互聯網時代背景下的政府信任建設及其路徑

劉藝

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院婦女理論教研部主任、博士)

互聯網時代背景下的政府信任建設及其路徑

劉藝

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院婦女理論教研部主任、博士)

根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年12月底，我國網民規模達到5.13億，全年新增網民5580萬;互聯網普及率較上年底提升4個百分點，達到38.3%;我國手機網民規模達到3.56億，同比增長17.5%。中國網站規模達到229.6萬，CN域名注冊量達到353萬個，微博使用人數達到24988萬人，比上一年暴漲近300%［1］。這些數據充分顯示，我國已經進入互聯網時代，網絡已與我們生活方式密切相關，正極大地改變著我國的政治生態。

近年來一些影響較大的公共事件，從華南虎事件到躲貓貓事件，從鄧玉嬌案到錢云會案，無一不是經由互聯網披露出來，并迅速升溫。而這些公共事件的背后，或多或少都體現了人們對政府公共權力的質疑，夾帶著人們對政府的不信任。在信息快速傳遞的互聯網時代，政府如何認識、管理、運用網絡這一新興媒體，加強政府信任建設，重拾民眾的信任，已經成為新的傳播環境下，政府面臨的一大挑戰。

一、當前政府信任建設亟待加強

政府信任是國家行政機構執行國家權力過程中所涉及的對象，包括公眾個體、社會群體和各級行政組織，即行政客體，對行政體系總體的也包括對行政體系各要素、各要素之間的關系及其運行狀況的合理期待，以及在行政機構回應基礎上的一種互動、合作的關系［2］。從政治學角度看，信任是社會合作的基礎，而公民對政府的信任，更是一個政權賴以存在和進行有效管理的前提。Hetherington(2005)指出政治信任是善治的主要動力［3］。所謂人無信不立，國無信不昌。

然而，民眾對政府的信任度日益下降，成為世界各國政府普遍面臨的一大難題。聯合國經濟與社會事務部專家助理佩里·K.布蘭登(Peri K.Blind)指出:“從1960年代中期開始，對政府和政治機構的公共信任在所有發達的工業化民主社會都一直呈下滑趨勢。盡管國家之間下降的方式和步伐并不一致，這種下降的趨勢卻是普遍存在的。”［3］聯合國秘書長潘基文在2011年10月出席第125屆各國議會聯盟大會的開幕式時也指出:“今天，有太多人生活在恐懼之中，太多人因為前途未卜和憤怒而麻木。在歐洲，政府正面臨著一場嚴重的金融危機;在其它地方，政府要面對的是巨大的預算壓力。然而，最大的挑戰并不是資源的缺失，而是信任的缺失。民眾正在失去對政府和機構能夠為所應為的信心……”［4］。因此，如何提升政府的治理能力，重建公民對政府的信任，便成為各國政府努力的方向。2007年6月26日至29日在維也納舉行的第七屆“政府創新”全球論壇的主題便是“建立對政府的信任”。

我國也同樣面臨政府信任下降的問題。在我國政治、經濟體制加快改革，社會加速轉型的過程中，政府管理和公共服務職能轉換相對滯后，導致社會矛盾日益增多，公眾不滿情緒增加。而隨著民主法制建設的不斷推進和公民受教育程度的逐步提高，公民的民主意識、法律意識、參政意識、維權意識得到了前所未有的提升，網絡的出現及普及使信息的傳播更加迅速和透明;而政府管理出現的一些紕漏經由互聯網得以迅速傳播和不斷放大，導致公民對政府的信任度出現下降，政府信任問題日益凸顯。

2011年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯合清華大學媒介調查實驗室，在全國范圍內開展了“2011中國人信用大調查”。調查采用了基于實名制的NetTouch網絡調研方法，對全國31個省、市、自治區的公眾進行調查。

