中國與歐美大氣污染控制特點比較分析

云雅如 王淑蘭 胡 君 張靜巧 段菁春 柴發(fā)合 高 健

（1. 中國環(huán)境科學研究院，北京100012；2. 長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院，長沙 410004）

中國與歐美大氣污染控制特點比較分析

云雅如1王淑蘭1胡 君2張靜巧1段菁春1柴發(fā)合1高 健1

（1. 中國環(huán)境科學研究院，北京100012；2. 長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院，長沙 410004）

本文通過對中國、歐洲和美國大氣污染控制歷程的回顧和總結，從法律法規(guī)、標準、管理制度、執(zhí)行和實施等幾個方面，系統(tǒng)比較分析了中國與歐美大氣污染控制策略的特點和異同點，為我國今后大氣污染控制與管理提出進一步的建議。

大氣污染控制；法規(guī)；標準；管理制度；執(zhí)行

1 引言

近年來，隨著我國城市化進程的加快以及工業(yè)結構的日益復雜，我國環(huán)境空氣污染狀況和特征發(fā)生了顯著的變化。在二氧化硫和顆粒物污染問題尚未得到根本解決的同時，工業(yè)化和機動車導致的氮氧化物、揮發(fā)性有機物、汞、黑炭等污染物的排放量居全球前列，以PM2.5和臭氧為代表的二次污染日趨嚴重，已成為許多城市和地區(qū)空氣質量進一步改善的主要障礙。現階段我國大氣環(huán)境多污染物、高濃度、多尺度、多來源的復雜污染特征，是發(fā)達國家歷經上百年陸續(xù)出現的問題在我國二十幾年內集中暴發(fā)的典型表現，導致我國大氣環(huán)境污染問題日益復雜，復雜的大氣污染問題使我國大氣污染控制決策和管理面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

中國、美國和歐盟作為負責任的國家和地區(qū)，在環(huán)境保護和污染物控制方面一直堅持不懈地努力著，且均取得了一定的控制效果。鑒于發(fā)達國家更早于我國經歷了污染和控制污染的過程，因此本文希望通過比較分析的方式，總結成功經驗，為我國大氣污染物控制和管理提供借鑒。

2 大氣污染控制歷程

2.1 美國的大氣污染控制歷程

1970年美國的《清潔空氣法案》頒布并實施，從而構建了美國環(huán)境大氣質量標準與排放總量控制相結合的大氣污染控制策略體系。標準頒布后為便于對大氣污染進行控制，USEPA在全國設立了247個州內控制區(qū)和263個州際控制區(qū)，各州對其所管轄區(qū)域內的空氣質量負有主要責任。這一階段美國主要通過對電廠和其他重工業(yè)廢氣的凈化，以及對汽車尾氣排放控制的策略來實現空氣質量的改善。1977年《清潔空氣法案》修正案頒布，將全美劃分為“防止嚴重惡化區(qū)”（PSD）和非達標區(qū)，在“防止嚴重惡化區(qū)”（PSD）內依據區(qū)域功能的不同又再次劃分為三個不同的區(qū)域，并在自然保護區(qū)及一類區(qū)內推行能見度保護計劃，以防止灰霾的發(fā)生。為了達到國家環(huán)境空氣質量標準，各州都制定了固定污染源和移動源相關污染物的排放標準，并以州實施計劃（SIP）的形式給出各州空氣質量達標和改善的時限和具體措施及可行性分析，EPA批準并對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。美國早期的大型固定源與移動源排放控制結合的控制策略到70年代末取得了較好的控制效果，主要污染物排放量均呈現不同程度的下降。1990年《清潔空氣法》第二次修正議案將酸雨、城市空氣污染、有毒空氣污染物排放三方面的內容納入到法案中，制定和實施酸雨計劃，并規(guī)定了二氧化硫排放許可證和排污交易制度。修正案要求各州在1991 年后必須按照聯邦環(huán)保局有關許可證條例的規(guī)定，制定和實施包括所有空氣污染源的許可證規(guī)劃，目的是把適應于每一污染源的所有聯邦和州的管理規(guī)定都納入一個許可文件中，使其成為企業(yè)依法排污的百科全書。隨著近地面O3和細顆粒物污染成為突出問題，2005年美國EPA進一步發(fā)布了“清潔空氣州際法規(guī)”（Clean Air Interstate Rule，CAIR）。該法案旨在通過同時削減SO2和NOX幫助各州的近地面O3和細顆粒物達到環(huán)境空氣質量標準。

