地下水合理開發(fā)利用與科學(xué)管理措施探析

于麗麗

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120）

1 我國地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國地下水資源總量8 700億m3/a，占全國平均水資源總量28 000 億m3/a 的近1/3，其中能夠直接利用的每年約2 900 億m3。我國南方和北方地區(qū)的地下水資源分布很不平衡，北方15 個省、直轄市、自治區(qū)和蘇北、皖北地區(qū)約有3 000 億m3/a，約占北方水資源總量的1/2；南方各省、直轄市、自治區(qū)的地下水資源量約有5 000 多億m3/a。地下水資源是我國平原地區(qū)水資源的重要組成部分，地下水資源對居民生活、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)用水方面均起著極為重要的作用。特別是地表水相對貧乏的干旱、半干旱地區(qū)，地下水在社會發(fā)展中更起著舉足輕重的作用。我國南方地表水較多、地下水也多，北方地表水少、地下水也少，南、北方水資源分配差別很大，但地下水超采現(xiàn)象十分普遍。

據(jù)對我國181 座大中城市統(tǒng)計，采用地下水供水的城市有60 多座，采用地下水與地表水聯(lián)合供水的城市有40 多座。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在我國城市和工業(yè)地下水的使用量已超過150 億m3/a，約占全國地下水年開采總量的20﹪以上。

據(jù)北方17 個省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)計，目前該區(qū)域已有農(nóng)業(yè)機(jī)井200 多萬眼，每年開采地下水超過400 億m3，占全國地下水年開采總量的50%以上。據(jù)測算，我國地下水年開采量約767 億m3，約占全國地下水年天然總量的9%，其中北方地區(qū)的地下水開采量每年已達(dá)到600 億m3、占全國地下水年開采總量的78%以上。而華北地區(qū)的地下水年開采量為236 億m3，占全國地下水年開采量的30%以上。由于我國地下水開采地點集中，用水量增長速度過快，工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不夠合理，部分河道污染嚴(yán)重，地下水開發(fā)利用產(chǎn)生了一系列的嚴(yán)重問題。

2 地下水開發(fā)利用存在的主要問題

2.1 地下水超采造成取水困難

由于歷史的原因和認(rèn)識水平、技術(shù)水平的限制，在過去相當(dāng)長的時間中我國地下水資源開采沒有得到有效控制，在地表水源日趨匱乏的形勢下，地下水的開采量越來越大，導(dǎo)致地下水供需失衡，局部超采較為普遍。尤其是北方平原大部分地區(qū)地下水長期處于超采或嚴(yán)重超采狀態(tài)，已造成地下水位大幅度下降，引起了地面沉降，并導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)大量機(jī)井報廢以及取水深度加大而增加投入等負(fù)面效應(yīng)。

2.2 地下水開采不均勻造成環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害

由于地區(qū)間開采地下水資源程度不平衡，局部地下水開采不均勻，地下水位下降形成漏斗。在多處城市集中開采局部地段，多處出現(xiàn)地面塌陷事故，造成建筑物損壞的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 地下水受到污染

由于農(nóng)田大量施用農(nóng)藥、化肥，城市生活污水和工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致地下水受到污染。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國已發(fā)現(xiàn)地下水水污染的城市已有136 座。

2.4 地下水超采造成海水入侵，地下水水質(zhì)惡化

由于沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源的需求量日益增加。加之集中區(qū)域開采地下水，造成所在區(qū)域的地下水水位大幅度下降，以至于低于海潮水位，使海水沿地下含水層入侵或海水順河上溯補(bǔ)給地下水，造成地下水惡化。

3 地下水開發(fā)利用管理措施

3.1 健全執(zhí)法體系，嚴(yán)格處理地下水違采案件

地下水的開發(fā)利用應(yīng)受到法律的約束。水行政執(zhí)法部門，應(yīng)認(rèn)真落實和施行水法賦予的權(quán)利。在地下水的開發(fā)利用工作中，首先應(yīng)該建立一支具有一定法律知識、執(zhí)法水平的執(zhí)法隊伍，其次是建立健全地下水監(jiān)管機(jī)制。各地區(qū)都應(yīng)結(jié)合自己的特點在加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的同時，積極制定出臺《地下水取水許可管理規(guī)定》《地下水資源保護(hù)條例》 等法律法規(guī)來加強(qiáng)地下水資源管理。只有這樣，在遇到需處理違法、違規(guī)開采地下水案件的時候，才能作到以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩有條不紊地作出正確處理決定，才能較好地杜絕地下水超采和浪費現(xiàn)象的發(fā)生，保證地下水開發(fā)利用總量控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.2 嚴(yán)格劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)