在此次調查中，政府公信力指數為65.0，而在2007年的調查中，這個比例是79.3%。與此同時，在33類不同群體的誠信形象調查中政府官員的形象排名第十八位，超九成(95.2%)的受訪者認為，政府信用需要建設［5］。這些調查數據一定程度上反映出當前政府信任問題日益突出。因此，2011年2月溫家寶總理在和網友在線交流時指出:“現在影響我們整個社會進步的，我以為最大的是兩個方面:一是社會的誠信，一是政府的公信力。”

美國著名學者加里·奧倫(Gary Orren)曾指出:公民對政府的不信任會損害民主憲政體制，損害政府治理。［6］因此，在新的時代背景下，如何加強政府信任建設，重拾民眾對政府的信任，是我黨提高執政能力，建設和諧社會必須亟待解決的問題。

二、互聯網時代政府信任建設面臨新的挑戰

尼葛洛龐帝1995年在《數字化生存》中指出:“信息技術的革命將改變我們的學習方式、工作方式、娛樂方式——一句話，我們的生活方式。”［7］信息技術的出現和深化，使得互聯網成為經濟社會運行的重要基礎設施和影響巨大的新興媒體，也正在逐步改變我國的政治生態。這使政府信任建設面臨新的問題新的挑戰。

1.政府信任建設面臨著日益復雜的輿論環境

凱斯泰爾斯說:“互聯網是這樣一種傳播媒介:它首次實現了在全球范圍、選定的時段內，進行多人對多人的傳播。”［8］這樣的特點決定了網絡的社會影響日益擴大，甚至在某些方面還超越了傳統媒體的影響，成為社會輿論的“放大器”。這也意味著政府信任建設所面臨的輿論環境日益復雜。

(1)信息傳播的不可控性

與傳統媒體相比，互聯網的信息傳播具有不可控性。

互聯網的產生與發展，使信息傳播進入了一個嶄新的階段。網絡傳播以其迅捷性、開放性，改變了傳統媒體時代信息自上而下的傳播方式，而代之以信息自下而上以及橫向的全面流動。

在傳統媒體時代，政府部門只需要影響和把握住報紙、電視臺的宣傳口徑，就可以迅速統一群眾思想。如今在互聯網時代，每個人都能夠獲得補充的信息渠道，都可能成為意見表達的主體。以2009年的石首事件為例，在事發后的三天時間內，百度貼吧的“石首吧”中便出現了近500個與此事件有關的主帖;在用手機發布和瀏覽信息的“微博客”網站飯否網上，僅一名網友“實時直播”的石首事件消息就有140條;在一些播客網站，出現了不止一段網友用手機拍攝的酒店起火和警民沖突的視頻。

在傳統媒體時代，信息的公開化傳播具有一定的延遲性，政府部門可以利用這種延遲性來贏得處理危機事件的時間和尋找相應的對策。而在網絡時代，人人可以用手機拍下新聞，人人可以使用微博和博客進行現場直播，政府及其媒體承受的挑戰是空前的。危機事件一旦發生甚至僅僅是呈現絲毫的征兆，信息都會第一時間內在互聯網上傳遞，這種速度往往搶先于傳統的大眾媒體。此外，在危機事件的整個傳播時間點的變化，常常會由于網民在網絡上自發傳播行為而充滿不可控性。這種傳播時間上的不可控性，對于政府部門來說就無法利用時間的延遲來化解危機的解決，任何的遲疑都有可能造成不利影響，對政府部門在危機處理的反應速度上提出了更高的要求。

在傳統媒體時代，大眾媒體傳遞的信息必須符合政府部門的利益或價值標準。對不利信息的屏蔽經常會成為政府危機處理的一種選擇。但在網絡時代，公眾傳播渠道增多。網絡渠道缺少傳統媒體的審查制度，使得公眾可以在網絡上直接發表自己的觀點，只要是和公共事件有關的，不管是證實的還是未經證實的，甚至所謂的內部機密資料通過人肉搜索等方式都會迅速在網絡上聚集并呈現在公眾面前。傳播內容上可控性的變弱，對于任何試圖通過遮掩真相或選擇性告知信息的相關政府部門來說，這些出乎意料的信息披露往往讓其猝不及防，措手無策，嚴重損害了政府的威信，導致公眾信任的喪失。

