論區域限批的性質界定

呂 成

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

論區域限批的性質界定

呂 成

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

區域限批作為一種環境監管手段一直存在合法性危機，原因在于對限批的性質認定不清。區域限批不符合典型行政行為模式的特點，應屬于一種“未型式化行政行為”。把區域限批定位為“未型式化行政行為”并不是放棄對其法治化的努力，相反，作為“未型式化行政行為”的區域限批其法治化任務更為艱巨。

區域限批；性質界定；行政行為

環保部首次啟動“區域限批”這一環境執法手段是在2007年（環保部當時為環保總局）。盡管在不斷地謀求制度化，但區域限批的合法性危機一直沒有消除，主要原因在于對區域限批的性質認識不清。區域限批作為行政機關的一項行政活動，不同的性質定位決定了其不同的依據、程序適用和救濟渠道。可以說，區域限批能否成為制度化關鍵在于如何認識其性質。那么，區域限批的性質如何界定呢？

一、實踐中的區域限批及其特征

區域限批作為頗具中國特色的一項制度產生時間并不長。2007年，區域限批第一次正式實施，限批的范圍是大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團和河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市等四個行政區域。隨后，區域限批不斷出現在公眾的視野中，直至對云南省曲靖市的限批，其范圍也從狹義的區域限批擴展至對流域的限批、對行業的限批和對企業集團的限批。

值得注意的是，筆者擬界定的區域限批不是有關規定中的“暫停審批”，而是實踐中環境保護行政主管部門實施的“暫停審批”。環境影響評價文件的審批是《環境影響評價法》確立的基本制度，也是環境保護行政主管部門進行環境監管的主要手段。根據《環境影響評價法》的規定，建設單位應對建設項目可能造成的環境影響進行評價，并由建設單位按照國務院的規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批。作為一種行政許可行為，環境保護行政主管部門對環境影響評價文件進行審批應當符合法定條件，符合法定條件的予以審批，反之則不審批。有關法律規定中的“暫停審批”其實質是環境影響評價文件不符合許可條件而不予審批。

實踐中的區域限批盡管與有關規定中的“暫停審批”共同使用“暫停審批”這一表述，但二者并不完全相同。實踐中的區域限批是指環境保護行政主管部門因特定原因（主要是企業存在嚴重環境違法行為）暫停審批特定范圍內建設項目的環境影響評價文件。實踐中的區域限批主要包含如下要素：第一，存在特定原因，主要是企業的環境違法行為，如超標排污等。第二，環境保護行政主管部門主動決定暫停審批建設項目的環境影響評價文件。建設項目環境影響評價文件的審批作為行政許可屬于依申請的行政行為，如果申請人的申請符合法定條件，環境保護行政主管部門依法應當予以審批，這是環境保護行政主管部門的法定職責。但是，區域限批并非根據申請人的申請，而是由環境保護行政主管部門主動作出決定。第三，暫停審批的范圍是特定的，一般是特定的行政區域，也可能是一定的流域、行業或企業集團。限批范圍和限批原因有一定關系，即作為限批原因的違法行為發生在限批區域內、行業內或者是被限批對象所實施。第四，限批有一定期限，不是永久限批，而只是暫停審批。經過一定期限后，環境保護行政主管部門自行回復或按照法定程序恢復行使許可職責。第五，除企業限批外，狹義的區域限批、流域限批和行業限批的限批對象是不特定的，是該區域、流域和行業內所有既有的企業或可能新進和新設的企業。

區域限批被不斷地實施是源于我國環境執法尤其是環境影響評價審批中存在的特殊問題。有學者把問題概括為以下三方面：一是未批先建和越權審批現象嚴重。二是環評審批跟蹤監管能力不到位，“三同時”制度流于形式。三是地方保護主義嚴重，部分違法項目毫不理睬國務院環保行政管理部門責令停止建設和限期改正的要求，繼續建設和運行[1]。事實上，上述違法現象在現有的環境法律體系中已經有明確的處罰措施，可為什么環保部門對區域限批如此青睞呢？這是因為從管理的角度看區域限批有一定的合理性。區域限批的一個基本邏輯假設是地方政府和企業是利益共同體，地方政府為了狹隘的地方GDP利益往往會對個別企業的違法行為“手下留情”。區域限批正是通過以限制地方發展權的方式，“倒逼”地方政府嚴格履行環境監管職責。因此，區域限批如果具有懲罰性的話，其懲罰對象主要不是企業，而是地方政府。區域限批之所以把地方政府作為主要的懲罰對象，是因為在國務院環保行政管理部門看來地方政府包括在其領導下的地方環保行政管理部門監管不嚴。

