世界主要海洋國家海洋資源管理及對我國的借鑒＊

魏 婷，李雙建，于保華

（國家海洋信息中心 天津 300171）

世界主要海洋國家海洋資源管理及對我國的借鑒＊

魏 婷，李雙建，于保華

（國家海洋信息中心 天津 300171）

文章歸納總結了美國、日本和加拿大等世界主要海洋國家海洋資源管理的情況，分析其海洋資源管理的成功經驗，并重點從政策、法律、規劃以及執法能力等方面研究提出我國海洋資源管理的對策和建議，以期為決策層提供參考依據。

海洋資源管理；海洋國家；啟示

海洋是人類生存和發展的資源寶庫，在食物、能源、礦產、水、空間等戰略資源保障方面具有強大的支撐作用，是提供國民經濟和社會發展所需戰略資源的重要基地［1］。因此，海洋資源的開發利用和管理歷來受到黨中央、國務院的高度重視，溫家寶總理在2009年政府工作報告中明確指出“合理開發利用和保護海洋資源”。

今后5～10年是我國海洋事業向更高層次、更廣領域加速推進的關鍵時期，也是我國海洋經濟加快調整和提升的關鍵時期，分析世界主要海洋國家海洋資源管理的成功經驗，研究提出我國海洋資源管理的對策和建議，對于促進我國海洋資源的可持續開發利用具有重要意義。

1 主要海洋國家海洋資源管理情況分析

1.1 美國

美國是世界上海岸線漫長、海洋資源豐富的海洋強國［2］，政府把海洋和海岸認定為國家最重要的經濟資產，歷來重視海洋資源的管理，已經形成了較為完善的海洋資源管理體系。20世紀60年代以后，美國建立了隸屬海洋大氣局的國家海洋漁業局、海洋礦產與能源局等開發管理機構，并在沿海39個州建立了州級別和地方級別的海洋管理機構，從而形成了美國海洋管理機構從上至下，聯邦政府、州政府和地方政府的三級機構與行業機構相結合，以政府機構為主導的海洋行政管理體系。美國中央政府與州政府海洋主管部門在海洋工作中實行分權管理，州政府對3nmile的海洋生物資源和海洋非生物資源擁有管轄權和開發權。同時，美國擁有一支高度統一的海上執法隊伍——海岸警備隊，具有全天候海上執法權，維持海洋資源使用秩序、制止不正當海洋資源使用活動等。

20世紀90年代以來，美國實施了海洋資源開發戰略和海外資源發展戰略。美國海洋政策報告《21世紀海洋藍圖》首次明確提出“海洋資產”概念，多領域地評估海洋和海岸帶價值，確定海洋在國家經濟社會中的重要地位。2009年美國海洋委員會向國會提交了“改變海洋，改變世界”的報告，針對美國海洋資源開發與保護提出了建設性意見。

美國的海洋資源法規體系較為健全，制定出臺了以下法律法規。《海洋法》為美國在21世紀出臺的新海洋政策奠定了法律基礎。《水下土地法》，確立沿海各州對3nmile領海范圍內資源的管理權，并建立水下資源的使用原則和控制原則。《外大陸架土地法》規定聯邦政府管理3nmile范圍外的大陸架油氣資源，并授權內務部長將含油、氣、硫的區塊出讓給出價最高的投標人。《海岸帶管理法》規定海岸帶管理的政策和目的，建立聯邦政府對州政府管轄沿岸和海域的決策進行干預的體制。《漁業養護和管理法》規定聯邦政府管理和控制200海里專屬經濟區內大陸架上的生物資源。《海洋保護、研究和自然保護區法》規定保護和恢復具有生態和娛樂價值海域的目的和做法。同時，美國還實施了海洋資源開發與管理的許可證和有償使用制度。

為有效管理海洋資源，美國制定出臺了一系列規劃和計劃，20世紀90年代后期，出臺了《海洋地質規劃（1997—2002年）》《沿岸海洋監測規劃（1998—2007年）》《制定擴大海洋勘探的國家戰略》等。2009年美國總統簽署了《關于制定美國海洋政策及其實施戰略的備忘錄》，并要求著手編制海洋空間規劃，空間規劃中要充分考慮到海洋、海岸與大湖區資源的保護及海洋資源的可持續利用問題。此外，還制定實施了以區域為基礎的海洋規劃，如《海岸帶管理計劃》《國家海洋保護區計劃》《美國加利福尼亞州海洋資源管理規劃》等。

