風(fēng)險(xiǎn)共同體之興起及其對行政法的挑戰(zhàn)

伊麗莎白·菲舍爾著 馬 原譯

風(fēng)險(xiǎn)共同體之興起及其對行政法的挑戰(zhàn)

伊麗莎白·菲舍爾*著 馬 原＊＊譯

本文通過規(guī)制干預(yù)、刑事司法、國家安全、公共部門管理與財(cái)政領(lǐng)域的案例，論證了風(fēng)險(xiǎn)概念在英國公共行政中遞增的重要性，著重強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力被內(nèi)閣與財(cái)政部賦予的核心地位。本文揭示了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的發(fā)展對行政法的挑戰(zhàn)，并特別探討以下內(nèi)容:(1)公共行政規(guī)制中非法律模型的角色;(2)專門技能與專業(yè)知識的作用;(3)法律與合法公共行政理論的關(guān)系。文章通過引用美國法官在環(huán)境保護(hù)與公共健康背景下對技術(shù)行政決定的司法審查判決，據(jù)此說明風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法律人的實(shí)踐意義。

行政決定 政府管理 司法審查 風(fēng)險(xiǎn)

“風(fēng)險(xiǎn)”是英國公共治理中的新興熱門詞匯，“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)”也成為英國行政國家的核心職責(zé)之一。〔1〕Strategy Unit of the Cabinet Office，Risk:Improving Government’s Capability to Handle Risk and Uncertainty，F(xiàn)ull Report:A Source Document(The Stationery Office，London，2002)，p.4.統(tǒng)領(lǐng)一切的風(fēng)險(xiǎn)概念使我們見證了風(fēng)險(xiǎn)共同體的產(chǎn)生。對風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估與管理不僅逐漸成為定義公共決策者職責(zé)的方式，也逐漸成為評價(jià)公共決策制定合法性的基礎(chǔ)。面對風(fēng)險(xiǎn)概念的發(fā)展，行政法律人需要思考的是如何利用這次變革。盡管風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的發(fā)展過程隱含了公共行政組成、制約與歸責(zé)的全新方式，然而行政法領(lǐng)域卻沒有充分展開討論。因此，本文通過檢視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制發(fā)展的屬性及其對行政法的挑戰(zhàn)，力圖彌補(bǔ)這一空白。

文章結(jié)構(gòu)安排如下。首先，由于風(fēng)險(xiǎn)概念及其伴生語匯開始統(tǒng)率包括規(guī)制、刑事司法、公共部門財(cái)政及公共管理在內(nèi)的諸多行政決策領(lǐng)域，因此文章第一部分針對“風(fēng)險(xiǎn)”在型塑與指引公共決策中的重要作用進(jìn)行扼要概覽。其次，本文回顧了以內(nèi)閣辦公室與財(cái)政部為代表的各部門將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視為統(tǒng)一趨勢的傾向。伴隨風(fēng)險(xiǎn)成為全新治理單元，風(fēng)險(xiǎn)共同體的產(chǎn)生也可能為身處其中的行政國家賦予全新的角色和形態(tài)，這一趨勢不僅具有直接關(guān)乎行政法律人的現(xiàn)實(shí)意義，也改變了公共行政的構(gòu)成與約束，并深刻影響了行政法的規(guī)范基礎(chǔ)。

隨后本文通過三條主線討論風(fēng)險(xiǎn)共同體對于行政法的意義。第三部分從規(guī)制角度解釋風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的變革如何通過法律之外的方式規(guī)制公共行政。第四部分旨在揭示對風(fēng)險(xiǎn)的考量與專業(yè)經(jīng)驗(yàn)知識之間的潛在關(guān)聯(lián)，指出行政法律人有必要對此類問題持更加審慎的態(tài)度，其中值得關(guān)注的是，伴隨風(fēng)險(xiǎn)概念的普及與其在不同領(lǐng)域的界定與應(yīng)用，在不同情境下專業(yè)經(jīng)驗(yàn)與知識也被賦予不同角色。第五部分指出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的發(fā)展要求行政法律人更關(guān)注法律與合法行政治理理論之間的關(guān)聯(lián)，尤其需要理解專業(yè)知識的作用及行政立憲主義的觀念，同時(shí)認(rèn)識到“風(fēng)險(xiǎn)共同體”并非行政國家的固定理論，而呈現(xiàn)為諸多不同而無法比對的合法行政治理規(guī)范理論所構(gòu)成的完整譜系。本文最后一部分以美國1970年代衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定背景下，由標(biāo)準(zhǔn)制定的司法審查所引發(fā)的“嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)”爭議為例，分析風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)意義。