根據上述分析可見，區域限批具有如下特征：

第一，區域限批是依職權的行政行為，具有主動性。環評審批屬于依申請的行政行為，沒有申請人的申請，環境保護行政主管部門無法啟動行政許可程序。

第二，違法行為和不利后果的不對應性。除企業限批外，作為區域限批、流域限批和行業限批原因的違法行為其不利后果并非由違法行為人承擔。當然，在區域限批的情況下違法行為人會承擔被限批的不利后果，但是，該區域、流域和行業內的其他企業也會連帶著一同承擔不利后果。這也是區域限批廣受詬病的原因所在，因為區域限批在一定程度上是“連坐”，違反了“責任自負”這一基本法治原則。

第三，目的和手段的不對應性。區域限批的目的在于懲罰，具有懲罰性。但其手段和傳統的懲罰方式不同，傳統的懲罰方式是限制或剝奪人身自由或財物，而區域限批的手段卻是主動拒絕履行環境影響評價文件的審批權。換言之，區域限批的目的指向于行政處罰，而手段卻是行政許可（不予許可的決定）。

第四，限批對象的特定性與不特定性。除企業集團、企業限批外，區域限批、流域限批和行業限批的對象是不特定的。通常在區域、流域和行業內存在多個企業，在限批期限內，限批范圍的每個企業都是限批對象。由于限批存在一定的期限，在持續的期限內，任何一個不特定的企業都屬于限批對象。例外的情形是企業集團和企業限批，企業集團或企業因環境違法行為而被限批，其對象是特定的法律主體。

第五，持續性和反復適用性。區域限批是持續性的，即存在一定的期限，并且在這個期限內，這一行政活動可以反復適用，具有持續的效力。

第六，內容和形式的不對應性。環評審批是環境保護行政主管部門的法定職責，因此，區域限批這一行政活動在形式上是這一法定職責的拒絕履行，即拒絕履行環境影響評價文件的審批權，但是，區域限批的實質內容卻是限制和剝奪企業的環境影響評價文件申請許可權。

二、區域限批實施過程中的合法性危機及其性質界定的必要性

區域限批在我國盡管被不斷實施并且被寄予較高的希望，但不得不承認的是，區域限批在實施中一直存在著合法性危機，而這種合法性危機的根源就在于其性質界定不清。

第一，法律依據不明確。有學者曾歸納過區域限批的法律依據，但是，筆者認為，我國環保行政管理部門自2007年以后實施的區域限批和相關法律依據中所使用的“暫停審批”并不完全相同，二者存在本質上的差異。直接對區域限批作出規定的主要是《水污染防治法》第十八條第四款：對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第二十一條：對超過污染物總量控制指標的地區，暫停審批新增污染物排放總量的建設項目。對生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，暫停審批對生態有較大影響的建設項目。《水污染防治法》作出“暫停審批”的規定是基于特定地區的環境容量，適用條件是該地區已“超過重點水污染物排放總量控制指標”，至于是什么原因造成的“超標”，《水污染防治法》并未作出規定。可能是因為某個企業的違法行為導致“超標”，也可能是雖然沒有任何企業違法，但總體仍然“超標”。不論是否存在違法行為，只要“超過重點水污染物排放總量控制指標”這個條件，有關人民政府環境保護主管部門就可以“暫停審批”。《水污染防治法》這一規定實質是對環境影響評價行政許可增設了一個條件，即特定地區的重點水污染物排放總量沒有超標。另外，《水污染防治法》的“暫停審批”只針對新增污染物排放總量的建設項目，而不包括其他建設項目。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》規定的“暫停審批”的適用邏輯和《水污染防治法》是一致的，都著眼于環境容量，目的在于控制而非懲罰，即其“暫停審批”并不考慮是否存在違法行為，而只考慮該地區是否“超過污染物總量控制指標”。而我國環保行政管理部門實施的區域限批并非如此，其著眼點在于懲罰，之所以采取限批是因為存在違法行為，至于該地區是否“超過污染物總量控制指標”并不是首要考慮的內容。在筆者搜集的資料范圍內，例外的情況有兩個，即2007年對唐山市和呂梁市的限批，雖然這兩個地區首先存在一定的違法行為，但限批的理由卻并非因為存在違法行為，而是“鑒于唐山市、呂梁市目前的污染物排放總量已經超過總量控制指標”。而對云南省曲靖市的限批只是因為“發生多批次鉻渣非法轉移、傾倒事件”，這次區域限批根本沒有考慮污染物總量控制指標問題。由此可見，環保行政管理部門實施的“限批”和《水污染防治法》及《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》規定“暫停審批”適用情形不同，環保行政管理部門實施的“限批”存在法律適用錯誤之嫌。

