把環境風險防治擺在“十二五”規劃落實突出位置

梅桂友

（中海石油環保服務有限公司，北京 100107）

把環境風險防治擺在“十二五”規劃落實突出位置

梅桂友

（中海石油環保服務有限公司，北京 100107）

環保工作要抓住歷史機遇，提高認識，全面強化，把環境風險防治工作擺在落實“十二五”規劃的突出位置。本文提出了從政策法令責任、本質安全、硬件設施、保險機制、駕御能力、信息公開與救援、安全與環境聯防聯控、人員培訓與應急演練等“8個強化”對策措施。旨在為經濟社會“又好又快”健康發展提供幫助。

環境風險；防治；“十二五”規劃；強化

隨著我國工業化進程的加快，全國已進入了環境污染事故高發期。而一旦發生重大風險污染事件，就可能伴隨著嚴重的資源損失和生態環境破壞，危及流域或區域人民健康，甚至影響當地社會穩定和正常的經濟秩序。

我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要提出：“推進歷史遺留的重大環境隱患治理。加強對重大環境風險源的動態監測與風險預警及控制，提高環境與健康風險評估能力。”“完善海洋防災減災體系，增強海上突發事件應急處置能力。”“嚴格落實環境保護目標責任制，強化總量控制指標考核，健全重大環境事件和污染事故責任追究制度，建立環保社會監督機制。”為環境風險的防治指明了方向。如何來完成和落實這項任務？筆者認為，必須提高認識、強化落實，把環境風險防治擺在“十二五”規劃落實的突出位置；并通過“8個”對策措施的“強化”，來消除環境風險隱患，提高環境風險預警、控制、處置和評估能力，建立環境風險事故的責任追究等，才是實現國民經濟又好又快健康發展的重要保障。

1 長期以來，我國環境風險事故不斷發生，資源生態環境損失嚴重，我們必須要有清醒的認識，這對實現“十二五”的環境風險防治任務是十分必要的

1.1 長期以來，環境風險事故不斷發生

隨著我國國內生產總值GDP的迅速增長和工業化進程加快，環境污染事故也隨之進入了高發期。據報導，我國從1998年到2006年共發生環境污染和破壞事故14 742起，平均每年發生1 600多起，意味著平均每天有4起。《中國環境狀況公報》數據顯示，國家環保部門接報處置的突發環境事件，2007年110起；2008年135起，增長22.7%；2009年171起，比上年增加26.7%。

2010年我國被媒體廣泛關注的惡性石油石化事故有16起，死亡26人，受傷148人。從事故性質分類看，違章事故占62.5%，第三方施工外力造成的事故占31.25%，設備老化造成的事故占6.25%。從事故發生的部位看，煉化廠和管道排在前兩位，均占事故總量的31.25%。而所發生的管道事故全都是由第三方因盲目施工，意外造成的外力損壞。其余的事故由鉆井平臺、油庫和油輪平分，各占12.5%。

進入2011年以來，各種環境風險事故時有發生，引起社會廣泛關注。6月4日，渤海蓬萊19－3油田溢油，7月16日，中石油大連石化公司常減壓蒸餾裝置因換熱器泄油著火……

1.2 風險事故引發的資源損失和生態環境破壞相當嚴重

一般來說，在正常工況或非正常工況（非事故）之下，資源損失和環境破壞是可以控制的和可估量的。而一旦發生重大風險污染事件，資源損失和生態環境破壞最嚴重且難以估量，對人民健康也會造成重大危害，甚至影響當地社會穩定和正常的經濟秩序。例如，2010年7月12日，福建省上杭紫金礦業紫金山銅礦濕法廠發生污水滲漏事故，約有9 100立方米的含銅酸水外滲引發汀江流域污染，僅棉花灘庫區死魚和魚中毒約達378萬斤，7月13日，當地居民幾乎不再飲用自來水，而是到市面上買水喝。

又如，2010年7月16日，大連中石油國際儲運有限公司原油罐區輸油管道發生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災。事故現場設備管道損毀嚴重，周邊海域受到污染，其中較重污染面積達到50平方公里，海上飄油分布范圍已達到183平方公里。不僅被燃燒掉以及泄漏的原油損失巨大；也使大連市旅游業損失超過10億元；漁業以及環境長久的損失不可估量。