在開始論述之前需要明確三個(gè)重要前提。首先，本文僅限于審視英國公共行政發(fā)展成果并推進(jìn)行政法領(lǐng)域的相應(yīng)改革，通過本文分析可以發(fā)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共同體”并非一個(gè)確定概念，而是思考與討論英國公共行政的一種全新模式。其次，對于風(fēng)險(xiǎn)在英國公共決策過程中的角色，本文的考察旨在注解說明而非窮盡列舉。最后，值得指出，許多國家在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域均存在與英國類似的發(fā)展成果，盡管后者才是本文的主要關(guān)注對象。〔2〕Treasury Board of Canada，Integrated Risk Management Framework(2001)and Standards Australia，Guidelines for Managing Risk in the Australian and New Zealand Public Sector(HB 143，1999).

一、風(fēng)險(xiǎn)與行政管理:新近若干發(fā)展

在英國，風(fēng)險(xiǎn)概念逐漸成為眾多公共決策領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)要素，在規(guī)制、刑事司法與內(nèi)部行政管理等領(lǐng)域的行政決策過程中，這一特征尤其明顯，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的發(fā)展趨勢很可能導(dǎo)致公共行政工作與職責(zé)的巨大變革。

(一)規(guī)制

“風(fēng)險(xiǎn)”已成為諸多規(guī)制領(lǐng)域的常用語匯，在職業(yè)安全與健康法、食品安全法、藥品安全法在內(nèi)的環(huán)境與公共衛(wèi)生規(guī)制領(lǐng)域，這一現(xiàn)象尤為顯著。在這些領(lǐng)域過去漫長的發(fā)展進(jìn)程中，風(fēng)險(xiǎn)觀念隱含其中而未予明示。〔3〕Health and Safety Executive，Reducing Risks，Protecting People(1999)，p.iii.See also M.French and J.Phillips，Cheated Not Poisoned?:Food Regulation in the UK，1875-1938(Manchester University Press，2001).正式風(fēng)險(xiǎn)評估與管理在以往未被重視，然而過去十年內(nèi)法律與政策開始要求決策者實(shí)施定量風(fēng)險(xiǎn)評估，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理過程。〔4〕E.Fisher，“Drowning by Numbers:Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration.”(2000)20 O.J.L.S.109.該趨勢體現(xiàn)在許多方面，例如1999年《食品標(biāo)準(zhǔn)法》要求食品標(biāo)準(zhǔn)署將“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)及重要程度，或其他與決策相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括可利用信息的充分性與可靠性在內(nèi)的任何不確定因素”納入考慮范圍;〔5〕Food Standards Act 1999，s.23(2)(a).同時(shí)對規(guī)制對象的職責(zé)加以明確劃分，以便預(yù)先評估其行為的風(fēng)險(xiǎn);〔6〕Genetically Modified Organisms(Contained Use)Regulations 2000(SI 2000/2831);Dangerous Substances and Explosive Atmospheres Regulation 2002(SI 2002/2776);and Control of Lead at Work Regulations 2002(SI 2002/2676).政府部門、機(jī)構(gòu)與顧問機(jī)構(gòu)不斷出臺政策文件，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)評估與管理方式;〔7〕Department of Environment，Transport and the Regions， Guidelines for Environmental Risk Assessment and Management(The Stationery Office，London，2000);Health and Safety Executive，n.3 above;Royal Commission on Environmental Pollution，Setting Environmental Standards，21st Report(HMSO，London，1998);and Parliamentary Office of Science and Technology，Safety in Numbers(HMSO，London，1996).在涉及風(fēng)險(xiǎn)與科學(xué)不確定性的政策制定過程中引入預(yù)防原則;〔8〕Interdepartmental Liaison Group on Risk Assessment，The Precautionary Principle:Policy and Application(ILGRA，London，2002)and Regulatory Impact Unit，Better Policy Making:A Guide to Regulatory Impact Assessment(Cabinet Office，London，2003)，p.79.此外，風(fēng)險(xiǎn)及其適當(dāng)評估與管理也是包括瘋牛病、〔9〕The BSE Inquiry(Lord Phillips of Worth Matravers)，Report of the Inquiry into BSE and variant CJD in the United Kingdom，Vol.15:Government and Administration(1999-2000 HC 887)，Ch.5.移動電信〔10〕Independent Expert Group on Mobile Phones(Stewart)，Mobile Phones and Health(IEGMP，Didcot，2000).與口蹄疫〔11〕Inquiry into Foot and Mouth Disease 2001，F(xiàn)oot and Mouth Disease 2001:Lessons to be Learned Inquiry Report(2001-02 HC 888)，p.11.在內(nèi)的近期爭論的重要議題。