第二，適用何種程序不明確。環評審批屬于行政許可行為，因而環評審批行為的作出除遵守《環境影響評價法》以外，還要遵守《行政許可法》的有關規定。而區域限批是暫時停止環境影響評價的審批，為此，考察區域限批程序是否合法，關鍵是看其是否符合《行政許可法》規定的程序要求。《行政許可法》專門規定了行政許可的“申請與受理”程序和“審查與決定”程序。根據《行政許可法》第二十九條規定，對于依法需要取得行政許可方可從事特定活動的，申請人申請行政許可既是申請人的權利也是申請人的義務。行政許可的申請權是一種法定權利，不得任意被剝奪。根據《行政許可法》第三十七條規定，對于申請人的行政許可申請，符合法定條件的行政機關有義務受理并予以審查作出是否準予許可的決定。受理并予以審查作出許可決定是行政機關的法定職責，行政機關不得任意放棄。根據《行政許可法》第三十八條規定，行政機關對于許可申請的決定有兩種情形：一是申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定；二是申請人的申請不符合法定條件、標準的，行政機關可以依法作出不予行政許可的書面決定，但應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。區域限批所限制的有兩點：一是限制申請人申請行政許可，即在限批期限內，申請人不能申請環境影響評價審批；二是限制行政機關的審批決定，即在限批期限內，行政機關不做審批決定。但根據上述分析，申請環境影響評價審批屬于申請人的行政許可申請權，《行政許可法》并未規定可以限制的情形。而作出行政許可決定屬于行政機關的法定職責，行政機關也不得任意放棄。綜上可見，區域限批不具有《行政許可法》規定的程序上的合法性。也許有人會說，區域限批不受《行政許可法》的調整，因為區域限批是行政機關單方面依職權決定在特定期限內不進行環境影響評價審批，在行政機關作出限批決定時，不存在申請人的申請，尚未進入行政許可程序。但由此引申出的問題是：行政機關單方面依職權決定在特定期限內不進行環境影響評價審批是否有法律依據，是否違反職權法定原則？

第三，能否進行司法審查不明確。關于企業集團限批的司法審查問題，已經有學者提出擔憂：“從環境實體法角度來審視已經、正在或許將來還將繼續實施的特定企業集團的區域限批，如果特定企業集團內的其他企業在建設項目環評文件的審批過程中，不是基于項目的環境影響問題，僅僅就是由于所謂的‘區域限批’而導致環保部的不受理或者不審批，那么環保部在接受司法審查時也將面臨著極大的敗訴風險。”[2]對于區域限批而言，這種擔憂可能會更大。在僅僅基于個別企業的違法行為而實施的區域限批期限內，如果該區域的其他符合條件的企業提出環境影響評價文件的審批申請，環保部門不論是不予受理還是不予審批都難以經得起司法審查。

三、關于區域限批法律性質的若干主要觀點之批判

（一）“行政強制說”

“行政強制說”認為區域限批是為了督促地方政府、企業集團執行環境法律法規，因此，區域限批的法律性質屬于行政強制。持這種觀點的學者不多。筆者認為，“行政強制說”不符合《行政強制法》的有關規定。《行政強制法》第二條規定：本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。就行政強制措施而言，其實質是對人身自由或財物實施暫時性控制，目的在于制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等。就行政強制執行而言，其實質是強制履行義務，目的在于確保行政決定得以履行。正如有學者所概括的：“行政強制具有從屬性、非制裁性，它并非以制裁違法為直接目的，而是以確保行政執法活動的順利進行或者行政執法結果的實現為直接目的的。”[3]因此，區域限批不屬于行政強制。一方面，區域限批不具有從屬性特征。行政機關作出限批決定是個獨立的行政行為。區域限批不從屬于某個行政決定，其目的也不在于確保某個行政決定的履行。另外，區域限批的目的也不是為了制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等。盡管區域限批的最初動因是某個企業存在環境違法行為，但限批這一措施所直接針對的對象并非違法企業，既沒有限制違法企業的“人身自由”，也沒有限制違法企業的“財物”。另一方面，區域限批也不符合行政強制的非制裁性特征。如前所述，區域限批有一定的制裁性，但這種制裁的直接對象包括該區域內的違法企業和未違法企業，間接對象是該區域政府。可以說，區域限批的目的在于制裁，而不在于確保行政決定的實現。