同時，由于網絡傳播具有一定的匿名性、虛擬性，我們常常不清楚傳播者究竟是誰，究竟來自于哪里，使得這種信息的來源具有極大的不可控性。信息來源的不可控性，一方面使得公眾面臨哪些信息更為可信這樣一個選擇性困境，另一方面大量存在的“網絡水軍”，通過炒作來人為地影響網絡輿論，甚至綁架網絡民意。

2.信息環境的復雜性

在傳統媒體時代，處于絕對強勢地位的政府作為強大的外部來源，無疑掌控著話語權，實施著對傳播過程及其效果的控制。媒介機構只是充當著“傳聲筒”和“布告牌”的角色。傳播媒體的單一和信息渠道的匱乏，使公眾別無選擇，只能被動地接收傳統媒體(或政府通過傳統媒體)發布的信息。

在這種單向傳播的信息環境里，政府完全控制著信息來源和信息渠道，“可以通過各種手段掌控輿論的走勢，平抑輿論的強度，從而不致于對其決策及施政過程(包括信息傳遞過程)造成太大的壓力，帶來直接的影響”。［9］

在網絡媒體時代，傳統媒體壟斷的局面被打破，以網絡為平臺的論壇、博客、即時通訊、短信等新媒體迅速發展、普及。這些新媒體的開放性、費用的低廉性、便捷性、易使用性，給公眾創造了一個可供他們傳遞信息、交流意見的平臺。與傳統媒體相比，對于公眾來說，這些平臺是可得的、貼近的，是真正屬于他們的，打破了傳統媒體時代媒介與公眾的距離感、不可得等局限性。傳統媒體時代，政府控制著信息的生產與傳播，只有符合官方立場和價值標準的信息內容才能夠進入大眾傳播渠道。而進入傳播渠道的信息內容，又通過分配不同的媒介資源來賦予議題不同的重要程度，從而引導社會注意力，控制輿論導向。對于廣大公眾來說，如果想通過大眾傳媒進行話語表達，就要面對重重篩選，在信息表達的內容、形式上都要按照官方的標準來調整，因而受到極大的限制。而公眾公開討論的話題、傳播的內容又被傳媒所把握。此外，在傳統媒體時代，信息的發布、意見的表達是公開的、具名的，個人即使獲得了通過大眾傳媒公開表達意見的機會，處于社會風險的綜合考慮，在意見表達的廣度自由度上也受到了一定程度的限制，媒體自身的資源現狀，也使公眾在信息的表達形式上受到了限制。

網絡媒體時代，政府監管難度加大。公眾獲得了相對的自由度，網絡的匿名制度、虛擬性和從眾性，使民眾可以從論壇、博客、即時通訊工具等更多的載體中選擇合適的載體就自己關注的話題自由發表觀點、進行信息的傳遞。在信息的選擇和傳遞上擁有了極大的自主權，公眾可以選擇信息傳遞的內容，可以自由發表對各類事件的觀點和看法，意見表達的方式更加多樣化。

3.政府及其行政人員應對網絡輿情的能力缺乏

近年來，諸多經由互聯網披露出來的公共事件都使得政府公信力受到了嚴重影響。鐵道部因為在溫州7·23動車事故中救援不力以及不當的回應倍受質疑，在網絡上成為眾矢之的;中國紅十字會也因“郭美美”事件導致公眾的信任危機……

在這些亂象背后，折射出某些地方政府或政府部門執政理念落后，還沒有意識到互聯網信息技術對政治生態帶來的改變，缺乏應對網絡輿情的能力。

(1)主觀上不重視網絡輿情

盡管網絡早已走進大眾生活，但在一些政府部門及其行政人員的觀念中還沒有網絡輿情這一概念。他們不重視網絡輿情，甚至害怕網絡，談網色變，把網絡輿情放在對立面。這種不重視不僅僅表現在他們對網絡輿論缺乏積極回應，還表現在各地政府網站屢見不鮮的休眠現象。