2.2 歐洲大氣污染控制歷程

19世紀中后期隨著煤煙型污染在歐洲愈演愈烈，歐洲多個城市遭受了嚴重的煙霧事件侵襲，以倫敦首當其沖。為解決由燃煤企業(yè)引起的煤煙型污染問題，以英國為首的歐洲國家采取了提高煙囪高度，消滅低矮點源和大規(guī)模開發(fā)應用消煙除塵、脫硫技術的控制策略，但是由于這些措施僅局限于控制污染物排放濃度的被動的末端治理，因此效果并不顯著。直到20世紀40年代，歐洲國家通過燃料替代的方式，將煤炭改為天然氣和油，困擾多年的煤煙型污染才得以解決。

到70年代，酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，促使歐洲開始采取積極的總量削減控制策略，1985年的赫爾辛基公約首次對SO2提出了削減50%的目標，此后在不同的公約中又分別增加了對NOX和VOC的削減目標。為了實現污染物的削減目標，歐盟通過實施大型燃燒裝置大氣污染物排放限制加強燃煤電廠污染物排放的控制，1987年出臺了首部《大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令》（88/609/EEC），對新建電廠的SO2、NOX和顆粒物排放進行控制。從1994年硫議定書修正案以來，基于不同生態(tài)環(huán)境，充分考慮地區(qū)間差異的臨界負荷（Critical Loads）概念被提出。這一轉變不但具有生態(tài)學基礎，可以有效地權衡各締約國之間的差異，同時也兼顧了各國的減排歷史，促使各國建立一個長期、穩(wěn)定的空氣質量目標，使減排更具合理性和針對性。各締約國根據自身對酸雨的敏感性程度來制定減排目標和進程，從關心某種具體的污染物，轉向關注脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，不但有效地調動了各國的減排積極性，同時也使主要污染物排放在原本已獲得較好成效的基礎上得到了進一步的控制。1999年哥德堡公約后，歐洲污染物控制策略打破了以往僅針對單一污染物進行限制的格局，開始更加注重多種污染物之間的相互影響和協(xié)同控制。哥德堡公約以控制酸化、富營養(yǎng)化和近地面臭氧的排放為目標，分別對硫、氮氧化物、VOCs、重金屬和氨的排放上限進行了限制，并進一步提出了對排放量較大和削減成本相對較低的國家進行大幅削減的計劃。2001年歐盟進一步推行了歐洲清潔空氣計劃（Clean Air for Europe， CAFE）計劃，該計劃基于EMEP提供的數據，利用RAINS模型從人體健康、建筑物、農作物和生態(tài)系統(tǒng)等4個方面對2000—2020年污染物濃度及其影響進行了基線情景研究，并展開相應的費效分析。2002年《大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令》（2001/80/EC）出臺，進一步加嚴了對污染物排放量的控制指標。

2.3 我國大氣污染控制歷程

20世紀80年代《中華人民共和國大氣污染防治法》的頒布，確定了我國以工業(yè)點源治理為重點，防治煤煙型污染為主的大氣污染防治基本方針，提出通過消煙除塵等方法進行大氣污染的控制。上世紀90年代開始，隨著SO2和酸雨問題的日益嚴重， 1991年我國開始實施《燃煤電廠大氣污染物排放標準》，并逐漸對電廠SO2排放實行總量控制。在此期間，國務院批準了SO2和酸雨控制為主的“兩控區(qū)”劃分方案。近年來，我國的大氣污染形勢更加嚴峻，在煤煙型污染尚未根本解決的情況下，由于機動車保有量的大幅增加導致NOX和VOC的大量排放，在我國的多個區(qū)域形成特征、過程、成因和影響均非常復雜的區(qū)域復合型污染，使我國城市大氣污染控制進入一個相對艱難的瓶頸期，“十一五”期間SO2總量控制工作獲得了全面的勝利，“十二五”我國又在此基礎上提出了NOX總量控制和在重點區(qū)域控制VOC的控制思路。