（二）“行政許可說”

區域限批是有期限的“暫停審批”，因此，有學者認為區域限批的性質應當屬于行政許可。環境影響評價的審批屬于行政許可。《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”行政許可屬于依申請的行政行為，實施這一行政行為的前提是存在公民、法人或者其他組織的申請。行政許可是對法律一般禁止的解除，因此，行政許可都存在許可的條件。公民、法人或者其他組織提出申請后，行政機關要審查該申請是否符合許可的法定條件，符合的準予其從事特定活動，不符合的不準予其從事特定活動。區域限批盡管是不予審批的決定，但是，這種不予審批并不是《行政許可法》中“不予行政許可決定”。《行政許可法》中“不予行政許可決定”有兩個前提：一是公民、法人或者其他組織提出申請；二是該申請不符合許可的法定條件。同時，《行政許可法》中“不予行政許可決定”還“應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利”。但是，區域限批之不予審批的決定不存在公民、法人或者其他組織的申請這一前提，也沒有對是否符合許可條件的審查。區域限批是在公民、法人或者其他組織的申請之前主動決定拒絕履行許可的職能，不屬于行政許可的范疇。

（三）“行政處罰說”

認為區域限批的性質是行政處罰大都基于這樣一種認識，即區域限批是因為存在違法行為，如超過污染物總量控制指標排放污染物等，這種違法行為導致不利后果，即建設項目的環境影響評價文件暫時被停止審批。但是，違法行為和不利后果的簡單相加并不一定等于行政處罰。判斷一個行為是不是行政處罰應當以《行政處罰法》為依據。《行政處罰法》沒有直接對行政處罰進行定義，但《行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”根據該條規定可知，行政處罰有如下核心構成要件：第一，行政處罰的對象是公民、法人或者其他組織。公民、法人或者其他組織是借用民法上的概念，其中“其他組織”的權威解釋是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括私營獨資企業、合伙組織等九種類型。值得注意的是，行政處罰的對象不包括行政區域和流域。因為行政區域和流域在《行政處罰法》上不能成為一個獨立的法律主體。第二，行政處罰的原因是存在公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為。換言之，沒有行政違法行為，就沒有行政處罰。第三，行政處罰的內容是一種制裁。胡建淼教授認為，行政處罰有六個主要的特性：行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性和一次性。在行政處罰的所有特性中，制裁性是行政處罰最本質的特性[4]，具體來說是行政違法主體因其違法行為而必須承擔的一種不利后果，這種不利后果可以表現為人身自由、財產、名譽或其他權益的限制或剝奪。因此，行政處罰可以概括為這樣一種行為，即行政主體對違法者因其存在違法行為而實施的一種權益剝奪行為。

然而，區域限批不完全符合行政處罰的特征：第一，區域限批不完全具有具體性，即區域限批針對的對象是該區域不特定的主體。它可能是該區域已經存在的企業，也可能是剛剛設立或準備設立的企業。第二，區域限批不具有最終性。區域限批不是對違法者最終的處理，而只是一種臨時性或暫時性措施。經過一定期限后，限批會自動或經過法定程序解除。換言之，在限批期間，違法者和該區域的其他企業只是暫時性地不能申請環境影響評價審批，這不構成對它們的最終處理。第三，區域限批不完全具有制裁性。區域限批具有一定的制裁性，可以說限批的目的就在于制裁。但是，這種制裁性和行政處罰的制裁性不同。盡管被限批的區域內所有企業申請環境影響評價的權利受到限制或剝奪，但是，這種不利后果并非專門針對違法者，其直接針對的對象是區域和區域政府。區域限批是通過限制或剝奪區域內所有企業的權利間接敦促政府履行環境監管職能，從而保證區域整體環境質量。因此，區域限批的制裁性和行政處罰的制裁性不同，行政處罰的制裁性是專門直接針對違法行為人。第四，區域限批也不具有一次性。限批是特定期間內的限批，在限批期間內，所有的環境影響評價文件都不予審批。

