湖南岳常高速公路BOT項目主要風險因素分析與應對

謝忠輝

0 引言

改革開放以來，我國高速公路建設得到了飛速地發展，特別是“十一五”期間，我國高速公路累計總投資20 000億元，直接拉動了約30 000億元的GDP增長，拉動了約70 000億元的相關行業產出。截止到2011年底，全國高速公路總里程達到了8.5萬km。湖南的公路建設也不例外，僅2011年，湖南省高速公路建設就完成投資總額672.53億元，通車里程達到2 649 km。目前，我國高等級公路建設正處于高速發展的建設時期，需要大量的投資，但我國經濟還相對落后，拿不出更多的資金應用于公路建設。這樣，基礎設施建設對經濟發展的瓶頸作用也日益顯現出來。

能源、交通及其他公用設施的短缺，單單依靠政府的財政力量是沒有辦法滿足所需的巨額投資的。公路建設體制的改革，使得我國公路建設資金不能單純依靠國家計劃投資，而必須逐漸發展成為政策籌資和社會融資相結合，從而逐步建立“貸款修路，收費還貸，滾動發展”以及“國家投資，地方籌資，社會融資，利用外資”的投資機制，由此，多渠道融資已經成為高速公路建設的重要特征。BOT(Build Operation Transfer即建設、運營和移交)投融資模式具有拓寬資金來源、減輕政府財政壓力、提高管理效率和水平、引進先進的管理水平和服務理念、加快基礎設施的建設等許多優勢，因此，以BOT模式進行基礎設施建設在近幾年成為了我國政府倍加青睞的投融資方式。但是，由于高速公路BOT項目的建設和運營時間周期較長，因此具有投資大、回收期長、風險大等特點。如何有效地防范風險成為了決定高速公路BOT項目成敗的核心問題，本文針對湖南岳常高速公路BOT項目存在的主要風險因素以及應對措施，對高速公路BOT項目的主要風險進行了深入探討，希望能借此對利用BOT模式建設高速公路提供建設性的建議。

1 項目概述

湖南岳常高速公路(湖南岳陽至常德高速公路)是我國高速公路網中的第十二橫線杭瑞高速公路的組成部分，是湖南省高速公路網規劃的“五縱七橫”中的第一橫。它起始于岳陽市君山區建新農場十大隊，中途經過華容縣、南縣、安鄉縣，終止于常德市肖伍鋪，與二廣高速相接;岳常高速向東穿越洞庭湖與隨岳高速公路、京珠高速公路相連接。全線設計長度為141.62 km，大、中、小橋梁共計88座，永久占地面積高達868 hm2，本項目批復概算為104.5億元。岳常高速是河南交通投資集團有限公司在省外投資建設的第一條BOT項目，河南交投集團與湖南于2009年簽訂投資建設岳常高速特許經營權(BOT)協議，項目資金自籌，于2009年12月底開工，建設期4 a，運營期26 a。

2 主要風險因素分析

湖南岳常高速公路BOT項目的特許經營期限長達30 a，在這數十年中，科學技術的發展還有政策、法規的變化等因素一定會影響到它的建設與運營，使項目面臨各種各樣的風險。在BOT項目建設和運營的過程中，各參與方都會面臨各自的風險。考慮到BOT項目的運作是以項目公司為核心的，在此只從項目公司的角度分析其主要風險及應對。

2.1 政策風險

政策風險是指因為國家宏觀政策(比如貨幣政策、行業政策、財政政策、地區發展政策等等)發生了變化，從而導致市場價格波動而產生的風險。這種風險可能會引起項目建設和運營增加成本、降低收益或者甚至項目終止等后果。

1)國家政策導致資金缺口。高速公路BOT項目是在國家現行的法律環境下進行的，在項目特許經營期內，國家的金融政策發生變動將會導致資金鏈出現問題。本項目大多數的項目資金是靠銀行貸款(總投資額的25%(約26.13億元)是由岳常公司股東籌集自有資金投入的，其余金額(78.39億元)是通過銀行貸款解決)，但自2010年底開始，國家實施緊縮的貨幣政策，導致本項目公司貸款難度明顯加大，財務成本顯著增加，到2012年4月，岳常高速BOT項目資金缺口超過20億。由于資金鏈的斷裂，導致大量勞務工資以及涉及工程變更的材料款等無法支付，使全線多段現出停工現象，特別是其中的15標段已停工1 a有余。

2)國家政策調整導致項目收益變化。由于項目經營期限較長，在經營期內的所得稅征收政策的變更等因素，也會影響項目的收益或使建設運營維護等項目變成不能合理調整收費水平。