3 特點比較

3.1 法律法規(guī)體系構建

美國的大氣污染控制一直以來都以法律為基礎，早在1881年美國的芝加哥和辛辛那提市即開始嘗試空氣保護立法，隨后美國諸州和地區(qū)均在轄區(qū)內建立了區(qū)域性的空氣環(huán)境保護法律與規(guī)定。到1955年美國歷史上第一部統(tǒng)一的空氣立法——《空氣污染控制法》通過并頒布實施。1963考慮到空氣污染會直接對民眾健康的影響，美國國會頒布了《1963清潔空氣法》（即為美國《清潔空氣法》前身），于1967年頒布了《空氣質量控制法》。1970年《清潔空氣法》出臺，美國各州建立起了沿用至今的基本空氣質量管理體系，此后又歷經1977年和1990年的兩次修訂，使其進一步得以完善。美國以立法推動環(huán)境管理的方式，體現在從立法到行政這樣一個從上到下的權力作用過程中。這一做法不但能夠有效的規(guī)范排污者的行為，同時為執(zhí)法監(jiān)督提供了有力的依據。

在歐洲，由于歐盟是一個集政治實體和經濟實體于一身的區(qū)域一體化組織，成員國之間僅在貿易政策方面需要保持一致。盡管如此，歐盟出于對人體健康和生態(tài)安全的考慮，仍通過一系列指令的形式進行污染物排放量和排放濃度的管理和控制，由于這些指令都具有法律效力，成員國可以拒絕簽署這些協(xié)議，一旦簽署，必須按照指令的要求嚴格遵守污染物相應的排放量和濃度限值。歐盟從20世紀70年代初期開始相繼頒布了12個環(huán)境方面的指令。分別針對SO2、NOX、VOC、汞等有毒有害物質和工業(yè)企業(yè)的排污許可證等進行了規(guī)定。其中，1996年歐洲議會與歐盟理事會制訂的《第1996/61/EC號指令》，經過多年的發(fā)展，形成了IPPC法典。

我國在大氣污染防治方面的立法與美國基本相似，1987年9月5日，《中華人民共和國大氣污染防治法》正式頒布，并于1995年和2000年進行了兩次修訂，目前正在進行第三次修訂。為保障大氣污染防治法律的實施，國家陸續(xù)頒布了一系列配套的法規(guī)，如《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》、《關于發(fā)展民用型煤的暫行辦法》、《防治煤煙型大氣污染技術政策》等。配合新法的實施，還制定了配套法規(guī)如《排污總量收費管理條例》、《排污總量控制管理條例》、《機動車污染防治管理條例》、《加強城市揚塵污染控制若干規(guī)定》等。

3.2 標準體系

大氣環(huán)境保護標準體系包括環(huán)境空氣質量標準和大氣污染物排放標準。1970年《清潔空氣法》頒布后，美國的“國家環(huán)境空氣質量標準”（National Ambient Air Quality Standards，簡稱NAAQS）體系得以建立，該體系以采取一定的先進技術所能達到的水平為基礎，對包括SO2、NO2、O3和PM2.5在內的7種污染物的濃度進行了限制。此后，分別于1971 年、1973 年、1978 年、1979年、1980 年、1987 年和1990 年進行了多次修訂，現行的環(huán)境空氣質量標準是EPA 根據《清潔空氣法》于1997 年編制和發(fā)布的。控制大氣污染的主要手段就是對污染源實行排放限制，排放限制的核心是排放標準。美國采取常規(guī)污染物與有害大氣污染物區(qū)別對待的原則，體現了新源嚴于現源的宗旨。排放標準都是針對各行業(yè)或各類污染源的具體特點而制定的，是以最佳實用技術為依據制定、更新頻率較高。排放標準的實施受到聯邦與州的雙重監(jiān)督；在排放標準的制定和實施中, 州政府都發(fā)揮了重要作用。