鐵道部與中國紅十字會之所以喪失公信力，一個很重要的原因就在于他們沒有重視網絡輿情，對于來自民間的聲音缺乏必要的關注。在回應質疑聲的時候也是采取拖、賴等慣用手段，大講官話套話。自然得不到公眾的信任。

因此，有學者指出:不少政府官員對網絡的特點和影響力還沒有足夠的認識，公眾的政治參與熱情和維權意識卻已經由于互聯網的獨特優勢而被迅速激發出來，以致政府施政中的種種不當行為很容易通過網絡這一“放大器”引發民意反彈，甚至形成全國輿論關注的突發事件，在很大程度上削弱了行政能力，降低了行政效益，對政府公信力建設提出了嚴峻挑戰。［10］

(2)客觀上缺乏應對網絡輿情的經驗和能力

網絡傳播是一個新事物，網絡輿情更是一個全新的課題，沒有前人的經驗可以借鑒。每當網絡輿論形成熱點后，人們總能看到一些官員的迷惘愚頑。部分政府機關及其行政人員在面對網絡輿論壓力時，思維方式還停留在傳統媒體時代，從而導致處置失當。而某些政府官員的不當言論更是被網友編成了“雷人官員語錄”，淪為笑柄，極大地損害了政府的威信。

互聯網的跨越式發展，新媒體的飛速崛起，顛覆了傳統的傳播理念，導致輿情生態乃至治國理政的環境已經并繼續發生著超乎想象的改觀。但一些官員的眼光、胸襟、思維及工作方式，卻仍然停滯不前。一旦遭遇突發事件，看到所謂的“負面新聞”，便手足無措，使自己及政府陷于更尷尬、更被動的境地。

當爆發危機事件或產生敏感話題時，政府的缺席和失語是絲毫不能起到緩和事態和化解矛盾效果的，只會導致民眾對政府更深層次的信任危機。［11］

三、互聯網時代加強政府信任建設的有效途徑

隨著互聯網在全球范圍內的飛速發展，網絡媒體已被公認為是繼報紙、廣播、電視之后的“第四媒體”，而網絡也成為了反映社會輿情的主要載體之一。互聯網以其即時、互動、海量的傳播特征，推動了信息流通，促進了政府的公開透明。但與此同時，其匿名、缺少組織規范、社會動員能力強的特點，亦對社會信息的有序流動、社會穩定、個人安全帶來沖擊。［12］迅猛發展的互聯網，對社會公共治理提出了空前挑戰。對于肩負發展和改革重任、面臨社會矛盾多發的現實的政府部門來說，直面挑戰，尋找網絡時代加強政府信任建設的有效途徑，顯得尤為緊迫和重要。

1.利用網絡平臺加強溝通互動，建立互信基礎

美國未來學家約翰.奈斯比特在《中國大趨勢》一書中指出:支撐中國新社會長治久安最重要、最微妙也是最關鍵的支柱，就是自上而下與自下而上力量的平衡。［13］公眾對政府的信任就是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系。［6］政府和公眾是否能夠坦誠互動，在很大程度上決定了政府能否贏得公眾的信任。在網絡這個虛擬的世界里，政府官員要放下架子，在網絡平臺上與網民坦誠交流，傾聽民聲，了解民意，關注民生。加強與民眾的溝通與互動，拉近官民距離，消除官民隔閡。

對于正在發生的負面輿論，不應回避，要從不同角度，以多種方式，進行客觀、準確、全面的報道。對于公共事件的處理，要如實向媒體和公眾披露和報告真實情況，積極做好解釋和引導工作，同時要講究溝通藝術。要善于與群眾拉近距離，溝通感情，互相吸引，朝解決問題的正確軌道前進。即使暫時解決不了問題，也可能贏得時間，贏得好感，因而也贏得主動。與群眾溝通，要學會道歉，善于道歉，真誠道歉。做到言行一致，言行合一，從而贏得群眾信任。