然而，風(fēng)險(xiǎn)詞匯不僅存在于環(huán)境與公共衛(wèi)生領(lǐng)域，“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”的概念幾乎覆蓋規(guī)制干預(yù)的所有領(lǐng)域，〔12〕See the very broad definition in R.Baldwin and M.Cave，Understanding Regulation:Theory，Strategy and Practice(Oxford University Press，1999)，p.138.因此不難想象風(fēng)險(xiǎn)評估與管理技術(shù)在其他領(lǐng)域的重要地位——例如公共衛(wèi)生領(lǐng)域的臨床醫(yī)療治理、〔13〕Department of Health，Building a Safer NHS for Patients(2001).精神健康〔14〕Decision-making of mental health tribunals.See H.Prins，Will They Do It Again?:Risk Assessment and Management in Criminal Justice and Psychiatry(Routledge，London，1999)，pp.24-29.以及一般公共衛(wèi)生政策〔15〕White Paper，Saving Lives:Our Healthier Nation，Cm.4386(1999)，paras 1.29，1.52.。英國金融管理局也將其根據(jù)《2000年金融服務(wù)與市場法》實(shí)施的規(guī)制方法描述為“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”，“集中關(guān)注有可能對消費(fèi)者與市場帶來最大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)與行為”。〔16〕Financial Services Authority，The FSA’s New Regulatory Approach:Key Messages(2000).同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)已經(jīng)成為規(guī)制改革進(jìn)程不可或缺的部分，規(guī)制行為成本與風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)比例被視為“良好規(guī)制原則”的內(nèi)容之一。〔17〕Better Regulation Taskforce，Principles of Good Regulation(Cabinet Office，London，2000)，p.4.自1998年8月以來，所有對商業(yè)、慈善公益團(tuán)體有影響的政策議案，無論是否與法律相關(guān)，均需進(jìn)行規(guī)制影響評價(jià)，其中也包括風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。〔18〕Regulatory Impact Unit，n.8 above，at 5，12-13，25.

(二)刑事司法及相關(guān)領(lǐng)域

將風(fēng)險(xiǎn)作為統(tǒng)領(lǐng)概念的另一領(lǐng)域是刑事司法。風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法在刑事司法領(lǐng)域的應(yīng)用主要表現(xiàn)為:

(1)評估假釋人員再犯可能性;〔19〕D.Wright and J.Copas，“Prediction Scores For Risk Assessment”，in R.Baldwin，ed.，Law and Uncertainty，Risks and Legal Processes(Kluwer Law International，Boston，1997)and Prins，n.14 above，Ch.2.

(2)評價(jià)少年情報(bào)人受到安全威脅的可能性;〔20〕Regulation of Investigatory Powers(Juveniles)Order 2000(SI 2000/2793).

(3)評價(jià)性犯罪者是否具有高度人身危險(xiǎn)性 ;〔21〕2000年《刑事司法與法院服務(wù)法》修改了1997年《性犯罪法》，要求相關(guān)責(zé)任部門在相關(guān)領(lǐng)域，對性犯罪或暴力犯罪者可能造成的風(fēng)險(xiǎn)或其他可能對公共安全造成嚴(yán)重危害的行為人所造成的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施評估與管理(s.67(2))。

(4)評價(jià)在押罪犯的安全風(fēng)險(xiǎn)。〔22〕根據(jù)1998年《犯罪與擾亂秩序法》ss.99-100引入的“家庭拘留宵禁計(jì)劃”，如果某些罪犯能夠通過“監(jiān)獄服務(wù)令”所設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，就可以對其適用家庭拘留。

此外，相關(guān)機(jī)構(gòu)正嘗試建立全面覆蓋刑事司法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與管理原則。〔23〕Home Office，The Correctional Policy Framework(2000)and the White Paper on Criminal Justice，Justice for All，Cm.5563(2002)，pp.46 and 89.

