信任重建的關鍵環節:政府公信力的提升

呂耀懷

(蘇州科技學院公共管理學院教授、博士生導師)

信任重建的關鍵環節:政府公信力的提升

呂耀懷

(蘇州科技學院公共管理學院教授、博士生導師)

一、政府公信力向社會誠信的輻射

所謂政府公信力，主要是指政府贏得公眾信任的程度。具體而言，政府公信力“包括三個方面的內容:一是政府機構的社會形象或道德評價的問題，即政府能否做到依法行政，秉公辦事，一視同仁，主要是政府的道德形象。二是公眾對政府機構和官員們行政能力的信任問題，即政府是否擁有對內管理好自身事務、對外管理好社會事務的能力，能否得到公眾的認同和滿意。三是對各種政策的信任問題，即政府出臺的各項政策和規定是否公正可行，政策制定的程序和過程是否合法，各種政策之間的協同和銜接性如何，特別是新舊政策之間是否有一定的連續性，能否得到公眾的信賴，等等”。［1］

政府公信力在很大程度上是由政府的誠信度來表征的。政府的道德形象，首先取決于政府的誠信形象。誠信不僅是為人之本，亦是為政之要，不守誠信的政府不可能在公眾中樹立起良好的道德形象。如果政府因不守誠信而喪失了良好的道德形象，則政府的管理能力再強也難以獲得公眾的認同和滿意。相反，因恪守誠信而樹立了良好道德形象的政府，即使其管理能力一時較弱，公眾也會出于對政府的信任而寄希望于其能改進政府的管理。政策連續性問題，也與誠信問題有著密切的關系。政策具有連續性，反映的是政府的責任及其對誠信的恪守，而朝令夕改、政策變化無常，則恰恰是不誠信的表現。

政府公信力的水平如何，對社會誠信狀況會產生很大的影響。或者說，政府公信力對社會誠信有著重要的輻射作用。

政府有很高的公信力，政府是真正的誠信政府，可以最有效地引導和促進全社會的誠信建設。孔子說過:“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”。政府的公信力，尤其是政府官員的誠信，會成為全社會誠信的榜樣和表率。政府及政府官員在誠信方面率先垂范，作為普通公民的百姓“孰敢”不誠信?即便有人敢行不誠信，誠信的政府也有足夠的道德權威或底氣來對之予以依法處置。朱熹稱:“上行下效，捷于影響”(《論語·顏淵》)。在中國這樣的社會中，政府之誠信對于百姓誠信的影響，在長期形成的“村看村、戶看戶，群眾看干部”的社會心理基礎上無疑是更為明顯的。“榜樣的力量是無窮的”，而最有力量的榜樣則非政府莫屬。就誠信建設而言，政府的榜樣作用無可替代。政府的管理涉及公共事務的各個方面，如經濟、文化、教育、科技等等。因此，具有較高公信力的政府，其誠信的管理行為也會在各個方面產生重要影響。例如，在經濟方面，政府的公信力直接影響企業和個人的誠信程度，如果政府的政策不連續或朝令夕改，則無疑會助長企業和個人的投機心理和急功近利、不考慮長遠后果的不誠不信行為。俗語“上梁不正下梁歪”，也可以用來說明社會誠信度不高之源于政府公信力的弱化。這是政府公信力的另一種輻射現象，即政府公信力不足向社會誠信的負面輻射。

政府官員是政府的代表。政府的公信力，最終要落實到政府官員的誠信之中。如果政府官員恪守誠信，政府的公信力就有了存在的基礎。相反，如果政府官員無誠信可言，則政府公信力難以生成。政府官員在誠信方面的表率作用，能收到“不令而行”、“不勞而治”的功效，強過頒發大批加強誠信建設的文件。就此而言，政府公信力對社會誠信的輻射，最終是通過政府官員的誠信而得以實現的。

