“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施

劉炳江

（環境保護部污染物排放總量控制司 北京 100035）

“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施

劉炳江

（環境保護部污染物排放總量控制司 北京 100035）

“十二五”面臨著減排領域不斷拓展、減排空間不斷縮減的局面，為此必須在減排政策頂層設計上下大力氣，制定出科學合理的減排技術路線和系統有效的減排對策措施。本文在總結“十一五”的成功經驗和分析“十二五”大氣污染物減排面臨的形勢與挑戰的基礎上，提出科學合理的大氣污染物總量減排對策措施：第一，強化源頭管理，嚴格控制污染物新增量；第二，加快淘汰落后產能，完善落后產能退出機制；第三，強化工業行業工程減排，大力推進煙氣脫硝設施建設；第四，采取綜合措施，加強機動車NOX控制；第五，完善政策措施，建立減排長效機制。

“十二五” 大氣污染物；總量減排；對策措施

粗放型的經濟增長和持續快速的工業化進程以及以煤為主的能源消費結構和生產力不合理的布局，使得我國面臨嚴峻的大氣環境形勢，主要大氣污染物排放總量遠遠超過環境容量，成為制約經濟社會可持續發展、影響國民身體健康和生活質量水平的重要因素之一。“十一五”經過國家各部門和地方政府的共同努力，全國二氧化硫比2005年下降14.29%，化學需氧量下降12.45%，兩項指標排放量的下降在環境質量的改善中得到了體現。總結“十一五”的成功經驗，結合國家“十二五”的發展規劃，提出科學合理的減排對策是確保完成目標實現的關鍵。

1 “十一五”污染減排的成功經驗

污染物排放量總量控制在“八五”、“九五”和“十五”期間，均作為目標提出，但均未實現，原因很多。“十一五”期間能夠完成，主要有五點經驗：一是國家層面高度重視，列為約束性指標，并出臺了《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》和《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，明確了政府主要負責人為第一責任人，實行了自上而下的對政府進行考核，環境保護部黨組把污染減排作為中心工作來抓。二是建立健全了污染減排各項規章制度并建立了六大督察中心，相繼出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》、《主要污染物總量減排監察系數核算辦法》等，規范污染減排核查核算工作，核查工作因督察中心的成立得到了組織和技術上的保障。三是各項保障政策尤其是環境經濟政策基本到位，對造紙、皮革、化工等重點行業實施了更嚴格的排放標準，出臺了脫硫電價政策并嚴格執行，二氧化硫排污收費標準翻番，城市污水處理收費標準基本達到0.8元/噸，重點流域和中西部地區城鎮污水處理管網建設資金補足以及“以獎代補”、“以獎促治”資金等。四是嚴格落實考核獎懲措施，“十一五”期間對污染減排存在問題的上百家單位通報批評或掛牌督辦，區域限批6個地級市和4個企業集團；國務院通報表揚8家省級人民政府，還將對250個先進集體和250位先進個人進行表彰。五是環境監管能力大幅度提高、環保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右，省市監控中心基本建成，國控重點污染物自動在線監測基本安裝并聯網運行，環境監測、監察硬件能力大幅度提高。

同時，“十一五”污染減排的頂層設計上，結合國情，大力推行了“淡化基數、算清增量、核實減量”技術路線。

1.1 “淡化基數”

基于環境統計制度由于人員素質、企業利益、和制度缺陷等易出現虛報或少報、無從約束和查證的現實。回顧環境統計的污染物排放量，“逢五必升”現象，鋼鐵、石化產量翻番但污染物排放量保持不變等不合理現象一直存在。淡化基數不是不要基數，而是不唯基數，重在實效。

1.2 “算清增量”

強調了環境保護要參與國家宏觀調控，新增量與煤炭消耗量掛鉤，與GDP掛鉤與城市化率掛鉤，一定程度上反映了各地經濟增長模式與排放低、可持續發展要求的吻合程度。回顧以前各環保規劃，新增量未納入核算或依據國家的有關規劃參數核算導致偏少問題突出，如“十一五”能源規劃，煤炭消費量由2005年的21.67億噸增加到2010年的25.0億噸，凈增3.3億噸；而實際到2010年煤炭消費量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸。

1.3 “核實減量”

就是充分核實2005年以后新增的減排能力和實際減排量，包括工程減排，結構減排和監管減排。體現了污染減排相關能力建設、結構調整水平和監管能力的加強。尤其是工程減排項目，以目標責任書的形式按時間節點要求，改變了過去工程項目作為各種規劃的內容，五年計劃時間過半而規劃還未批復，致使工程項目滯后現象普遍存在。“十一五”期間的目標責任書中的項目全部完成，普遍提前。

