蘭州市機動車尾號限行措施的合法性與合理性

武興寬

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州730000）

蘭州市機動車尾號限行措施的合法性與合理性

武興寬

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州730000）

自“蘭洽會”后，蘭州市公安局出臺了在中心城區實施機動車尾號限行的措施，以此來保障城市交通順利運行和市民正常出行。但這一措施飽受爭議，需要從合法性與合理性兩個角度來進行分析。

機動車；尾號限行；合法性；合理性

一、蘭州市采取機動車尾號限行措施的背景

蘭州市有著特殊的地理環境：兩山夾市，黃河從城中穿過，形成一個狹長的城市地形結構。同時，蘭州市城關區、七里河區常住人口占蘭州市區總人口的70%①該數據是由第六次人口普查所得，蘭州市五區中城關區常住人口為1278745人，七里河區為561020人，西固區為364050人，安寧區為288510人，紅古區為136101人，蘭州市常住人口總數為3616163人。參見http：//www.lz.gansu.gov.cn/xwzx/szyw/34060.htm.訪問于2011年10月6日。，省級、市級黨委政府機關又布局與此，這些情形都使蘭州市區（城關區、七里河區）的交通在目前平面交通的模式下難以暢通。在2010年7月“蘭洽會”期間，蘭州市為了保障城市交通順利運行，采取了機動車單雙號尾號限行措施，效果良好。

此后，蘭州市城區大范圍地進行污水收集、熱力管網改造等市政工程建設，使得蘭州市區內交通更加不堪重負。蘭州市公安局借此契機實施了機動車尾號限行措施，這一措施與北京市在奧運后尾號限行的做法有異曲同工之妙。為此，蘭州市公安局發布了《蘭州市公安局關于在中心城區實施按機動車尾號限行措施的通告》（以下簡稱《通告》），規定從2010年9月18日開始，在城關區和七里河區實施機動車尾號限行措施。②參見http://www.gs.xinhuanet.com/gsgaw/2010-09/18/content_20939428.htm，訪問于2011年10月7日。

二、合法性分析

行政主體在實施行政管理的過程中，要公開其實施行政管理的依據、程序、結果（涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外），要遵守比例原則，同時行政主體本身也要符合法律的規定。

首先，蘭州市公安局在實施限行措施這一行政管理的過程中，將尾號限行所依據的法律、限行的具體內容通過新聞發布會和報紙予以公開。在《西部時報》網絡版中提到，《通告》的法律依據——“根據《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）等法律法規，蘭州市公安局決定，從2010年9月18日開始，在中心城區實施機動車按照號牌尾數限行措施。”③參見http://www.xbsb.com.cn/site1/XBSB/html/2010-09/18/content_34170.htm，訪問于2011年10月7日。《道交法》第39條規定：公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告。蘭州市公安局的尾號限行措施有明確的法律依據，但《通告》里關于法律依據中的“等”字該作何解釋？就是除《通告》之外還有其他法律依據，但是在有關限行這一其他行政規范性文件中并沒寫明，故這一做法違反行政公開原則中法律依據絕對公開的原則。

其次，行政主體對行政相對人實施行政管理要遵守比例原則，即行政機關采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采取多種方式實現行政目的的，應當避免采用對當事人權益損害較大的方式。“交通控制措施的力度具有梯度性，從低到高，大致可分為禁左、單行、錯時上下班、尾號限行和收取交通擁堵費等級別”。④趙野松：對杭州市實施限行等交通控制措施的若干思考[J].公安學刊——浙江警察學院學報,2010(2)。這些措施對私人權利的影響也是從小到大依次遞增。所以，為改善城市交通環境，應根據實際情況，找到影響城市交通順利運行的癥結，在認真研究的基礎上采取相應的措施。蘭州市則直接采取限行這一對車主私權利影響較大的措施，而蘭州市公安局也沒有在新聞發布會上說明是否在限行前已經采取禁左、單行、錯時上下班等措施以及采取這些措施的影響、效果如何。據筆者所知，蘭州市禁左的路段較多，單行的路段很少，而錯時上下班則從未實施過。因此筆者認為，蘭州市公安局的尾號限行措施違背行政法的比例原則，沒有使行政相對人的損害降到最低。

再次，蘭州市限行措施制定的程序值得商榷。《道交法》中雖有授權的規定，但我國法律授權存在一個普遍問題，即被授權主體依授權制定規范性法律文件的程序不明確，而且在實踐中也相當混亂，各地沒有統一標準。《道交法》同樣沒有規定有關程序。蘭州市制定限行措施的做法明顯不符合我國行政決策中的公開決策制度，有違程序公開原則。在制定這一限行措施的過程中，廣大市民和眾多機動車所有人并沒有真正、實際地參與進來。蘭州市公安局關于制定程序的官方回應是經過市政府的“批準”，并沒有任何市民參與制定程序的說明。當然，也沒有通告任何與此有關的調查研究數據。