再如，2011年6月4日和17日，康菲石油中國有限公司在蓬萊19－3油田發生兩起漏油事故，造成840平方公里海水被污染成劣四類，導致周邊約3 400平方公里海域水質由第一類下降為第三、四類。到8月12日礦物油油基泥漿溢出總量增加到400立方米（2 500桶）。受此次停產影響，中海油減少的凈產量約為2.2萬桶/天。

2 把環境風險防治擺在“十二五”規劃落實的突出位置，全面強化，最大限度地降低風險發生及其引發的資源損失，這是實現有好又快發展的必然要求

2.1 強化政策法令規劃

首先，繼續強化法規行政管理，明確環境風險事故責任。國家管理機構針對環境風險制定了一系列法規、文件，如2006年1月的安監總危化［2006］10號文和環辦［2006］4號文，2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，2010年1月的《石油化工企業環境應急預案編制指南》等。使政府、企業重視環境風險防控并將其列入日程進入常態化管理，但缺少環境風險事故的責任追究制度，未見有漏油方面的規定，經濟處罰也太輕。如蓬萊海上漏油事件，根據現行的《海洋環境保護法》，責任主體面臨最高處罰只有20萬元。而去年4月墨西哥灣漏油事故，英國石油公司拿出了200億賠償基金并在不到半年內順利運作。這是因為美國《1990年油污法》為此提供了框架和機制保證。一個清晰的法律框架是制止漏油和污染事故的重要前提。

其次，應當不斷建立和更新環境風險事故防治的標準和規范。

再次，強化規劃環評優化選址布局。據資料，全國21 326家石化企業中有9 651家建在長江沿岸（占45%），有3 765家建在黃河沿岸（占17.7%）。一旦發生環境污染事故，極易形成流域環境事故。因此，政府與企業應發揮各自優勢，強化規劃優化布局，從區域資源承載力、環境風險防范等多角度尋求適合的發展基地，環評工作早期介入，從選址上最大程度地規避環境風險。對未經規劃環評而批準有風險項目建設的，要嚴肅追究相關部門和個人的責任。

2.2 強化本質安全

自20世紀中葉以來本質安全的理念逐漸成為許多工業發達國家的主流安全理念。本質安全主張通過工程技術措施消除、控制系統中的危險源， 創造安全的生產作業條件。要求企業承擔主要的安全生產責任，保證足夠的安全投入以提高企業的本質安全程度。

去年墨西哥灣海域爆炸事件的發生，套管水泥“外殼”的設計缺陷可能是“深水地平線”爆炸沉沒的主因。一些專家說，為防止油氣在巨大壓力下上涌，油井工作人員會向油井中灌入水泥，包裹在套管外層。水泥凝結后，作為套管和油井周邊巖石的粘合劑堵住縫隙，防止油氣泄漏。另一頗受詬病的油井部件就是防噴閥，它應在油井爆炸后關閉油井輸油管，防止漏油，但它沒有做到。

因此，運用本質安全理念，強化源頭控制風險。即從設計開始就嚴防事故發生。強調以生產工藝、機械設備、裝置等的安全為操作者；工程上采取本質安全設計、縱深防御、防護層、安全系統和機能安全等一系列安全技術，明確設計、建設單位人員負有重大責任。

2.3 強化硬件設施

突發性風險污染事故往往具有很大的不確定性。包括發生的時間、地點、事故水域性質的不確定性以及污染源的類型、數量、危害方式和對環境破壞能力的不確定性。因此必須強化硬件（應急處置和設施）。例如沿海煉化項目要配備足夠數量的消油劑、圍油欄、海上回收溢油環保船等。在規定時間內進行事故處置。又如，在水污染的風險控制方面，要設置足夠大的事故水截流設施（池），包括泄露的有毒有害物質、消防水、污染雨水以及生產廢水等都不能超標排到廠外或滲入地下，以保護外環境不受污染。2010年1月中石油蘭州石化公司303廠發生重大爆炸著火事故，由于工廠配套的隔離緩沖池容量達到幾十萬立方米，使事故處置產生的消防廢水全部進入隔離緩沖池，沒有對黃河造成污染。石化區項目應強化區域聯動和“三級防控”，象建設基礎設施一樣，在規劃區內建立足夠大的事故風險防范設施（事故水池，公用圍堰或其他阻擋設施）。