當然，強調政府的公信力建設，強調政府官員的誠信表率作用，并不意味著普通公民的誠信就無關緊要。社會誠信建設，最終要表現為全社會的參與。作為普通公民的社會成員，亦有著誠信的社會責任和道德義務。但是，如果政府缺乏公信力，如果政府官員缺乏誠信，其對社會誠信建設的負面影響就遠非普通公民的不誠信所能相比。一個普通公民的不誠信，其所造成的影響僅限于該普通公民所接觸的有限范圍，而政府面對的是全體公民，政府官員所代表的是面向全體公民的政府，因此，政府公信力缺乏、政府官員不誠信之影響所及就遠遠超過普通公民之不誠信所影響的范圍。有學者指出:“鑒于現代社會生活的結構是以政府為中心而展開的，政府的領導和引導，決定著一個社會的行為選擇。而政府能夠作出什么樣的行為選擇，在還原的意義上是要落實到人身上的，即落實到公務員的行為選擇上來。由此看來，恰恰是公務員的誠信行為選擇，才是我們走向誠信生活的關鍵”［2］。在這種意義上，提升政府的公信力，加強政府官員的誠信建設，無論怎樣強調都不會過分。

綜上所述，要加強社會誠信建設，就必須首先抓住提升政府公信力這一關鍵，而要提升政府公信力，則又必須首先加強針對政府官員的誠信建設。黨的十七屆六中全會要求“把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。這里，非常明確地將“政務誠信”建設放在先于其他方面誠信建設的位置，也凸顯出包括政務誠信在內的政府公信力提升對于全社會的誠信建設的關鍵作用。

二、政府公信力不足的現狀及其原因

2009年6-7月，《小康》雜志曾聯合新浪網，會同有關專家及機構，對我國“信用小康”做過調查，其中有些調查結果涉及政府公信力問題。例如，2009年，在回答“您相信政府公布的各種社會經濟調查數據嗎”的問題時，被調查者中認為“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對是假的，從來都不信”的比例高達91.1%;而在2007年的調查中，這個比例是79.3%［3］。盡管我們不能排除被調查者如此回答可能受到某些非理性的情緒因素的影響，但有如此高的比例的被調查者都對政府公開的數據表示懷疑(或基于理性，或出于可能并非無緣無故的情緒)，則似乎無法否認政府的公信力出現了值得人們嚴重關注的問題。2007年懷疑政府公開數據的比例已高達79.3%，這個比例就已經反映出政府公信力問題的嚴重性，而2009年公眾對政府行為的信任度更是直降近12個百分點，則更說明這個問題的嚴重性還在繼續增加。

為什么政府公信力會如此不足甚或低下?其中的原因至少可以概括為以下幾個方面:

1.政府行為不公

政府的行政權力本為公眾所授予，政府本應利用這些權力來為公眾利益服務，但在一些政府機構中，本應服務于公眾利益的權力卻被異化，行政腐敗、權力尋租屢見不鮮，政府部門出現了與公眾利益不一致或相沖突的“特殊利益群體”，這使得公眾對政府的信任程度大為降低。不斷曝光的各級政府中的貪腐典型，他們利用手中掌握的政府權力所進行的骯臟的權錢交易，在很大程度上嚴重影響了政府的形象。政府擁有行政權力的基礎是公眾相信政府能利用這些權力來為公眾利益服務，公權力只有服務于公眾才是公正的，而一旦政府通過利用這些權力來滿足“特殊利益群體”的需要，則顯然辜負了公眾對政府的基本信任;政府利用手中的權力只為少數人服務而未能為全體公眾謀福利，顯然是一種極其不公正的現象。而且，政府能否獲得公眾的信任是政府合法性的根源。如果政府的行政行為不公正，那么，政府不僅會失去公眾的信任，而且還會嚴重損害其存在的合法性。

2.政府政策不穩定

根據浙江大學政府信用缺失調查課題組對浙江大學187名學員進行的調查，其中有121位認為，“政策缺乏連續性和穩定性”是我國地方政府信用缺失的第4項主要表現［4］。在一些地方政府中，公共政策變更的隨意性比較大，而且這種政策的變更往往缺乏充分的民主基礎。地方政府的政策變更，有時候是出于政府官員的隨心所欲，沒有經過深思熟慮，未能在政策出臺之前通過必要的科學論證和民主程序;有時候則是隨著政府本身的變動發生的，從而形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的狀況。所謂“政策缺乏連續性”，其實也是政策不穩定的一種特殊情形，因為具有連續性的政策也表現出一定的政策穩定性。政策不穩定導致公眾無法對政府的行為作出合理的預期，從而增加了公眾對政府行為的疑慮，政府的公信力因此而大打折扣。