最后，車主領取牌照屬于一般的行政許可，即只要申請者符合法律規定的條件就能申請，而申請者一旦獲得許可就能基于此種信賴關系而實施相應的許可事項，即可以在道路上通行。而尾號限行卻變更了行政相對人實施行政許可事項的權利。在申請和實施道路通行的行政許可中申請者本身并沒有任何過錯，故申請者的信賴利益應獲得相應的保護。《行政許可法》第8條規定：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。在尾號限行這一事件中，蘭州市公安局應當對被限制通行的機動車所有人給予相應的補償，然而在其《通知》中卻未規定對被限行車主減免相應的稅費，并且實踐中也沒有減免相應的稅費。故蘭州市公安局限行的措施也不符合行政法中的信賴保護原則。①《行政許可法》第八條被認為是“第一次在我國的行政法立法中確認了信賴利益保護原則”。參見鄒楊：論行政許可法中信賴利益保護原則[J].行政與法,2007(6).

三、合理性分析

首先，從2010年9月18日到2011年3月31日蘭州市無論節假日都要限行。在這一時期中尾號1、6的機動車總計被限行42天及2天法定假日，尾號2、7的機動車總計被限行38天及2天法定假日，尾號3、8的機動車總計被限行39天及2天法定假日，尾號4、9的機動車總計被限行1天法定假日，尾號5、0的機動車總計被限行37天。由此可以看出，尾號1、6與尾號5、0的機動車之間存在明顯的差別，而享有同樣權利的車主卻被給予不公平的對待且沒有采取任何措施來彌補。盡管自2011年4月以來蘭州市機動車在節假日和雙休日不再實施限行，但依然未對之前的不公平給予任何說明。

其次，蘭州市的限行措施與北京市相比存在著明顯的武斷情形。北京市的限行措施是在奧運會的大背景下實施的。北京市為了成功舉辦奧運會，自申奧成功以來，七年間累計投資1753.8億元用于改善北京市交通環境，在原有軌道和快速公交系統的基礎上，“新開工建設而增加的軌道交通運營里程達96.6公里”。而蘭州市僅有平面交通，汽車保有量約為40萬輛，每天有6萬人需要乘坐公共交通或出租車出行或上下班，尤其是上下班高峰期，在現有公共交通和出租車數量沒有增加的條件下②在蘭州市公交集團的網站沒有搜索到任何在2010年左右新購公交車輛的信息，最后搜索時間為2011年10月8日。，這些市民又將如何順利上下班？市區的公共交通本已“人滿為患”，而蘭州市公安局在新聞發布會上卻呼吁市民乘公共交通出行，這實在難以實現，有悖現實情況。由于幾萬人的出行無法通過其他途徑得以解決，故尾號限行在很大程度存在不合理性，難以實現其初衷。

再次，蘭州市公安局以部門名義制定的其他行政規范性法律文件，其效力顯然要低于蘭州市政府制定的其他行政規范性法律文件。因為以政府名義制定的法律文件能夠更好地統籌整個城市的方方面面，使限行措施有機運行；而公安局的協調能力必然要低于政府，只能在其職能管轄范圍內進行統籌，故難以實現運行保障的目的。

最后，有關特別通行車證的發放問題。《通知》中規定：“機要通訊、運送城市重要生產生活物資等其他特殊情況確需通行的車輛，憑市公安局交警支隊核發的通行手續通行。”據此，我們能推知“等”是指一些緊急、關系民生的機動車也可依申請享有此通行權。但有市民發現不是這類的機動車也領取到了通行證，而蘭州市公安局也沒有公布哪些人申請到了通行證，申請理由是什么，當然也沒公布一共發放了多少張通行證。這樣的做法又怎能讓廣大市民信服？又怎能實現限行的公平公正？又怎能實現政府職能呢？

四、結語

為了建設社會主義法治政府，我們必須堅持有法可依，也必然需要不斷地完善我國的法律體系。然而，無論是中央立法機關還是地方立法機關，無論是制定憲法、法律還是其他行政規范性法律文件，制定機關都需要立足于本國、本地區的實際情況，否則將會事與愿違，難以實現法治。

[1]林鴻潮,栗燕杰.尾號限行權從何來[J].中國改革,2008(12).

[2]張國平.法治視野下行政決策問題研究[J].武陵學刊,2010(3).

[3]包銳,李開.蘭州式治堵“尾號限行”受質疑[N].中國經濟周刊,20 11(2).

[4]劉乾坤.汽車限行政策的法律分析[J].遼寧行政學院學報,2009(1 2).

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0068―02

2012—05—04

武興寬，男，山西神池人，蘭州大學法學院。

【責任編校：江 流】