一切開發(fā)利用地下水的區(qū)域，都應(yīng)該結(jié)合地下水的存儲情況，劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，尤其是劃定平原區(qū)深層地下水禁采區(qū)和限采區(qū)。相關(guān)部門應(yīng)該加快地下水動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，努力提高地下水監(jiān)測的自動化水平，以強(qiáng)化地下水的監(jiān)控管理能力。同時，還要做好地下水壓采和水源轉(zhuǎn)換工作，各地區(qū)都應(yīng)該作到統(tǒng)一部署，制定年度的地下水壓采工作計劃，并努力創(chuàng)造條件盡最大努力做好水源的轉(zhuǎn)換工作。合理開發(fā)利用地下水資源，還要科學(xué)制訂地下水開發(fā)利用規(guī)劃，合理布置井位、井深和取水層，并且編制好報廢機(jī)井的統(tǒng)計和回填實施計劃，積極按計劃開展報廢井的回填工作，避免報廢井取水層錯亂，造成地下水錯層污染的現(xiàn)象，有效保護(hù)地下水資源。

3.3 強(qiáng)化引導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督，突出經(jīng)濟(jì)杠桿作用

為合理開發(fā)和有效控制、保護(hù)地下水資源，嚴(yán)格控制超采區(qū)地下水的開采，遏止越采區(qū)擴(kuò)展，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用，要努力做好以下工作： 一是針對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水主要來源是地下水這一事實，在農(nóng)業(yè)種植上要做好農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)工作，還要努力加強(qiáng)農(nóng)作物灌溉用水制度的研究，大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣和普及先進(jìn)適用的節(jié)水灌溉技術(shù)，積極發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供用水城市化，作到集中供水管理。同時，在審批工業(yè)園、生態(tài)園等園區(qū)規(guī)劃時應(yīng)該把水資源論證作為規(guī)劃審批的要件，并應(yīng)按照相關(guān)的法律、法規(guī)制定用水計劃，辦理取水許可手續(xù)。要通過取水許可制度的落實，結(jié)合每個地區(qū)水資源論證成果，嚴(yán)格控制開采量和開采層位，保護(hù)地下水資源。三是嚴(yán)格實行用水總量控制、用水效率控制，年初為各用水戶下達(dá)用水指標(biāo)，并通過加強(qiáng)用水計量設(shè)施的建設(shè)與管理嚴(yán)格考核，作到嚴(yán)格實行計劃用水；同時，努力加強(qiáng)農(nóng)村水利管理信息系統(tǒng)建設(shè)，全面提高水利科技在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面的水平。四是充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用，制定合理的用水水價，按照規(guī)定征收地下水資源費。努力推進(jìn)居民生活用水階梯水價制度，落實超定額取水累計加收地下水資源費的政策，用水價經(jīng)濟(jì)杠桿的手段遏止浪費水的現(xiàn)象發(fā)生，努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村長期穩(wěn)定的發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)宣傳，加大公眾參與力度