3.政府績效不實在

政府的績效本應表現在民生與公眾利益的增長方面，但在一些地方政府中，績效卻主要與政府官員的升遷相聯系。經濟增長數字成為政府官員業績考核的主要指標，而一些政府官員為了自己的升遷也片面追求經濟增長的短期績效，甚至為此而不擇手段，所謂“數字出官，官出數字”即是對此種現象的反映。在這種績效觀的導向下，地方官員為了完成或超額完成經濟指標，往往亂攤派、亂罰款，甚至大搞所謂形象工程，熱衷于做表面文章，或不惜編造虛假的統計數據。如此做出來的所謂政府績效，可能外表十分光鮮，但卻未真正將民生和公眾利益落在實處。官員可能因如此績效而得以升遷，地方政府可能因如此績效而得到上級一時的好評，但公眾卻未能從如此績效中得到多少好處，甚至還可能因此而蒙受長遠利益的損失。一味追求如此績效的地方政府和政府官員，實際上是將自己的利益置于公眾利益之上，因而是不可能獲得公眾的信任的。

4.政府信息不透明

政府對涉及公眾利益的公共事務或公共事件，有義務向公眾提供相關的信息，而公眾則有了解公共事務或公共事件的相關信息的知情權。但一些地方政府在信息公開方面做得很不夠，甚至有意向公眾隱瞞相關信息，使得公眾的知情權無法行使，從而也就無法表達自己的意見和看法。以山西疫苗事件為例:根據媒體報道，在2007年山西就已經出現了疫苗問題，相關部門也進行了調查處理。但是政府部門只是公布了調查之后的結論，對調查的對象、調查人員的組成、調查的過程、得出結論的依據等等信息都沒有公開，使得民眾沒有辦法知道事實的真相［5］。類似這樣的信息不透明現象，在其他公共事件中也多有出現。政府處理公共事務或公共事件中的信息不透明，不僅會導致謠言滿天飛、虛假信息泛濫，而且會引發公眾對政府的懷疑，政府公信力因此而會蒙受損失。

三、提升政府公信力的主要途徑

既然政府公信力的下降已是不爭的事實，而政府公信力又對全社會的誠信建設有著重大的輻射作用，因此，提升政府公信力就成了實施全社會誠信建設的關鍵之所在。然而，如何才能通過提升政府公信力來推進全社會的誠信建設呢?我認為，主要的途徑應當包括做好以下幾方面的工作:

1.完善依法行政

依法行政的口號已喊了多年，但仍然存在某些有法不依甚至無法可依的問題。政府的某些行政行為若無法可依，則勢必為任意行政留下了空間，行政權力的運用就可能變成隨心所欲。政府機關在行使行政權力時若有法不依，則可能法外徇私，以公權力謀私利。因此，完善依法行政的任務，一方面是要彌補既有法律的漏洞，對政府的行政行為予以全面的法律制約，即使是那些有行政自由裁量空間的行為，也必須嚴格遵守法律給出的限域;另一方面，對于那些違背法律規定的行政行為，則必須給以有足夠力度的懲處和打擊，即提高法律制裁對于行政違法主體的威懾力。通過完善依法行政，以法律的強制力將行政權力的運用納入合乎公眾利益的軌道，就可以有效地減少不法行政行為的發生，也才能遏制不公正的政府作為，從而改善政府在公眾心目中的形象，使得政府公信力得以明顯提升。