2.4 強化保險機制

引入并強化環境責任保險機制，進行提早防護，充分發揮第三方的監控作用。一旦出現環境風險事故，保險公司承擔經濟責任，企業承擔法律責任。國際經驗表明，實施環境污染責任保險，是維護污染受害者合法權益、防范環境風險的有效手段。我國的宏觀環境、立法現狀、環境損害評價等為環境污染責任保險的建立提供了基礎。

保險公司根據企業前一年的事故情況來確定保費。保險公司為了確保安全，減少事故賠償費用而擁有一批專業評估與檢查人員，不定期到企業檢查，為企業培訓安全員，以預防災害的發生，故企業的風險防控多了一道防線。同時企業的投保也為巨大的賠償提供轉嫁途徑。例如：1994年12月13日，美國衣阿華州的特拉（Treea）工業公司的一家氮肥廠的硝銨裝置發生爆炸，死4人，傷18人。爆炸夷平了工廠的一半設施，破裂的儲罐釋放出氨氣，使附近城鎮的2500多名居民被迫疏散。該工廠重建花了近1年的時間，損失相當慘重。經過保險公司專家的調查，懷疑密西西比化工廠為特拉公司制造的生產設備存在設計缺陷，且沒有提供合適的操作規程。于是保險承包人走上了法庭要求密西西比化工廠賠償損失并勝訴。保險公司在事發前參與企業的安全管理，在事后又會主動地將事故原因調查清楚并制訂預防措施，防止同類事故的重復發生。

2.5 強化經濟增速的風險駕御能力

經濟增速快環境風險事故越多。有資料介紹說，當一個國家的GDP增速超過8%，達到9%-10%時，安全生產事故就會呈現出較大的上升幅度；如果超過10%，運行在11%-15%之間時，安全生產事故的發生就會出現高峰。原因很簡單，由于發展過快，企業和國家的安全管理能力就會被稀釋，壓力增大，由于不熟悉新出現的情況和問題，對新技術的操作不成熟，管理鏈條容易斷列，導致一個企業乃至整個國家處于高風險期。實踐證明，凡是一路高歌猛進的行業，幾乎都逃不脫事故高發的覆轍，“7.23”特大鐵路事故就是最新的例證。而目前的列車減速顯然是為了提升安全和風險的駕御能力。

資料顯示，環境污染事件一半以上由安全事件導致。2005年發生的環境事故有97.1%屬于污染事故，直接經濟損失達1.05億元。國家環保部部長周生賢說，“如果環境保護繼續被動適應經濟增長，這種狀況將難以遏制，甚至有愈演愈烈之勢。”“環保工作必須加快推動歷史性轉變，下大力氣解決涉及人民群眾利益的突出環境問題，有效化解各類環境矛盾和糾紛，維護社會和諧穩定。”

2.6 強化信息公開與應急救援

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，其中第二條第七款要求各級行政機關“抓好重大突發事件和群眾關注熱點問題的公開，客觀公布事件進展、政府舉措、公眾防范措施和調查處理結果，及時回應社會關切，正確引導社會輿論。”因此，在環境風險事故發生后，有關各方應當及時按規定程序向社會和公眾公開，一方面使受影響者第一時間知情并迅速做好應急準備，另一方面，充分發揮我們社會主義國家“一方有難，八方支援”的優勢。信息公開與應急救援是相互促進的。