作為落實科學發展觀的重大戰略，國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要明確要求，到2015年二氧化硫（SO2）排放量下降8%，氮氧化物（NOX）排放量下降10%，并列為約束性指標，具有法律效力。作為推動環境保護工作深入開展的重要著力點和實現環境優化經濟發展的重要舉措，主要污染物總量減排承載著艱巨任務。面臨著減排領域不斷拓展、減排空間不斷縮減的局面，如何確保順利完成“十二五”減排目標，必須在減排政策頂層設計上下大力氣，制定出科學合理的減排技術路線和系統有效的減排對策措施。

2 “十二五”大氣污染物減排面臨的形勢與挑戰

2.1 大氣環境形勢嚴峻，復合型污染日益突出

“十一五”期間我國SO2排放總量得到大幅削減，但至2010年，SO2排放量仍高達2267.8萬噸；NOX排放量在“十一五”期間伴隨能源消費的高速增長呈快速增長趨勢，增長幅度達40%左右，到2010年排放量為2273.6萬噸；主要大氣污染物均成為全球排放量最高的國家，排放水平高出美國1倍以上。大量排放的SO2和NOX遠遠超出環境承載能力，成為影響我國社會經濟發展的重要制約因素。按照2012年發布的新的《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）進行評價，全國有70%左右的城市空氣質量不能達到二級標準。灰霾和光化學煙霧污染呈加劇趨勢，東部華北平原地區的PM2.5年均濃度比歐美發達國家高出數倍；全國酸雨污染依然嚴重，城市SO2濃度仍然維持在較高水平。我國大氣污染整體上步入區域性、復合型、疊加型新階段。SO2和NOX是影響全國環境空氣質量的關鍵因子，既是衡量空氣質量的直接因子，也是細顆粒的前載物，“十二五”期間對其實施約束性總量控制、深入推進減排工作刻不容緩。

2.2 資源環境壓力巨大，新增排放壓力增加

隨著我國經濟和城市化的發展，我國的能源、資源消耗將持續增加，而以煤為主的能源消費結構在短期內難以改變，這將使我國的結構型污染更加突出。節能減排作為調整經濟結構的重要抓手和主要著力點，既是經濟發展賦予污染減排的重要使命，也是污染減排深挖潛力空間的內在要求。為了解決社會經濟發展需求與資源環境壓力之間的矛盾，持續推進污染減排將是一項長期、艱巨、復雜的歷史使命。通過污染減排工作的持續推進，跨越“環境高峰”，達到調整經濟結構、轉變發展方式、引領生態文明建設的目的。

“十二五”是我國開展主要大氣污染物總量減排的關鍵時期。依據有關部門宏觀發展數據測算，到“十二五”末我國GDP總量將達到55.8萬億元，煤炭消費量將超過40億噸，煤電裝機容量增長2.5億千瓦，鋼鐵產量增加1.1億噸，汽車保有量增加1億輛，油品消費量增加1億噸。在新建項目采取嚴格環保措施的情況下，“十二五”仍將新增SO2、NOX排放量260萬噸和360萬噸，污染減排消化增量的任務十分艱巨。為達到既定減排目標，“十二五”期間至少需要削減SO2存量440萬噸和NOX存量590萬噸。

2.3 減排行業領域擴增，能力建設亟待加強

和發達國家相比，我國的排放源種類更為復雜，上萬臺燃煤發電機組、50多萬臺工業鍋爐和遍布城鄉的居民爐灶形成了遍布全國的SO2排放源，體系龐大，構成復雜，控制難度大。機動車保有量的快速增長及其對NOX排放的顯著貢獻也要求我國的大氣污染減排工作由固定源向移動源擴展。這些都對我國污染減排技術和管理水平提出了更高要求。針對復雜的排放源結構，要求我國主要大氣污染物減排工作必須同時兼顧點源、線源和面源，工作難度極大。“十二五”期間，SO2污染減排總體上進入精細化和深化管理階段，減排領域由“十一五”的以電力行業為主向電力、鋼鐵、石化、有色、建材、工業鍋爐等全行業全覆蓋方向轉變。NOX在實施全國總量控制的基礎上，突出電力、機動車、水泥等重點行業和復合型污染嚴重的京津冀魯、長三角和珠三角等重點區域，減排領域由工業拓展到交通行業。

如果說“十一五”大氣污染物減排的重點是電力行業（貢獻了三分之二的減排量）一個行業，“十二五”減排的重點則為“三廠一車”（火電廠、鋼鐵廠、水泥廠和機動車），而對新增加的行業和領域，在線監測數據質量控制、治污設施運行監管能力、核查核算人員業務素質等急需加強。