2.落實信息公開

除有可能引起國家利益、公眾利益受損的機密信息之外，政府應確實保證全面、及時的信息公開。既要公開公眾關心的政務信息，又要及時發布一些公共事件中受到社會普遍關注的相關信息。不敢公布或有意隱瞞公眾需要的信息，可能是出于政府自身利益的考慮，尤其可能是出于政績評估、官員升遷方面的擔心。但是，政府或政府官員這方面的考慮或擔心，往往是與公眾的共同利益相沖突的。而政府作為公權力機構，政府官員作為公權力機構的代表，有義務為公眾利益服務，而不能將自己的利益凌駕于公眾利益之上。政府為了自己的利益而故意向公眾隱瞞信息甚至偽造虛假信息，短期內可能有助于打造或維持所謂的“政績”，但久而久之，必然會導致政府公信力的下滑。“誠信”一詞，以“誠”為首，或者說，“信”以“誠”為基。政府只有敢于及時、全面地發表而不是隱瞞公眾需要了解的相關信息，才能顯示政府的誠意。有如此誠意的政府，才會贏得公眾的信賴，政府的公信力才有基礎。“政務公開”已推行多年，但一些地方政府中存在的問題不是完全不公開，而是不完全公開，即公開不夠或公開不及時，違背信息公開要求的暗箱操作時有發生。只有通過訴諸信息公開來切實解決這一問題，政府公信力才有可能得到提升。

3.推進政治民主

推進政治民主，在這里主要講的是推進公民在公共事務中的參與和監督。公民越是充分地參與公共事務，就越有可能減少政府或政府官員以權謀私的行為空間。廣大公民參與公共事務，協商公共決策，評議政府作用，能夠最有效地保障政府最終的行為體現的是大多數人的意志，而不是少數政府官員的隨心所欲或一己私利。只有在公民廣泛參與和受到大多數人意志制約的情況下，政府的行政行為才能夠指向公眾利益的方向，而且也可以最大限度地避免政策的隨意變化，政府才能得到廣大民眾的信任。加強公眾的監督，是法律之外對于政府行為的另一種約束力量。如果通過推進政治民主，公眾有機會充分行使自己對于政府行為的監督權，那么，政府或政府官員即使不自覺也會在公眾的強大壓力下不得不抑制不公正的行政行為。有了政治民主，政策就能夠由公眾做主，政績就可能由公眾說了算，這就可以在很大程度上減少政府不作為或亂作為的可能性，從而有助于提升政府公信力。

4.培養公心廉德

以上三項基本上屬于制度建設的范疇，即:完善依法行政、落實信息公開和推進政治民主，主要借助于相關制度的配套。制度對于代表政府的政府官員來說，是一種具有他律性質的外在約束。雖然制度十分重要，其約束效果通常也較為明顯，但是，制度又不是萬能的，而且由于政府行為的不斷出新，可能導致制度約束跟不上政府行為的變化。因此，除了強調通過各種制度途徑來提升政府公信力之外，還必須重視相對于制度之他律而言的政府官員的自律，即自覺的、自主的、出于自身德性的自我約束。對于提升政府公信力來說，政府官員所需要的自律機制主要是公心、廉德的培養。政府官員一旦有了堅實、可靠的公心和廉德，就會在政府工作中一切從公眾利益出發，想方設法滿足大多數人的需要，想公眾之所想，急公眾之所急。有了公心和廉德，政府官員就不至于以權謀私，不至于一心想著權力尋租，因而也就具備了對于權力腐敗的自身免疫力，政府官員代表政府作出的行為也就有了公正的基礎。政府官員若能如此行事，當然就會讓公眾感到滿意。政府官員是政府的代表，公眾如果對政府官員的政務行為給以滿意的評價，也就會增加對政府的信任，政府公信力由此得以提升。

上述四項雖不是提升政府公信力的全部措施，但就其重要性而言，確為其主要途徑。如果這四個方面的工作都不能做好，其他途徑則最多也不過是杯水車薪，難以從根本上改變政府公信力下滑的局面。而如果下大力氣做好了上述工作，則不僅可以明顯提升政府公信力，而且基于政府公信力對全社會誠信建設的輻射關系，也肯定會對全社會的誠信建設起到強有力的引領和推動作用。

［1］白春陽，馬俊峰.政府公信力:現代公共生活秩序的核心問題［J］.天津社會科學，2008，(1).

［2］張康之.誠信生活中的公務員行為選擇［J］.河北學刊，2006，(1).

［3］《小康》研究中心.信用最差和最好的年代［J］.小康，2009，(8).

［4］李貴成.提高政府公信力的社會學思考［J］.理論導刊，2009，(4).

［5］黃曉帆.從山西疫苗事件看公共事件中政府的公信力危機［J］.法制與社會，2010，(11).