2.加強互聯網法治，培育互聯網文明

黨的十七屆六中全會明確提出，發展健康向上的網絡文化，加強網上思想文化陣地建設，是社會主義文化建設的迫切任務。

如今，互聯網已經遍布人們工作、生活的各個角落，并為人們的工作、生活提供了極大便利。然而，無數事實也充分表明，網絡輿情和其他事物一樣，也是一把雙刃劍。把握得當，網絡輿情能全面反映社會形勢，推動社會穩定、健康地向前發展，是黨和人民之福;把握不當，則會成為模糊社會發展主流、搞亂思想、搞亂人心的罪魁禍首，是國家和社會之禍。［14］因此，加強互聯網法治，培育互聯網文明，是互聯網時代政府信任建設的重要途徑。

建立健全的網絡法律制度，對于有明顯的、現實的社會危害的事件，要用法律手段進行制裁。對于公民的言論自由、合法表達，要予以保護。保障網絡信息上的正常流動，不要采取過度的行政手段。充分保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。在互聯網相關制度建設的過程中，要和制訂其他法律政策一樣，鼓勵網友參與到制訂過程中來。關注度比較高的法律法規，要廣泛征求意見。只有這樣，制訂出來的法律才有群眾基礎，而不是憑空想象。

政府要高度重視網絡輿論，積極聽取網民的呼聲，把網絡變成監督的有效工具，深入網絡，真誠地和民眾溝通與交流，有效地保護合法的網絡輿論和網絡環境，只有這樣，民眾才會信任政府，政府的公信力也就會隨之提升。

3.建立網絡發言人制度，占領網絡輿論主陣地

互聯網時代，政府如果不主動在網上發言，不主動承擔網絡意見領袖的職責，就會被社會輿論邊緣化。網民的“眾聲喧嘩”，使得傳統的政府把握輿論導向、引導公眾輿論的格局被打破，社會不同利益群體的訴求開始得到充分表達，受到更多關注。面對洶涌的網上輿論，政府和官員更應該充分發揮自身的話語權優勢，推行網絡發言人制度，定期主動發布信息，舉辦網絡新聞發布會，利用及時在線聊天工具和博客、微博、論壇等網絡平臺與網友交流互動，占領網絡輿論主陣地。

可喜的是，自2008年10月浙江省鎮海區在全國范圍內推行網絡發言人制度后，越來越多的省份和政府部門開始推出自己的網絡發言人。這一制度既吸收了傳統新聞發言人的優點，又融合了網絡媒體的長處，體現了政府對網絡輿情的重視，實現了政府與民眾的實時溝通和互動，有利于占領網絡輿論的主陣地。

正如原云南省委宣傳部副部長伍皓所說，“以人格的力量贏得公眾、以坦蕩的力量贏得網絡、以求真的力量贏得信任。”在信息公開透明的互聯網時代，面對公共事件，政府部門一定要及時與民眾溝通和互動，才能占據網絡話語主導地位。

4.提高應對網絡輿情的能力

(1)轉變觀念

網絡已成為黨和政府聯系群眾的重要載體、了解民意的重要渠道、凝聚民智的重要方式。政府部門應當真正把網絡當成第四媒體，當成民意的反應器，民智的聚合器。利用網絡問政于民、問需于民、問計于民。因此，領導干部首先要轉變觀念，重視網絡，善用網絡，學會用網民能夠接受的語言和方式開展網絡交流。網絡輿論既是引發政府信任危機的“催化劑”，又是化解危機的“滅火器”。面對洶涌的網絡民意，中央、地方各級領導正逐步重視網絡，提高網絡執政能力。

胡錦濤同志2008年6月20日在人民日報社考察工作時指出:“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力，高度重視互聯網的建設、運用、管理，努力使互聯網成為傳播社會主義先進文化的前沿陣地、提供公共文化服務的有效平臺、促進人們精神生活健康發展的廣闊空間。”

近年來，許多政府機構與時俱進，高度重視網絡，紛紛開通了官方微博，用網民習慣和喜歡的方式發布消息，與網民進行互動。而一些官員網友以自己分管的領域為交流內容，在網上闡發執政理念、征求管理意見、征集網友觀點，對網友提出的熱點問題積極回應，廣受網友好評。