3 “十二五”大氣污染物減排主要對策措施

3.1 強化源頭管理，嚴格控制污染物新增量

“十一五”大氣污染物減排的教訓之一就是很大程度上減排量用于抵消新增量，因此“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面要有突破，措施更加具體化。

第一，合理控制能源消費總量，建立能源消費總量控制目標分解落實機制，把總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責任管理，加大考核和監督力度。能源消費總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實的情況下，其實質是煤炭總量控制，有關部門正在抓緊落實。只要把目標分解落實到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象必將有所改觀。

第二，在大氣聯防聯控重點區域開展煤炭總量控制試點。大氣聯防聯控重點區域指的是“三區十群”，具體范圍體現在國家“十二五”大氣污染控制規劃中，這些區域也是我國大氣復合型污染嚴重的地區，開展煤炭消費總量控制，并不是煤炭消費總量零增長，而是嚴格控制增長速度，率先實現改變以煤炭消費導致多種污染持續加重，區域空氣質量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就控制空氣污染角度，就是讓這些地區“休養生息”。“十二五”期間，在這些區域將嚴格禁止新（擴）建煤化工項目，原則上不允許新建燃煤發電站或企業自備電站，擴建和改建燃煤機組應實行煤炭等量或減量替代；推行一縣一熱源政策，建設和完善統一的熱網工程，純凝汽燃煤發電機組加大技術改造力度最大限度地抽汽供應熱網，逐步淘汰熱網覆蓋范圍內的企業自備鍋爐；石化行業實行增產不增煤原則，新擴產能不再建設以煤炭為燃料的動力站，推行以公用電站供汽或自產清潔燃料為主的動力站；鋼鐵行業實行不增產煤降低原則，嚴格控制新增產能，通過大力發展余壓、余汽、余熱發電技術，逐步取消燃煤鍋爐。

第三，對電力、鋼鐵、石化和水泥四個行業實行主要污染物排放總量控制。電力、鋼鐵和水泥的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業排放量的60%以上，四個行業實行總量控制，就是努力改變電力就地平衡的不合理布局現象，控制住了四個行業的總量，就基本控制住了工業行業的排放總量。“十一五”期間，電力行業二氧化硫排放的總量計劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業擴展到電力等四個行業，堅持新改擴建項目實施跨區域調劑，由超環境容量地區向環境容量富余地區調配原則。

第四，把污染排放的總量指標作為環評審批的前置條件。項目環境影響評價是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個建設項目都能做到污染物排放的等量替代，就相當于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環評批復措施不落實的現象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環評前置條件，就是要先落實后批復，先核量再上項目，盡可能地使新增量控制住。

第五，全面推行機動車環保標志管理，探索城市調控機動車保有量。目前，交通領域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經達到60%以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進，由于保有量基數大，有些城市不控制機動車保有量，氮氧化物排放量削不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調控機動車保有量，全面實行環保標志性管理，為“十三五”控制城市機動車污染探索一條途徑。

3.2 加快淘汰落后產能，完善落后產能退出機制

合理控制固定資產投資增速和火電、鋼鐵、水泥等重點行業的發展規模，提高環保準入門檻，落實《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，加快淘汰落后生產工藝裝備和落后產品。重點淘汰電力、鋼鐵、有色金屬、建材、煉焦、石油化工等行業的落后工藝裝備（見表1）。將高耗能、高污染行業新上項目與地方污染減排進度掛鉤，與落后產能淘汰進度掛鉤。因地制宜推行現有企業群集約化和燃料清潔化發展，對規模小、重復性高的行業進行整合。

表1 “十二五”時期淘汰落后生產能力一覽表

3.3 強化工業行業工程減排，大力推進煙氣脫硝設施建設

電力部門是我國SO2和NOX排放量最大的部門，也是減排工作的重中之重。“十二五”期間，未上脫硫設施的現役燃煤機組全部配套建設煙氣脫硫設施，不能穩定達標排放的燃煤機組進行脫硫改造。加快燃煤機組低氮燃燒技術改造和煙氣脫硝設施建設，全國單機容量30萬千瓦及以上的燃煤機組、東部地區和其他省會城市單機容量20萬千瓦及以上的燃煤機組（不含循環流化床鍋爐）實行脫硝改造。加強已投運脫硫、脫硝設施監督管理，新建煤電機組不得設置脫硫設施煙氣旁路，“十一五”末已投運的煙氣脫硫設施逐步取消煙氣旁路。