1.2日本

日本是典型的海洋國家，四面環海，本土自然資源極為貧乏，尤其是金屬礦藏基本枯竭，越發依賴海洋作為其重要資源來源地［3］。因此，日本非常重視海洋資源的開發與管理。日本海洋管理機構中央政府級別的主要有以下8個：總務省、農林水產省、國土交通省、環境省、外務省、經濟產業省、文部科技省和海上保安廳。其中，國土交通省主要負責沿岸海域的開發利用、空間利用和全國海洋國土的開發，制定有關規劃和法規。海洋科技開發推進聯絡會議、海洋開發審議會、海洋開發有關省廳聯席會、海洋開發產業協會和資源調查協會負責領導與協調海洋管理工作。同時，日本建有海上保安廳，負責國家海洋法律法規的執行。海上保安廳下設11個海上保安本部，對應負責全國管轄海域的11個海上保安區。

隨著全球范圍內對海洋資源的廣泛關注，日本開始加緊制定國家海洋資源的相關政策。2007年日本提出實施“漁政、漁港、漁場、漁村、漁民”五位一體化“大漁業”建設藍圖，旨在恢復和管理公海在內的漁業資源，創建具有國際競爭力的漁業經營實體，促進漁村生態環境建設，完善漁港、海藻場、灘涂和沿岸漁場的配套設施等。2009年日本又出臺了《海洋能源礦物資源開發計劃》，部署開發石油天然氣、海底熱液礦藏和國際海底礦藏等海洋能源礦物資源。

日本不斷完善海洋資源的法規體系，制定和修訂有關大陸架開發和海洋漁業開發等海洋資源管理的法律法規，主要有：《關于防止海洋污染和海洋災害的法律》（1976年），控制船舶向海洋排放石油、有害液體物質和垃圾等危害海洋生態環境的物品；《養護和管理海洋資源法》（1996年），貫徹海洋法公約有關漁業保護的條款，規定有關養護和管理國家權力范圍內，尤其是專屬經濟區的海洋生物資源；《石油和天然氣資源開發法》，規定石油、天然氣的開采和開采方法的相關管理事項；《海洋建筑物案安全水域法案》（2005年），旨在為該國在其專屬經濟區內開發海洋資源提供財政支持和安全保障，牽制中國在東海海域的油氣田開發活動。另外，還有《漁業法》《專屬經濟區漁業管轄權法》《海洋水產資源開發促進法》《關于歸制外國人漁業的法律》《關于海洋資源的保存及管理的法律》《海上保安廳法》，同時又修改和完善了《水產資源保護法》《海岸帶管理暫行規定》以及《無人海島的利用與保護管理規定》等法律法規。

日本自20世紀60年代以來，出臺了一系列有關海洋資源管理的規劃，主要有：《深海鉆探計劃（1968—1983年）》（1968年）；《日本海洋開發遠景規劃的基本設想及推進措施》（1979年）；《大洋鉆探計劃（1985—l994年）》（1985年）［4］；《日本海洋開發基本構想及推進海洋開發方針政策的長期展望》（1990年），并據此制定了《日本海洋開發計劃》；《天然氣水合物研究計劃》（1994年）；《海洋研究開發長期規劃（1998—2007年）》（1998年）；《綜合大洋鉆探計劃》（2000年），該計劃已有美國等國在內的12個國家參與；進入21世紀，日本先后制定了《21世紀開發海洋空間計劃》《產業集群計劃》［5］和《海洋基本計劃》（2008年），將推進海洋資源的勘探開發，包括專屬經濟區內的天然氣水合物及含稀有金屬的海底礦床等；《海洋能源礦物資源開發計劃》（2009年），籌劃部署了石油天然氣、天然氣水合物、海底熱液礦藏和國際海底礦藏等海洋資源的開發。

1.3 加拿大

加拿大是一個三面環海的國家，海洋對其生存和發展至關重要。加拿大建立了漁業與海洋部，負責制定國家海洋管理戰略并管理海洋資源。同時，通過由其統一領導的海岸警備隊，負責海上統一執法。2009年，加拿大通過《經濟行動計劃》，升級海岸警備隊平臺，計劃新增5艘機動救生艇和9艘中型海岸巡邏艦。

加拿大海洋資源管理的相關法規較為完善，主要有：《海洋法》（1997年）規定國家海洋管理戰略的制定與實施，明確聯邦政府管理海洋的職責，該法使加拿大成為世界上第一個具有綜合性海洋管理立法的國家［6］；《沿岸漁業保護法》規定漁業資源的監測、控制及監視活動的相關事項；《漁業法》規定漁業和生境的保護與管理、發照、執法、國際漁業協定等相關事項；《漁業發展法》規定漁業增值與開發，水產養殖及資源開發研究等相關事項。