(2)提高應對網絡輿論和處理危機事件的能力

首先，執政者要具備扎實的網絡操作能力。網絡操作能力不僅僅指能夠通過操作計算機上網，而是各級領導干部要有運用網絡資源的能力。各級政府應該把網絡輿情監測、突發事件應對、公共關系管理、乃至微博使用，列入領導干部的必修課。

其次，執政者要有駕馭網絡輿論的能力。懂得利用正確的輿論宣傳造勢推動事物朝著正確的方向發展，規避錯誤甚至反動的網絡輿論帶來的不利影響。

第三，執政者要經得起網絡監督。互聯網時代政府官員的一舉一動、一言一行都處于媒體和群眾的監督之下，并且被無限放大。湖南衡陽六名“瞌睡干部”被免職、深圳“猥褻女童”局長林嘉祥被免去黨內外職務，南京“天價煙”局長周久耕被免職，都是網絡監督發揮作用的實例。最高人民檢查院舉報中心網站啟用首日就因點擊率過高導致癱瘓，可見網絡已經成為廣大群眾主要的監督方式之一，所以，執政者要能經得起網絡監督，經得起群眾的評說。

人民網輿情監測室副秘書長單學剛認為，事實證明，只要地方黨政機關認識正確、做法科學，互聯網完全可以管理好、應用好，發展成為了解民情、匯集民智、疏導民怨的好媒介，成為決策參考的好幫手和官民互動的重要窗口。［15］

有學者指出“電子政務是一種提升公眾對政府信任以及逐步改善公眾對政府評價的有效手段。公眾對于政府的態度，包括信任在內，是民主政治和公共行政的核心觀念”。［16］在互聯網時代，執政者應當對網絡輿情有清醒的認識和清晰的判斷，并不斷在實踐中把握其特點、走向和規律，從而在網絡問政實踐中獲得主動權，贏得公眾的信任。

［1］中國互聯網絡信息中心網站［BE/OL］.http://www.cnnic.net.cn/.

［2］程倩.政府信任關系:概念、現狀與重構［J］.政治學研究，2004，(3).

［3］佩里·K.布蘭登.在21世紀建立政府信任——就相關文獻及目前出現的問題進行討論［J］.社會經濟體制比較，2008，(2).

［4］聯合國網站新聞中心［BE/OL］.http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=16454.

［5］歐陽海燕.2011中國人信用大調查:誠信危機刺痛中國［J］.小康，2011，(8).

［6］張成福.重建政府與公民的信任關系［J］.國家行政學院學報，2003，(3).

［7］［美］尼葛洛龐帝.數字化生存［M］.胡泳，范海燕譯.海口:海南出版社.1997.

［8］［英］格雷姆伯頓.媒體與社會:批判的視角［M］.史安斌主譯.北京:清華大學出版社，2007.

［9］程曼麗.新媒體對政府傳播的挑戰［J］.對外大傳播，2007，(12).

［10］孟財，楊寧.政府、媒介、公民——互聯網時代我國政府公信力建設的路徑思考［J］.廣東青年干部學院學報，2011，(3).

［11］龔上華.互聯網時代的政府信任危機與執政能力建設［J］.北華大學學報(社會科學版)，2011，(5).

［12］王舒懷，張音，吳建群.探尋互聯網良治之道［N］.人民日報，2011-11-08.

［13］［美］約翰.奈斯比特.中國大趨勢［M］.北京:中華工商聯合出版社.2009.

［14］王楠.賀國強對網絡輿情“高看一眼”說明啥?［N］.人民日報，2009-11-19.

［15］王俊秀.不再一味屏蔽消息地方政府應對危機能力明顯提升［N］.中國青年報，2010-7-15.

［16］CarolineJ.Tolbert，KarenMossberger.The Effeets of EGovernment on Trust and ConfideneeinGovernment［J」.PublieAdministrationReview(Washington，D.C.)，2006，3.

責任編輯:曹桂芝