四、“未型式化行政行為”：區域限批的性質界定

為實現權力控制和權利救濟的目的，我國行政法以行政行為為基本工具并以此為核心建構了行政法的體系。為此，行政法規制的基本方法是進行行政行為的模式定位，即判斷行政行為是屬于何種行政行為模式，進而確定其適用的程序和救濟渠道。行政行為的模式化占用了行政法學者研究的大部分精力，并且建構了相當恢弘和完整的多層次行政行為模式體系。然而，現實中的行政行為并不因行政行為模式化的成功就完全按照既定的模式加以操作，相反，它總是缺乏既定模式所要求的某一內容或形式要素。為此，有學者提出，行政行為的模式定位應當以內容要素和典型特征為基本標準，對行政主體意思表示的認定應當采用客觀主義兼主觀主義的原則來進行[5]。

任何行政行為都有內容和形式兩類要素。行政行為的內容是行政主體的意思表示，即對權利義務的設定、變更或消滅。這是行政行為的必備要素，否則行政行為就不存在。行政主體的意思表示要通過一定的形式表現出來，這就是行政行為的形式。“在內部，只有行政行為的意思決定，而在外觀形態上，沒有行政行為的外部表示，那么行政行為便不能成立”[6]。行政行為的形式有明示和默示兩種，其中明示形式包括口頭形式和書面形式，默示形式包括作為的默示和不作為的默示。行政行為的模式定位應當以內容要素為基本標準，而不能單純看形式要素，因為是否符合特定行政行為模式的形式以及是否遵守特定行政行為模式的程序都不影響行政行為模式的定位。每一個行政行為的模式都有其典型特征。行政行為的典型特征一般是其本質性特征，對行政行為進行模式定位主要就是看行政行為的內容是否符合特定模式的典型特征。比如，行政處罰模式的典型特征是剝奪或限制違反行政法律規定的相對人權利或為其設定義務，罰款、責令停產停業、吊銷許可證或執照、拘留等都符合這一典型特征，因此這些行為均屬于行政處罰模式。

行政行為模式化的目的在于盡可能地把所有行政行為都歸結為某種模式，因為只有歸結為某種模式，才能確定該行政行為所依據的法律、適用的程序以及其救濟渠道。但行政行為的模式化也有其缺陷，有些行政行為可能不符合當前既定的任何一種行政行為模式，有學者稱之為“未型式化行政行為”[7]。也正因為此，行政行為模式定位未必總會成功。正如有學者所言，首先，由于行政任務的膨脹，規范明文確認的行政手段不敷使用，有限制的行政行為形式選擇自由理論逐漸為理論界和實務界所接受，由此帶來了傳統行政行為形式理論的基本預設發生松動。其次，復雜的行政實踐使得許多非正式的行為形式很難予以恰當的類型化。比如說，行政機關所作出的與相對人或利害關系人之協議或對話、承諾或保證以及行政調查、公告、提供信息、經濟誘因行為，甚至私人行為等，諸如此類的行為形式，均未被現有類型化體系“正名”，從而產生法律控制不足之嫌[8]。

筆者認為，區域限批就屬于“未型式化行政行為”，它和當前較為成熟的行政行為模式均不相符。“時至今日，對行政活動實行類型化的處理已被大陸法系國家學術與制度實踐所普遍接納”[9]。有些行政活動類型較為固定和成熟，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政契約、行政指導等，但有些行政活動如本文所探討的區域限批就難以類型化，它們不能被硬性地確定為某種特定的行政行為模式。筆者作出上述判斷有如下幾點原因：

第一，區域限批既包括作為行為也包括不作為行為。行政許可或審批是依申請的行政行為，與此不同的是，區域限批是環保部門依職權作出的行政決定，是作為行為。限批決定的作出不是因為申請人的許可不符合法定條件，而是因為存在嚴重的環境違法行為。但是，區域限批決定的內容是環境影響評價文件許可權的暫時停止行使，即對法定職責的不履行，這說明區域限批又是一種不作為。

第二，區域限批既包括內部行為也包括外部行為。區域限批是一種內部行政決定，具有內部效力。從歷次區域限批來看，區域限批的依據都是環保部（環保總局）對地方環保廳局的通知，即在行政機關內部上級行政機關對下級行政機關的要求。但是，區域限批也不僅局限于內部，在環保部（環保總局）對地方環保部門下發通知的同時，環保部（環保總局）實際上也作出了一個行政決定，即自己暫時停止履行法定審批職責，而這一決定又具有外部效力，屬于外部行政行為。