2005年國務院發布《國家突發環境事件應急預案》首次將引起環境污染和生態破壞的事件列入應急管理范圍；2007年公布了《中華人民共和國突發事件應對法》；之后國家有關部門發布了《化工類企業環境污染事故應急救援預案編制導則》、《危險化學品貯罐環境污染事故應急預案編制導則》等一系列技術指導文件，為應急處置與救援提供依據和方法。同時，建立了專業應急救援隊伍；中石油、中石化、中海油三大集團公司等企業亦擁有數量較多專業的應急救援隊伍。例如筆者所在的單位就是國內從事海上溢油應急與回收的專業公司，在“7.16大連輸油管爆炸海洋污染處置”、“2010年廣州亞運會海洋安全應急保障”、“渤海蓬萊油田溢油應急”等實踐活動中發揮了重要作用。

2.7 強化安全事故與環境事故聯防聯控

近年來，我國由安全生產事故引發的突發環境事件增多。安全生產事故和交通事故依然是突發環境事件的主要誘因。目前，我國正處于工業化、城鎮化快速發展階段，在安全事故應對和預警問題上存在許多問題，主要表現在：對安全事故和突發環境事件之間的規律性研究不夠深入；在危險源辨識、危險預警與監測管理、事故預防與風險控制管理等方面缺乏系統的技術規范和標準；安全事故、環境事件的預警和應急預案各自獨立，缺乏聯系和協調。防范安全事故和突發環境事故的任務艱巨。所以，各地應根據新形勢下安全生產和環保工作的新規律與新特點，建立依法、科學和長效監管機制，嚴控安全生產閘門，筑牢環境安全堤壩，強化安全和環境風險評價，完善機制，整合資源，做好安全事故與環境事故聯防聯控工作，防治風險發生或降低風險損失，實現可持續發展。

2.8 強化人員培訓與應急演練

根據原化工部情報所對全國化工事故統計報告，97%-98%的事故都是可事先預防、可避免的，1%-2%為天災或其他不可抗力造成的；美國環境保護總署（EPA）和美國職業安全與健康管理局（OSHA）在對煉油、化工、化學品運輸及其他行業發生的事故進行調查后發現，事故的原因主要包括：工藝危險分析不充分；使用存在設計缺陷或不適當的設備；工藝條件顯示不明等。如此衡量，幾乎所有的事故都是人為因素所引起的。另外，部分企業生產工藝落后，裝備水平低，污染防治設施簡陋，管理者風險意識淡薄，缺少社會責任，加之存在僥幸心理，如遇不利條件，極易由常態污染事件轉變成重大環境污染事故。

既然事故損失是人為因素導致的，那么通過專業的評估預測，有針對性地制訂事故預防措施、應急預案并強化人員培訓和演練是可以規避風險或將事故損失降到最低的。具有潛在環境風險的企業不可懈怠。

3 結語

我國環境風險事故不斷發生，資源生態環境損失嚴重，因此，我們必須要有清醒的認識，全面強化環境風險防治，這是實現“十二五”規劃的環境風險防治任務的必然要求。本文在總結環境風險現狀的基礎上，提出了“8個強化”對策措施，為實現可持續發展、提高生態文明水平和又好又快健康安全發展提供支持。

［1］王彬．環境風險需要全過程管理［N］．中國環境報，2011-02-18(2).

［2］ 馮越威．中國的“墨西哥灣”安全嗎［J］．中國石油石化，2011, 3: 42–43.

［3］ 現場目擊：福建紫金礦業重大污染事故．http://news.163.com/photoview/00AN0001/9982.html#p=6BICQRFM00AN0001.

［4］http://news.qq.com/a/20100723/001893.htm?qq中新網,2010-07-23.

［5］ 張艷．康菲中國正核實蓬萊溢油總量中方索賠或超2億［N］．京華時報，2011-07-15．http://news.china.com/domestic/945/20110715/16649251.html.

［6］ 胡俊超，王宇．康菲稱油基泥漿溢出量增至2500桶月底完成清理［N］．新華網，http://news.sina.com.cn/c/2011-08-12/152422981228.shtml.

［7］ 郭薇．我國環境風險有多大．中國環境網（www.cenews.com.cn），2010-09-14.

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1673-288X（2012）03-0048-04

梅桂友, 教授級高級工程師, 研究方向為環境影響評價、社會影響評價、循環經濟