為加強海洋資源的管理，加拿大出臺了一系列相關規劃，主要有：20世紀90年代聯邦政府制定了《綠色規劃》，目的是促進保護沿海和海洋水域行動的進程。根據《綠色規劃》，又相繼啟動了《弗雷澤河口行動計劃》《圣·勞倫斯行動計劃》《大西洋海岸行動計劃》《五大湖行動計劃》和《生境行動計劃》。其中《五大湖行動計劃》是由加拿大和美國共同負責，旨在恢復和保持五大湖流域生態系的化學、物理及生物完整性；《生境行動計劃》主要是調查海岸和海洋資源。

1.4 澳大利亞

澳大利亞是南半球最發達的海洋國家，歷來非常重視海洋資源的開發與管理。澳大利亞建立了專職的海洋管理職能機構和全國海洋工作協調機制，負責全國海洋管理工作。并實行統一海上執法，具體由海岸警備隊負責。

澳大利亞是世界上最先幾個通過區域性海洋規劃實施海洋政策的國家之一。1989年，啟動了《大陸邊緣水深制圖計劃》，編制近海資源圖集和大陸邊緣的水深地形制圖，以加速大陸架資源的勘探和開發需要。1990年，制定了《海洋工業發展戰略（1990—1994）》，該戰略主要目標之一是為目前和未來海洋資源管理提供構架，并維護其領海和管轄區海洋資源的主權。1997年和1998年分別制定了《海洋產業發展戰略》和《海洋科學技術發展規劃》，提出了21世紀初澳大利亞發展海洋經濟的戰略和政策措施。《海洋產業發展戰略》對推動澳大利亞海洋產業的發展發揮了重要作用，使該國海洋產業的許多方面處于世界領先地位，或是具有世界競爭力［7］；《海洋科學技術發展規劃》分析了政府、產業部門、資源管理人員等海洋資源用戶的科學技術需求，并將其納入到未來海洋科技發展中。2007年，實施了《海洋生物區規劃》，進一步摸清了該國海底和水體環境。

1.5 韓國

韓國是一個三面環海的半島國家，發展離不開海洋。1996年，韓國組建了海洋事務與漁業部，綜合協調管理漁業、海上交通運輸、船舶安全、海灣和漁港建設等領域，制定宏觀的海洋政策，并領導海洋警察廳實施統一海上執法。

韓國高度重視海洋資源管理，制定出臺了相關法律法規，如20世紀80年代頒布的《海洋開發基本法》；《海洋開發框架法》明確了全國海洋資源開發和保護的方向；《漁業法》確立了漁業的基本體制，旨在保護漁業資源；《關于外國漁船捕撈主權實施條例》規定了海洋生物資源保護、管理和利用的相關事項；《防止海洋污染條例》旨在消除海洋污染，保護海洋環境。

1995年，韓國海洋管理體制實施了重大改革，組建了“海洋與水產部”，同時，制定了《海洋開發計劃（1996—2005）》和《海洋開發技術計劃（1996—2005）》，為確保《海洋開發計劃》的順利實施，1999年，制定了《海洋開發戰略》。2004年，出臺了海洋政策文件《海洋與水產發展基本計劃》，提出依靠振興和發展海洋產業，使韓國從陸地型國家發展為海洋型國家，確立了將韓國建設成為世界第五大海洋強國的目標。

1.6 越南

越南地處中南半島東部，東部和南部瀕臨南海，對海洋資源的開發與管理高度重視。越南海洋管理實行行業管理，由不同的部門、機構和地方權力機關按行業分工負責管理。交通部負責港口和航運管理，漁業部負責漁業捕撈和生物資源管理，能源部負責海上油氣資源開發管理，科技和環境部負責海洋環境管理。1999年，越南成立海岸警備隊，負責海上的統一執法。

越南建立了以《關于領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架聲明》（1997年）和《關于確定領海寬度基線的聲明》（1982年）為基礎的海洋法規體系，確立了基本的海洋管轄法律制度。其中包括《石油法》（1970年）、《水產資源保護規定》（1987年）和《漁業法》等。

越南重視在政策方面加強海洋資源的管理。編制了《遠洋海產捕撈計劃》，并頒布優惠稅則，支持遠洋漁業的發展。1998年制定油氣投資活動優惠條件，以促進石油和天然氣的勘探開發。1999年通過《水產養殖計劃（1999—2010年）》，推動了海水養殖業的發展。2003年制定了《水產設施計劃（2003—2010年）》，投資1.3億美元在南部地區建造海洋水產品的核心設施。2000年，起草了《海洋保護區的國家計劃》，保護以珊瑚礁和海草地為主的海洋資源。2007年公布了《至2020年越南海洋戰略決議》，綜合部署了海洋管理、海洋經濟、海洋防衛和海洋政治等方面的工作。