我國于1982年頒布并實施了首個環(huán)境空氣質量標準——《大氣環(huán)境質量標準》（GB 3095-82），歷經3次修訂，于1996年出臺《環(huán)境空氣質量標準》（GB 3095-1996）沿用至今，這些標準在一定時期內發(fā)揮了積極和重要的作用，有效的引導了大氣污染治理和大氣環(huán)境質量的改善。2012年2月29日基于對公眾健康的保護和對保護生態(tài)環(huán)境和社會物質財富的重視，我國新的環(huán)境空氣質量標準頒布，并將于2016年開始在全國全面推行。新空氣質量標準增設了顆粒物（PM2.5）濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，同時收緊了顆粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）濃度限值，實現了與國際的低軌相接。我國于1996年出臺綜合排放標準《大氣污染物綜合排放標準（GB16297-1996）》沿用至今，目前已逐步形成了較為完整的污染排放標準體系，包括綜合與行業(yè)兩類、國家與地方兩級排放標準。綜合標準與行業(yè)標準并重、不交叉執(zhí)行，優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標準；地方排放標準較少，國家排放標準占主導地位。但是目前看來，我國排放標準與最佳實用技術之間的依托關系尚不明確。

歐盟從1980年起，逐步頒布了一些污染物的濃度限值和建議值標準。最新的歐盟空氣質量標準 包 括 了PM2.5、SO2、NO2、PM10、CO、O3等，并納入了鉛、鎘、苯、砷、苯并芘等有毒有害污染物。其中PM2.5用年均濃度考核，于2010年作為目標值頒布執(zhí)行，歐盟各成員國可以提出延期執(zhí)行的申請，最長期限為5年，在2015年必須正式執(zhí)行。另外比較重要的一點是，歐盟標準制定了中長期細顆粒物達標的目標值，即2015年目標標準為20μg/m3，2020年標準為18μg/m3。除歐盟環(huán)境空氣質量標準外，各成員國和歐盟外歐洲國家（英國）也制定了各自的空氣質量標準，但歐盟成員國的空氣質量標準不得寬松于歐盟統(tǒng)一標準。

3.3 管理制度

美國的環(huán)境管理奉行整體主義，采取分區(qū)管理的原則，聯邦在環(huán)境管理中占主導地位。空氣的跨界污染性質決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。1970年《清潔空氣法》出臺后，美國構建起了以總量控制制度為主線，涵蓋環(huán)境影響評價制度、排污權交易制度、排污許可證制度等的相對完善的大氣污染控制體系，有力的促進美國環(huán)境空氣質量的改善。20世紀70年代，美國首先在一些企業(yè)中推行空氣污染的“泡泡政策”，并在排放信用的基礎上在一部分地區(qū)推行排污權交易制度。進入90年代后，可交易的排污許可證成為總量控制第二階段——酸雨計劃實施的主要手段。排污許可證制度的成功之處即在于許可數額的明確規(guī)定，美國EPA根據污染源歷史上的能源消耗量與二氧化硫排放率相乘的方法確定許可數額，同時規(guī)定二氧化硫排放量的永久性限值，即可預見的將來最大絕對排放總量。在此基礎上，政府為排污機構提供交易平臺，通過無償分配、拍賣和獎勵三種方式進行排污指標的分配。與此同時，完善的在線監(jiān)控系統(tǒng)和排污許可跟蹤系統(tǒng)為總量控制政策的實施提供的技術支持和保障, 使得排污量的核定和交易成為可操作的事情。