地下水的開發(fā)利用隨時可見，但民眾對地下水的合理開發(fā)利用和總量控制的知識了解甚少，所以這就需要有關(guān)部門結(jié)合水法律法規(guī)工作的落實，進(jìn)一步加大宣傳力度，宣傳加強(qiáng)水資源管理、合理開發(fā)利用地下水的重要意義，大力宣傳由于超采地下水引起地下水供需失衡導(dǎo)致的地下水持續(xù)下降、含水層疏干、海﹙咸﹚水入侵、地下水水質(zhì)污染和地面沉降塌陷以及基礎(chǔ)設(shè)施遭受破壞等帶來的一切危害。地下水管理的法制化對地下水的保護(hù)和合理開發(fā)利用具有非常重要的作用，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》 等法律法規(guī)中對水資源的開發(fā)利用、污水排放等均有專門的管理規(guī)定。此外，在一些省、市，針對各自水資源管理保護(hù)及地下水開發(fā)利用的具體情況，都制定了地方性地下水開發(fā)利用、保護(hù)條例。如，《天津市人民政府關(guān)于劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)范圍進(jìn)一步加強(qiáng)地下水資源管理的通知》《天津市取水許可管理規(guī)定》《天津市地下水超采區(qū)劃定方案》《山東省用水總量控制管理辦法》《山東省實施最嚴(yán)格水資源管理制度實施方案》和《地下水壓采方案》等，這些地方法規(guī)較好地彌補(bǔ)了國家法律法規(guī)的不足和難以具體應(yīng)用的情況，對促進(jìn)地下水資源保護(hù)、合理開發(fā)利用起到了積極的作用。有關(guān)部門要把這些法律法規(guī)的知識宣傳給廣大民眾，通過宣傳讓民眾掌握更多水資源管理及合理開發(fā)利用地下水的知識，充分發(fā)揮民眾在地下水總量控制監(jiān)督工作中的作用，以保障地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督工作有效的開展。

3.5 領(lǐng)導(dǎo)重視，是保證地下水資源合理開發(fā)利用的關(guān)鍵

2011年中央水利工作會議為水資源的管理明確了方向，提出全面實行最嚴(yán)格的水資源管理制度是新時期水利發(fā)展的重要任務(wù)，地下水資源的開發(fā)利用總量控制也是水資源管理的重要內(nèi)容。要落實好“中央一號”文件精神，各級領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。水資源真正作到合理開發(fā)利用，首先要健全各級管理機(jī)構(gòu)，成立相應(yīng)的組織；其次要充分發(fā)揮各級地下水監(jiān)測體系的作用，真實掌握本地區(qū)的地下水含儲量，同時也要堅持把水資源可持續(xù)利用作為節(jié)水工作的主攻方向抓好抓實。真正作到節(jié)水工作要堅持與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，堅持與生態(tài)宜居城市建設(shè)相結(jié)合，堅持與經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和園區(qū)建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，堅持與優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、注重發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)相結(jié)合。要努力提倡建設(shè)節(jié)水型社會，這就要求在工業(yè)方面要控制、淘汰耗水量大的工礦企業(yè)，在農(nóng)村要努力建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)、推廣節(jié)水灌溉技術(shù)。對主要的城市用水和平原農(nóng)業(yè)用水都應(yīng)實行定時的觀測，時刻掌握本區(qū)域地下水供需平衡動態(tài)。要以水行政執(zhí)法部門為主，層層抓落實，才能保證地下水資源的合理開發(fā)利用目標(biāo)的實現(xiàn)。

4 結(jié)語

面對嚴(yán)峻的地下水資源供需形勢，要把水資源作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵影響因素來抓。對于地下水資源的合理開發(fā)利用，各地區(qū)都應(yīng)引起高度的重視，作到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)開發(fā)，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，扎扎實實地推進(jìn)地下水的開發(fā)利用。同時，更要抓好節(jié)水工作，把節(jié)水放在首位。能不能較好地解決水資源緊缺的問題，關(guān)鍵取決于節(jié)水，取決于提高水資源的利用率。要努力實施以建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)用水戰(zhàn)略，降低農(nóng)業(yè)用水消耗量。為保證合理開發(fā)利用地下水資源，各地區(qū)都應(yīng)努力進(jìn)一步提高地下水的觀測水平，利用先進(jìn)技術(shù)努力建成地下水監(jiān)測體系，對地下水開采量大的地區(qū)要實行長期動態(tài)觀測。并應(yīng)結(jié)合目前在地下水開發(fā)利用監(jiān)管工作中存在的問題加強(qiáng)研究，通過研究制定總量控制方案及控制措施，在充分掌握我國地下水資源開發(fā)利用狀況的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的開發(fā)布局及調(diào)控工作，盡快建立起地下水資源合理開發(fā)利用的長效機(jī)制。