2 主要海洋國家海洋資源管理對我國的啟示

2.1 加強海洋管理的政策保障

美國、日本等世界海洋強國都建立了較為完善的海洋資源管理的政策支撐體系。相比之下，目前我國還缺乏統一、完整、清晰的可指導海洋事業各方面協調發展的國家海洋總體政策，缺乏從整體上對我國海洋工作進行統籌規劃的能力［8］。因此，應樹立全局觀念，考慮長遠利益和整體綜合利益，協調各利益者之間的關系，提出完整的海洋資源管理的政策方針，促進我國海洋資源科學、合理地使用。

2.2 完善海洋資源管理的法律法規體系

海洋立法是世界海洋國家促進海洋資源可持續開發利用、保護海洋生態環境的基本保障［9］，也是海洋資源管理體系的形成、鞏固和完善的條件［8］。目前，美國、日本、加拿大海洋資源管理的法律法規較為完善，韓國、越南、英國也十分重視利用法律法規手段加強對海洋資源的管理。我國已先后制定了一批專項海洋資源保護的法律法規，取得了可喜成就［10］。建議我國在現有專項法律法規的基礎上，不斷完善、充實該法規體系。積極參與國際海洋事務活動，建立與國際公約對接的法律。制定《海洋環境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》等法律法規的配套制度。出臺與國家相配套的地方管理的法律法規，并不斷修訂已經公布、執行的相關法規。

2.3 構建完備的海洋資源管理規劃體系

海洋規劃是海洋資源管理的重要手段，對于保障海洋資源開發活動有序有度進行、促進海洋經濟又好又快發展至關重要。美國、日本、加拿大、韓國、越南等世界主要海洋國家在不同時期制定相應的海洋資源開發規劃。在我國有關海洋資源的規劃中，中長期規劃和短期規劃結構性問題突出，且相互間存在著不匹配的矛盾。因此，我國各級海洋政府應在制定相關海洋資源規劃中，盡早解決該問題，構建完備的海洋資源管理規劃體系，更好地服務于我國海洋經濟的發展。

2.4 提高海洋資源管理的執法能力

美國、日本、加拿大、韓國、越南都建立了高度統一、訓練有素的海上執法隊伍。我國應參照世界主要海洋國家的做法，建立一支適合中國國情的、統一的海上維權執法隊伍。統一部署海上執法活動；出臺海上聯合執法機制，加強海上執法力度；加強專業執法裝備建設，提高海洋資源管理的執法能力。

3 結束語

科學開發利用海洋資源、推進海洋經濟發展是保持國民經濟平穩較快發展的新動力和新增長點［1］。我國在今后的海洋資源管理中，應著重從政策、法律、規劃和執法能力等方面加強管理，促進海洋資源科學、合理的開發和海洋生態環境的保護，為實現海洋強國打下扎實的資源基礎。

［1］張平，朱之鑫，徐憲平.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2011.

［2］周秋麟，牛文生，譯.規劃美國海洋事業的航程［M］.北京：海洋出版社，2005.

［3］海洋發展戰略研究所課題組.中國海洋發展報告［M］.北京：海洋出版社，2011.

［4］李雙建，徐叢春.日本海洋規劃的發展及我國借鑒［J］.海洋開發與管理，2006，23（1）：25－28.

［5］楊書臣.日本海洋經濟的新發展及其啟示［J］.港口經濟，2006（4）：59－60.

［6］宋國明.加拿大海洋資源與產業管理［J］.國土資源情報，2010（2）：2－6.

［7］文艷，倪國江.澳大利亞海洋產業發展戰略及對中國的啟示［J］.中國漁業經濟，2008，26（1）：79－82.

［8］方平，王玉梅，孫昭寧，等.我國海洋資源現狀與管理對策［J］.海洋開發與管理，2010，27（3）：32－34.

［9］于保華，胥寧.我國海洋資源開發利用可持續發展分析［J］.海洋信息，2003（3）：12－15.

［10］陳國生，葉向東.海洋資源可持續發展與對策［J］.海洋開發與管理，2009，26（9）：104－110.

2010年度國家社會科學基金項目（10CGJ002）；國家可持續發展國土資源戰略研究分課題海洋資源戰略研究項目.