3)環保政策的健全與完善會增加營運成本。本項目的沿線環境不可避免地會因為項目的建設與運營帶來長期、相當的不利影響。隨著國家對環境保護方面政策的日益完善、標準的不斷提高，項目公司必須要采取相應的環保對策，從而會增加營運成本。

2.2 完工風險

完工風險是指建設項目無法完工、延期完工或者完工后無法達到設計運營標準等風險，在極端情況下，由于技術或其他方面的原因，項目甚至完全被停工放棄。完工風險的大小取決于以下四個因素:項目設計的技術要求、承建商的建設開發能力和資金運籌能力、承建商所做承諾的法律效力及其履行承諾的能力、政府節外生枝的干預。完工風險存在于BOT項目的建設階段和試運營階段，是BOT的主要核心風險之一，因此識別完工風險并進行有效管理，是保證BOT項目工程能夠順利建成并交付運營的重要手段。

1)本項目在洞庭湖區，是洪水多發地區，在施工沿線存在可能會遇到不可預知的地質災害，使施工難度大大加強，從而進一步使施工成本增加，施工工期延長。

2)項目建設所需的水泥、沙石、瀝青及鋼材等主要原材料，由于國內外經濟形勢發生了變化，使其價格上漲或通貨膨脹而導致工程費用超過預期，出現透支現象。

3)工程的施工質量相當重要，如果工程施工質量不合格，不能通過驗收，則需要進行工程返工，從而會拖延工程的完工時間，影響經營收入。

湖南省交通建設質量安全監督管理局以【質監巡岳常〔2011〕1號】文件形式，下發給岳常高速公路公司的《岳常高速公路監督巡查整改意見通知書》顯示，全線27個標段中有13個標段存在七大施工質量問題，例如:24標段團結橋防撞欄桿鋼筋連接采用點焊，焊縫未填滿;22標段澧水特大橋主墩、蓋梁鋼筋搭接焊不規范等，造成項目被迫停工，嚴重影響了工程進度。

4)項目施工建設一般需要選擇合作伙伴進行合作，如果合作伙伴未能完全履約，將會發生一定的項目投資風險。

5)設計缺陷也會造成工程變更增加，工期延長等。本項目途經洞庭湖沉積區，是目前我國真正意義上的第一條湖區高速公路，軟基處理段路基長達到61 km，存在很多不可預知的困難;另外本項目的14標和5標，由于設計單位未能充分考慮到洞庭湖區的施工難度，導致承建方在施工過程中，不得不根據實際情況進行大量“工程變更”，由此增加了數千萬元成本。

2.3 項目營運風險

本項目在營運期間，存在以下幾方面的運營風險:

1)突變的氣候條件帶來的風險。本項目高速公路的營運狀況，將因惡劣氣候條件以及某些自然災害受到一定的不利影響，如本項目地處洞庭湖區，在春秋兩季會出現大量的雪、雨、霧等惡劣天氣，這期間車流量會相應減少;此外，洞庭湖區的洪澇也會對路面、路基等道路設施造成非常嚴重的破壞，導致道路可能暫時無法正常通行，從而減少公司的通行費收入。

2)交通量帶來的風險。項目在建成通車后，如果大通湖、南縣等聯接項目有延誤，項目吸引交通量的水平將難以達到預計的規模;政府要是在本項目幾千米內又建了一條平行公路，也將會減少有效的市場需求;項目建成通車后，如果路橋需要維修的范圍較大，維修的時間過長，也會影響項目的正常通行等。這些都將減少交通流量，從而導致營運收入減少。

3)收費價格限制的風險。由于項目公司在決定收費標準時其自主權是很小的，必須經政府批準確定，因此項目公司難以根據經營成本或市場供求變化及時自行調整。而且，收費標準的確定期限較長，一旦確定便在一個固定時期無法調整，將在一定程度上影響公司的營運收入。

3 風險應對措施

針對上述風險，企業應積極采取措施，規避或盡可能將風險降低到最小程度。

3.1 政策風險應對措施

1)尋求政府的保證或承諾。和湖南省政府談判，取得省政府提供的“安慰信”;政府對本項目的特許權力;特許權許可證的有效性以及可轉移性的保證或承諾;對于由于不可避免的政策法律的變動風險，而應該給予項目公司一定數額的資金補償或其它的附加優惠政策;對稅收結構的批準認可等。

2)建立預防基金。由于政策的變動是企業所無法控制的，對此，本項目應主動采取從每年的總收入中提取一定比例的金額建立預防基金的方式，建立相應的預防基金來防止因稅率的提高而大幅下降的項目預期利潤。