按照歐盟指令的規(guī)定，盟成員國必須將減排、排放總量、排放預測系統(tǒng)地制成計劃, 并且通告公眾。同時需要給出應急預案的行動計劃，即在一定情況下如果污染物濃度即將到達或超過了臨界水平，政府將會采取怎樣的措施在短期內做出響應。此外，成員國要保證相互之間數據、技術和信息的共享，并接受來自歐盟委員會的監(jiān)督和檢查。

我國的大氣環(huán)境管理工作堅持“預防為主，防治結合”、“誰污染誰治理”和強化監(jiān)督管理的原則，逐步建立并不斷完善了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、排污申報登記等一系列環(huán)境管理制度。近年來，我國環(huán)境監(jiān)督管理體系和管理制度不斷完善，除了對新建項目從排放濃度到排放總量進行嚴格控制外，許多城市結合建設規(guī)劃進一步調整城市布局，將污染嚴重企業(yè)逐步遷出市區(qū)，集中到新工業(yè)區(qū)。對造成大氣嚴重污染的企業(yè)執(zhí)行限期治理制度，通過限期治理措施，調整不合理工業(yè)結構和布局，促進技術進步，解決重點大氣污染問題。我國的總量控制以美國為借鑒，將某一區(qū)域作為一個完整的系統(tǒng),要求采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量, 在一定時間內, 控制在一定的數量之內, 以滿足區(qū)域內環(huán)境質量或環(huán)境管理要求的一種管理手段。但是由于我國環(huán)境容量尚不確定, 因此當前的總量控制只是目標總量控制, 即依據環(huán)保目標要求和技術經濟水平來確定的各地區(qū)污染物總量控制目標。與此同時，我國也提出了排污許可和排污收費制度等經濟手段來輔助和推動總量控制的進行，但是由于這些制度尚不完善，企業(yè)未成為污染減排工作的責任承擔者，企業(yè)缺少主動進行污染治理的動力，總量控制政策呈現較多行政命令控制特點。

3.4 實施和執(zhí)行

NAAQS 頒布后，EPA要求每個州都必須制定一項在本州內執(zhí)行和維持此標準的計劃，即州實施計劃（SIP），并遞交EPA，在獲得批準后方可在本州內執(zhí)行，同時EPA和鄰近州均對其執(zhí)行情況享有監(jiān)督權利，公眾參與也在污染物控制的各個措施中起到了積極的作用。1990 年《清潔大氣法案》修正案頒布后，美國環(huán)保署（EPA）開始在全國范圍內執(zhí)行酸雨計劃，該修正案還將美國劃分為O3達標區(qū)和非達標區(qū)，并對非達標區(qū)的達標期限做出規(guī)定。為了解決近地面O3問題，美國東北部各州制定并參與了臭氧輸送委員會（Ozone Transport Commission，OTC）計劃。2003 年該計劃被一個在更大范圍內實施的氮氧化物州際執(zhí)行計劃（NOXSIP Call）取代。1976年加利福利亞州議會成立了南部海岸空氣質量管區(qū)（SCAQMD），要求在區(qū)域尺度上控制空氣污染。為了進一步控制PM2.5和O3污染，2005年“清潔空氣州際法規(guī)”（Clean Air Interstate Rule, CAIR）出臺，通過減少跨州傳輸污染物的排放，保證美國未來的10年內在最大的程度上降低空氣污染。酸雨控制方面，1980年美國啟動了國家酸沉降研究項目（NAPAP）。在區(qū)域霾控制方面，1988年開始，EPA和其他機構監(jiān)測大氣能見度。 1999發(fā)布 Regional Haze Rule，要求美國環(huán)保局和其他組織制定并執(zhí)行空氣質量保護規(guī)劃削減引起能見度變化的污染物。建立了五個多州區(qū)域規(guī)劃組織。