第三，區域限批既指向具體的對象也指向不具體的對象。區域限批的形式內容是行政機關暫時停止履行法定審批職責，但其實質內容卻是對有關企業申請權和特定區域發展權的剝奪。區域限批的相對人或利害關系人包括兩類：一類是特定的區域，一類是該區域內不特定的企業（建設項目）。就前者而言，區域限批決定具有具體性，符合具體行政行為的特征，但就后者而言，區域限批決定又具有抽象性，符合抽象行政行為的特征。

上述分析主要以狹義的區域限批為依據。流域限批和行業限批與狹義的區域限批具有相似性。流域限批也是一定的“區域”限批，只不過這種“區域”不是行政區劃意義上的行政區域，而是以流域為中心的區域，流域限批可能涉及一個行政區域或多個行政區域。不論涉及幾個行政區域，對流域限批性質的定位同樣可以沿用對區域限批的分析，因為流域限批針對的對象也是特定區域內不特定的企業。行業限批的范圍盡管不是特定的區域，但卻是特定行業。在限批的行業里被限批的企業是不特定的，因此，對行業限批性質的定位也可以沿用區域限批的分析。

值得注意的是，企業限批更貼近行政處罰的特征。企業限批的典型例子是對中國華電集團公司（以下簡稱華電公司）的限批。2009年6月12日，環境保護部下發《關于暫停審批中國華電集團公司建設項目環境影響評價文件的通知》（環辦函〔2009〕600號），決定對華電公司進行區域限批。該限批決定的作出，是因為華電公司所屬云南華電魯地拉水電有限公司建設的魯地拉水電站工程違反了《環境影響評價法》第二十五條的規定，即“在建設項目環境影響評價文件未獲批準的情況下，于2009年1月實施截流，進入主體工程施工”。限批決定的內容是“在魯地拉水電站工程達到整改要求之前，暫停審批你公司除新能源開發和污染防治之外所有建設項目環境影響評價文件”。華電公司的限批起因是華電公司（實際上是華電公司所屬云南華電魯地拉水電有限公司）存在違法行為，該違法行為是《環境影響評價法》第二十五條所禁止的行為，即建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。針對這一違法行為，環保部根據《環境影響評價法》的有關規定對華電公司作出兩個行政決定：一是責令華電公司進行“整改”；二是暫停審批除新能源開發和污染防治之外所有建設項目環境影響評價文件。筆者認為，企業限批的性質更貼近行政處罰，理由如下：第一，企業限批所針對的對象是特定的。企業限批和區域（流域、行業）限批的相同之處在于二者均存在特定企業的違法行為，并且，環保部門的行政決定也是起因于該違法行為。二者的不同之處在于企業限批的對象是特定的主體，而區域（流域、行業）限批既包括特定的對象也包括不特定的對象，并且以不特定對象為主。第二，企業限批決定對于被限批企業而言是一種不利后果，具有制裁性。不僅如此，作為處罰的限批所形成的制裁是對企業違法行為的制裁，它以違法行為的存在為前提。制裁的目的是讓企業為其違法行為付出代價，承擔不利后果。盡管違法者和被限批者在民法上不是同一個民事主體，但二者具有環境法的關聯性。第三，企業限批的適用也符合行政處罰的通常模式。《行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”責令當事人改正或者限期改正違法行為屬于“責令糾正違法”的行政命令行為，這種行為和行政處罰有本質上的不同，一個目的在于修復違法狀態，一個目的在于制裁。但是，責令糾正違法通常和行政處罰配套適用。企業限批的適用符合這種模式，在實施限批的同時，責令企業進行“整改”。

企業限批和典型的行政處罰也有不同之處。《行政處罰法》規定的典型行政處罰種類是八種：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留。企業限批顯然不屬于這八種之一，比較接近的是暫扣或者吊銷許可證、執照。許可證或者執照對于被許可人而言是一種權利，被許可人據此可以從事法律上一般禁止行為。如果許可證或者執照被暫扣或者吊銷，對于被許可人而言，其從事法律上一般禁止行為的權利就被限制或剝奪。從事法律上一般禁止行為的權利是經申請人申請并經行政機關審查批準所賦予的。企業限批也是限制或剝奪一定的權利，但這種權利只是一種申請許可的權利，這種權利不是行政機關賦予的，而是法律賦予的。

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1007－905X（2012）03－0065－05

2011-12-20

呂成（1978— ），男，安徽蒙城人，安徽省社會科學院研究人員，博士。

責任編輯 呂學文

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