為了避免法律風險，本項目公司可以采取聘請當地的法律顧問的方法，盡量使項目符合國家的法律要求。

3)在本項目實施前與政府簽訂協議，約定因國家法律更改造成的風險由湖南省政府和項目公司共同來承擔，而且政府分擔的比重可以約定多一些;將項目產品或服務的價格與我國的通貨膨脹率掛鉤，用此來規避通貨膨脹所帶來的風險。

3.2 項目完工風險應對措施

1)委托咨詢機構做好國內外市場調研分析。為了確保設計方案合理、結構安全、工程經濟，項目公司應當依靠自己的力量，聘請第三方——專門的工程技術人員和獨立的評估師，對項目設計機構所提供的設計成果進行咨詢。

2)認真篩選合作伙伴，選擇合適的建筑承包商。高速公路BOT項目的建設承包商應該選擇信譽良好、經驗豐富、承包過類似工程并最后能成功履行承包合同的承包商;承包商一定要擁有能勝任湖區地質道路與橋梁工作的技術專家，有能力解決建設中出現的各種難題;同時承包商的經濟實力也應該是非常雄厚的，否則，應當由承包商的上級或集團提供完工擔保。

3)收取或建立托管賬戶。這個措施的具體做法是本項目公司要求承包商在簽訂中標通書后，向項目公司繳納一定數量的履約保證金或者向指定的托管賬戶存入一定數額的資金，從而達到使發起人履行完工擔保中規定的擔保義務的目的。

4)項目資產充抵債權人的債務。在融資合同中應當設立以下條款:如果項目超過確定的投資金額15%范圍，則由項目發起人、設計人、承包商等共同承擔范圍外的風險，用現金的形式支付由此引發的債權人的債務增加，從而保護債權人的利益。

5)項目公司應當將控制與協調當作重中之重來進行。一方面項目公司嚴格控制承包商的材料價格調差，讓承包商承擔這部分風險;另一方面在自己購買的材料上，為了要防止材料供應商惡意漲價，可與材料供應商保持良好的溝通，簽訂長期的供貨協議，與材料供應商之間建立起友好合作關系。

6)簽訂完備的施工合同，將承包商的失誤引起的風險減小到最小的程度，為了實現這一目標，可通過訂立嚴格的懲罰性條款和提供具有吸引力的竣工獎來實現完工遲延風險最小化。

3.3 項目經營風險應對措施

1)通過加強項目的養護和維修工作，定期對建成的路面和路橋進行檢查和清潔保養，保證路面和路橋情況良好和通行無阻。盡可能在道路和橋梁表面出現問題的初步時期及時進行小修，并將定期大修工作安排在車流量小的淡季進行，避免因長時間、大范圍的大修對路橋通行環境造成影響而導致車流量減少。

2)項目公司與各方保持良好的聯系。對于聯接項目方，爭取他們對聯接項目實施進度的承諾，并督促各項目的進行，減少運營風險;對于周邊環境，在營運期間項目公司需要采取在敏感點新建隔音設施、在公路兩側興建綠化帶等適當措施來改善周邊環境。

3)成本收益的風險對策。節省成本可從節省維修成本和運營人力成本兩方面進行，項目公司經過可行性研究，自己投資建立自己的原材料供應基地或通過縱向兼并，徹底解決BOT項目在原材料方面的后顧之憂;在任用管理人員時，面向社會進行公開招聘，使得人盡其才，發揮人力資源的最大效用。

4)收費價格限制的風險對策。項目公司可以根據路橋的經營的成本、投資的回收期以及物價水平的變動等情況，及時向政府提出申請，調整收費標準，爭取獲得政府的批準。此外，在簽訂特許權協議時，就可以提出通行費應根據物價指數每三(或五)年調整一次。

5)業務結構過度集中的風險對策。項目公司可進一步提供配套服務，如綠化、加油、維修、清洗、零配件等，并在適當的時候大力發展高速公路沿線的綜合開發業務，在房地產、飲食、旅游等方面進行投資，從而分散產業結構相對集中的風險。

4 結語

湖南岳常高速BOT項目目前正在建設期，項目公司在建設、運營和交付的過程中面臨著多種多樣的風險。對風險的識別、評估、管理等應貫穿于整個建設及運營期。針對各類風險，一定要加強政策、市場的調研，深化項目的可行性研究，保持應有的政策經濟敏感性，與項目所在地的政府等各方面搞好關系，有針對性地采取規避、控制和轉嫁等風險應對措施，使項目能夠圓滿地、高質高量地完成。

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［2］趙吉柱，江 峰.高速公路 BOT融資模式的風險分析及防范［J］.交通財會，2007(4).

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