鋼鐵行業是我國SO2排放量近次于電力的第二大工業部門。“十二五”期間，全面推進現役燒結機煙氣脫硫工程建設，所有燒結機和位于城市建成區的球團生產設備實施煙氣脫硫，脫硫效率達到80%以上。位于城市建成區的燒結機，逐步實施煙氣脫硫脫硝一體化示范工程建設，開展SO2、NOX、二惡英等多種污染物的協同控制。到2015年，全國鋼鐵行業共有530臺現役燒結機合計7.8萬平方米要完成脫硫設施建設。

石油煉制行業新建催化裂化裝置必須進行煙氣治理。現有生產裝置采用先進的硫磺回收工藝，硫磺回收率達到99%，149套現有催化裂化裝置再生煙氣進行脫硫，工藝加熱爐采用清潔燃料，燃燒高硫石油焦的鍋爐安裝煙氣脫硫設施。有色金屬冶煉行業加快生產工藝設備更新改造，加大冶煉煙氣中硫的回收利用率，SO2含量大于3.5%的煙氣采取煙氣制酸或其他方式回收煙氣中的硫，低濃度煙氣和制酸尾氣排放超標的進行脫硫處理。“十二五”期間，新建88套煙氣制酸或尾氣脫硫設施，對63套現有污染治理設施進行更新改造。加大焦化行業煉焦爐荒煤氣脫硫，硫化氫脫除效率達到95%以上。

加強對大中型燃煤鍋爐的煙氣治理，新建鍋爐必須安裝脫硫設施。對規模35t以上的現役燃煤鍋爐實施煙氣脫硫。東部地區規模35t以上的燃煤鍋爐建設低氮燃燒示范工程。

水泥行業是氮氧化物的重要排放源，2010年全國水泥產量18.8億噸，氮氧化物排放量是繼電力行業之后的第二大行業，“十二五”期間將繼續增產，新建的按準入條件必須配套建設脫硝效率不低于60%的脫硝設施。隨著水泥行業淘汰落后產能工作的推進和新型干法窯使用比例的大幅增加，NOX的排放量將顯著增加。“十二五”期間，需下大力氣開展水泥行業新型干法窯降氮脫硝工作，現有日產規模大于4000噸熟料的新型干法窯水泥生產線實施低氮燃燒技術改造和煙氣脫硝工程建設，氮氧化物去除率達到35%以上。

3.4 采取綜合措施，加強機動車NOX控制

2011年全國機動車保有量2.15億輛,氮氧化物排放量637.52萬噸。重型汽車(中型客車、大型客車、中型貨車、重型貨車)保有量占汽車保有量的11%，氮氧化物排放占到汽車排放的86%。2011年全國“黃標車”占機動車保有量的7.1%，氮氧化物排放卻占機動車排放總量的57.8%，是“十二五”機動車氮氧化物總量減排的重中之重。

對機動車大氣污染問題突出的重點城市加強機動車需求管理，探索城市調控機動車保有量總量；在全國范圍內嚴格實施國家第Ⅳ階段機動車排放標準，有條件的重點區域和城市逐步實施國家第Ⅴ段排放標準；全面推行環保標志管理，基本淘汰2005年以前運營的黃標車（全國淘汰“黃標車”1000萬輛）；全面提升車用燃油品質，推進車、油同步升級。

3.5 完善政策措施，建立減排長效機制

第一，健全環保法律法規。推進環境保護法、大氣污染防治法的修訂；加快制定排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等行政法規；全面落實《火電廠大氣污染物排放標準》，盡快出臺《鋼鐵燒結機污染物排放標準》、《水泥廠大氣污染物排放標準》、《石油煉制廠大氣污染物排放標準》等；完善機動車燃油消耗量限值標準、低速汽車排放標準；制(修)訂輕型汽車第五階段排放標準，頒布實施第四、第五階段車用燃油國家標準。

第二，全面推行并落實脫硝電價。“十一五”脫硫電價政策運行的經驗表明，價格機制對電廠削減污染物排放具有重大推動和關鍵性作用。在現行電價管理體制下，為調動電力企業污染治理的積極性，推動脫硝設施的建設和穩定運行，制定脫硝電價。在遵循促進電廠公平競價上網、促使電力行業清潔化發展、推動環保技術創新的原則下，充分考慮NOX實際排放濃度和綜合脫硝效率等因素，以《火電廠大氣污染物排放標準》為前提，根據NOX平均治理成本制定合理的補貼政策，出臺《脫硝電價及脫硝設施運行監管辦法》。