歐洲的環(huán)境管理主要以空氣清潔計劃為主要執(zhí)行準則，采取達標管理原則。2001年5月歐洲議會通過空氣清潔計劃，并把其納入到歐洲規(guī)劃中，此規(guī)劃的目標是在歐盟國家間建立一個一體化的戰(zhàn)略，防治空氣污染。這個規(guī)劃制定國家級排放的最高限值，并將關注的重點放在大氣細顆粒物和近地面臭氧問題。歐洲空氣清潔計劃包括幾個方面：1）對歐盟現有立法的適當性和效能進行一次徹底的回顧。2）建立詳細的空氣質量數據庫，細化對公眾的指導。3）進一步探索減少污染排放的措施，以達到空氣質量要求的標準。4）設立空氣質量指標以及國家級污染物排放限值的建議值。5）特殊行業(yè)減少污染物排放的狀況報告，例如：大型火電站、機動車，以及它們的發(fā)展規(guī)劃。目前該計劃基于EMEP提供的數據，利用RAINS模型從人體健康、建筑物、農作物和生態(tài)系統(tǒng)等4個方面對2000—2020年污染物濃度及其影響進行了基線情景研究，并展開相應的費效分析，為政策制定者提供了科學和技術的有利支持。

在我國，1989年開始全面推行城市環(huán)境綜合整治定量考核實施辦法，以標準為依據對監(jiān)測數據進行計分和評估，并上報中央政府加以公示。20世紀90年代隨著污染的日益嚴重，我國的大氣污染控制從濃度控制向總量控制轉變，從城市環(huán)境綜合整治向區(qū)域污染控制轉變。1996年新的《環(huán)境空氣質量標準》發(fā)布，增加了污染物種類，同時加嚴了標準。“十一五”期間，我國提出了結構減排、工程減排和管理減排的減排新思路，并促使SO2減排取得顯著成效。近年來我國又進一步提出了城市“創(chuàng)模”，以促進城市空氣質量的改善。

4 結論和討論

美國大氣污染控制法律法規(guī)體系完善有效的規(guī)范了企業(yè)的排污行為，健全的標準體系實現了隨排污技術水平的提高排放標準的及時更新。而歐盟以達標管理為原則的控制策略，使各成員國以歐洲空氣質量的改善為總目標，充分享有改善措施選擇的自主性。通過比較分析，對我國的大氣污染控制提出以下建議：

第一，大氣污染控制由以總量控制為重點向總量控制和空氣質量改善并重轉變。逐步實現多污染物協(xié)同控制，追求多重環(huán)境效果。

第二，進一步完善支撐《中華人民共和國大氣污染防治法》執(zhí)行的配套下位法規(guī)和章程。

第三，研究制定城市空氣質量管理辦法，國家層面采取措施促進地方制定空氣質量改善行動計劃并對這個過程開展全過程指導和管理。

第四，基于工藝水平和能源消耗量制定不同行業(yè)污染物排放量計算方法，盡快確定企業(yè)的排污量，避免目標總量控制難以落地及不能有效實現空氣質量有效改善的尷尬境地。

第五，克服單一行政命令實施手段, 將企業(yè)納入污染物控制主體中，完善排污許可證制度和排污收費制度，并將這些經濟手段充分引入到總量控制體系中。通過實施主管領導問責制的方式，促使企業(yè)改進污染治理設施, 并保證治污設施的穩(wěn)定運行。

第六，充分發(fā)揮地方在環(huán)境治理中的主觀能動性，建立與我國環(huán)境管理體系相匹配的執(zhí)行計劃，首先有國家基于環(huán)境空氣質量標準研究和建立具有普適性的環(huán)境管理方法體系，地方根據自身的實際情況制定有針對性的實施方案，提交環(huán)保部。相關部門經過詳細論證通過后，在地方有序推進，環(huán)保部承擔監(jiān)督和檢查的職責。

X51

A

1673-288X（2012）04-0032-05

項目資助: “十一五”863計劃重大項目“重點城市群大氣復合污染綜合防治技術與集成示范”(課題編號: 2006AA06A309)

云雅如, 在站博士后, 主要研究方向為大氣環(huán)境管理

柴發(fā)合, 副院長, 研究員, 主要研究方向為大氣環(huán)境科學與管理