求機制。供求機制是作為一種調節水資源的供給和需求的經濟機制。供給和需求是市場經濟中的一對基本矛盾，貫穿整個市場經濟運行。水資源的供給和需求這對基本矛盾一直就貫穿于人類水利事業活動的始終。為了解決這個問題，世界上許多政府采用“以需定供”的這種計劃體制，但是政府對水資源的供給過度的干預，使得水資源的供給和需求的均衡關系常常被扭曲，導致體制性的水資源短缺問題。水資源供求關系，可通過價格機制進行調節。

三是競爭機制。競爭的重要作用就是通過價格信號使生產要素實現合理流動，促進社會資源的優化配置。在水資源以及自然水體納污能力的配置過程中，正是因為有競爭的存在，才能刺激用戶節水減污，提高水資源和自然水體納污能力的使用效率以及水資源管理的工作效率。

同時，山西省在水資源管理上可借鑒國外的委托代理制度。水資源不僅是資產，現己成為制約我省經濟社會發展的戰略性資產。因此，有必要對水資源實施資產化管理進行分析，對當前國內外水資源資產化管理現狀進行研究，并引入委托代理理論，構建基于委托代理理論的水資源資產化管理體制。在水資源管理的框架中，政府可作為統籌管理的一方，制定全省的水資源總體發展戰略，但政府的功能是有限的，故政府可分化出一部分任務委托給私人公司或機構。在選擇私人公司或機構時可通過招標進行，這樣利用私人公司或機構之間的競爭，可降低和節約山西省政府的管理成本，同時也可有效利用私人公司或機構的高效率和高運作性。這樣，可以使得水資源管理的分工進一步細化。政府是權利的所有者，由于知識、能力和精力的原因，可能無法最大效率地行使其所有的權利。因此，政府可以把水資源管理委托給大批具有專業知識的代理人，他們有精力、有能力代理，且能行使好被委托的權利。由于委托方(即政府)和水資源(即公共資源)的特殊性，政府追求的不是財富的最大化，而是人民所享受福利的最大化;而代理人則追求收入最大化、奢侈消費和閑暇時間最大化。在委托代理關系建立以后，政府可以采取“胡蘿卜與大棒”政策:一方面是對其代理人進行激勵，促使其精心管理;另一方面對代理的過程實行監督，充分發揮“經理人市場”的作用。這樣就可以使得代理人的行為符合委托人的效用函數。

3.2 政府調控模式

水資源的政府調控模式是指政府部門根據國民經濟和社會發展目標的要求，從經濟運行全局出發，綜合運用經濟、法律和行政手段，對水資源總量進行調節和控制。由于水資源的非排他勝、競爭性和外部性等會造成私人用水成本與社會用水成本、私人用水收益與社會用水收益不一致，這中間的差距會激勵個體為了追求自身利益的最大化而不顧社會福利的最大化，從而使市場配置資源的效率降低，導致市場失靈。此時，需要山西省政府對水資源進行統一調度管理，即用這只“看得見的手”加以調節，以實現資源配置最優。政府調控水資源的功能主要有以下兩方面:首先，政府的介入，可以較好地解決水資源定價問題;其次，政府可以制定一系列的政策，采取配套的措施，使水資源具有一定的排他性，從而抑制“公地悲劇”的產生。比如，強制性的稅費、懲罰等等。借鑒美國、英國、法國的管理模式，我省可通過以下四種政府調控手段對水資源可持續發展進行管理:

一是強制性的命令手段。我國政府制定了一系列的水資源、水環境和污水排放與處理等法規、標準，并強制性的命令水資源利用者必須嚴格遵守這些法規與標準，以保護日益缺少的水資源。比如《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《污水綜合排放標準》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《城市供水條例》、《城市節約用水管理規定》等。

二是控制手段。主要是對標準實施情況進行監督和檢查，同時針對那些違反了相關標準或制度的單位，政府還可以通過法律、行政手段對其進行罰款、限期整改、強制關閉、停止運營等相應處理。我國在這方面的法律法規體系已經比較豐富和健全。我省也頒布了一系列的法律法規，如《山西省城市供水和節約用水管理條例》、《山西省地下水資源管理暫行辦法》、《山西省水資源管理條例》等相繼出臺，《山西省節水型企業(單位、校園、小區)考核管理辦法》等專業辦法與規劃的編制完成，對規范水資源管理、促進水資源的可持續利用提供了制度保障和科學依據。

三是穩定水資源管理資金。具體可表現為排污收費。我省對開發利用水資源的各種行為進行收費，經歷了一個從無到有的過程，水資源的價值也逐步得以體現。具體來說，政府確定一個污染率，然后再由市場去決定污染物排放的總量。一般分為四類:污染物收費、產品收費、使用者付費和管理收費。可以通過收取一定排污費的方式，進一步加強我省水資源可持續發展管理。

四是加強水資源成本核算。我國目前實行的國民經濟核算體系，沒有包括水資源等資源環境部分，缺乏對水資源等自然資源的核算，由此導致了嚴重的后果:水資源的變化在國民賬戶中沒有得到反映，一方面經濟不斷增長，另一方面水資源環境資產不斷減少，形成經濟增長過程中的“資源空心化”現象。由此可見，開展水資源成本核算是非常重要的。由于水資源本身所具有的特性，其成本核算比較復雜，既包括水資源實物量核算、價值量核算，同時又包括水質核算。實物量核算和水質核算相對而言比較容易，因它是建立在大量的統計基礎和監測基礎之上的，而水資源價值量核算相對復雜，并且比前者更為重要，是水資源成本核算的關鍵。因此，應盡快開展水資源價格核算方法研究，并將其納入到我省的國民經濟核算體系之中，這是加強水資源可持續發展管理的一項重要任務。

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