第三，深化排污權有償使用和交易試點。排污權有償使用和交易制度是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的制度改革和機制創新。實踐證明，這項制度是運用市場手段減少污染物排放的有益探索，對于改善環境質量、調整經濟結構、轉變發展方式有著積極的作用。“十二五”期間出臺“排污權有償使用和交易試點工作指導意見”，充分利用市場配置資源的基礎性作用，加快形成能夠反映環境資源稀缺程度的價格體系，建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，降低污染減排總成本，有效推進減排工作。

第四，加大資金投入，完善保障措施。強化政府環保投入的主體地位，提高各級財政新增財力中環保投入比重。擴大污染減排專項資金規模。推進環境金融產品創新，完善市場化融資機制。探索排污權抵押融資模式，發展環保設備設施的融資租賃業務，鼓勵多渠道建立環保產業發展基金。

第五，繼續推進污染減排“三大體系”建設。進一步加強污染源在線監測與監控中心建設，重點推進縣級污染源監控中心建設，完善國家、省、市三級自動監控系統網絡。繼續實施環境統計信息建設，強化氮氧化物統計能力體系，建立科學、系統、完整的主要污染物排放總量統計分析、數據核定指標體系。完善機動車環境監管體系，重點加強全國機動車環境監管機構和人員能力建設。建設完成國家級、省級及大型城市機動車排污監控中心。建設國家、省、市三級機動車環保監管平臺和機動車污染減排數據中心，形成對新車、在用車和車用燃料及添加劑的三級環境監控能力。在京津冀、長三角、珠三角等重點區域開展道路交通污染監測。完善國家污染減排考核能力建設，建立起一套權責明確、監督有力、獎罰分明的考核體系和責任追究制度。

第六，完善配套管理制度。嚴格執行“十二五”主要污染物總量減排核算細則，規范主要污染物新增量、削減量的核算方法和現場核查核算規定。完善主要污染物排放數據網上直報系統和減排措施季度調度制度，向社會公告重點監控企業年度污染物排放信息。加強并規范減排管理信息化工作，充分利用信息化手段，創新核查核算方法。繼續加強燃煤電廠、鋼鐵、水泥等重點行業減排核查核算的培訓，加強減排隊伍建設，提高減排督查和核查核算水平。

嚴格落實環評“區域限批”。對減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業，實行階段性環評限批。經國務院授權，環境保護部將與各省、新疆生產建設兵團及8家企業集團簽訂“十二五”主要污染物總量削減目標責任書，每個項目均有時限要求，除客觀不可抗拒原因外，凡是沒按時限要求建成運行的，對該地區和企業集團實行環評限批。

［1］ 劉炳江．污染減排五年成果回顧與“十二五”展望［J］ ．環境保護，2011，23:30-32

［2］ 周宏春．迫切需要解決危害群眾健康的突出環境問題［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(4):10-12．

［3］ 唐丁丁．全面推進可持續消費促進“十二五”環保目標實現［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(4):5-10．

［4］ 原慶丹．我國環境服務業發展急需政策發力［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(6):14-16．

［5］ 王毅，趙景柱．探索新時期中國特色的可持續發展道路［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(3):5-8．

［6］ 柴發合等．我國城市空氣質量分級管理戰略探討［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(5):5-8．

［7］ 李培等．我國城市大氣污染控制綜合管理對策［J］ ．環境與可持續發展，2011，36(5):5-8．

Policy and Measures on Total Quantity Control of Air Pollutant Emission Reduction in "Twelfth Five-Year Plan"

LIU Bingjiang
(Department of Total Quantity Control of Pollutant Emission, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035)

It is necessary to design the strongest and most effective policy system and establish scientifi c measures and reasonable technology route on air pollutant emission reduction, facing situation on the fi eld expanding and the space shrinking of emission reduction in "Twelfth Five-Year Plan". Based on the summary on successful experience in "Eleventh fi ve-plan" and the analysis on air pollutant emission reduction situation and challenge in "Twelfth Five-Year Plan", this paper proposes the scientifi c and reasonable policy and measures on total quantity control of air pollutant emission reduction: fi rst, strengthen management at the pollutant sources, and strictly control the new increment of pollutants; second, accelerate the elimination of backward production capacity, improve the out-of-mechanism on backward production capacity; third, strengthen industry project emission reduction, vigorously promote the construction of the fl ue gas denigration facilities; fourth, take integrated step to strengthen NOX control on motor vehicle; fi fth,perfect policy and measures, establish lasting effective mechanism of emission reduction.

"Twelfth Five-Year Plan"; air pollutant emission reduction; total quantity control; policy and measures

X022

A

1673-288X（2012）04-0005-06

劉炳江, 司長, 主要研究方向為環境管理及污染物排放總量控制