刑事司法決策者也開始傾向從風(fēng)險(xiǎn)角度定義其行為。〔24〕這一趨勢也可以從更廣泛的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中看出。See R.Ericson and K.Haggerty，Policing the Risk Society(Clarendon Press，Oxford，1997).例如英國內(nèi)政部風(fēng)險(xiǎn)管理框架將其任務(wù)描述為“建設(shè)安全、公正與寬容的社會。因此，我們的職責(zé)是應(yīng)對各種可能危及公共安全的風(fēng)險(xiǎn)”。〔25〕Home Office，Risk Framework Document available at www.homeoffice.gov.uk/new_indexs/risk frame.htm.英格蘭與威爾士假釋委員會認(rèn)為其職責(zé)在于“實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估并以此作為決定在押人員釋放與召回的依據(jù)，最根本目的在于保護(hù)公共利益，使罪犯順利重新融入社會”。〔26〕www.paroleboard.gov.uk/role.htm.與此類似，緩刑局也認(rèn)為“對風(fēng)險(xiǎn)、危害更為準(zhǔn)確、高效的評估與管理”是其面臨的挑戰(zhàn)之一。〔27〕www.homeoffice.gov.uk/cpg/nps/aims.htm.

風(fēng)險(xiǎn)觀念在移民管理與反恐怖主義相關(guān)領(lǐng)域同樣非常重要。內(nèi)政部風(fēng)險(xiǎn)管理框架同樣適用于移民與反恐怖主義領(lǐng)域，并將這兩個(gè)領(lǐng)域歸類為風(fēng)險(xiǎn)評估與管理行為。2001年《反恐怖主義、犯罪與安全法》要求對危害國家安全的個(gè)人實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估;〔28〕s.21.See A v Secretary of State for the Home Department［2002］EWCA Civ 1502;［2003］2 W.L.R.564.對移民政策的司法審查也開始關(guān)注決策者在風(fēng)險(xiǎn)評估過程中如何行使裁量權(quán):例如特定人群進(jìn)入英國可能造成的風(fēng)險(xiǎn)〔29〕R.(on the application of Farrakhan)v Secretary of State for the Home Department［2002］EWCA Civ 606;［2002］Q.B.1391 at 1419.或拒絕賦予難民資格可能為尋求避難者帶來的風(fēng)險(xiǎn)。〔30〕R.(on the application of Yogathas)v Secretary of State for the Home Department［2002］UKHL 36;［2002］3 W.L.R.1276.See further R.Thomas，“The Impact of Judicial Review on Asylum”［2003］P.L.479.內(nèi)政部并非唯一關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)問題的部門，2001年6月內(nèi)閣成立的國內(nèi)緊急事件秘書處直接負(fù)責(zé)確保中央政府對恐怖襲擊、洪水等威脅以及包括罷工與口蹄疫暴發(fā)等危機(jī)的應(yīng)對能力，〔31〕See www.ukresilience.info/role.htm.而秘書處存在的基本前提即在于:有效評估與管理風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為政府的主要職責(zé)之一。

(三)公共管理與財(cái)政

風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)同樣非常顯著地應(yīng)用于公共財(cái)政與管理領(lǐng)域。對于公共財(cái)政而言，風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為政府采購、特別是大型長期項(xiàng)目所不可或缺的環(huán)節(jié)。〔32〕Office of Government Commerce，Best Practice:Risk Allocation in Long Term Contracts(2002).風(fēng)險(xiǎn)管理框架規(guī)定，作為財(cái)政部項(xiàng)目評估指導(dǎo)的組成部分，決策者的職責(zé)之一便是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)申報(bào)，記錄風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定、量化與評價(jià)。〔33〕HM Treasury，The Green Book:Appraisal and Evaluation in Central Government(The Stationery Office，London，2003)，p.80.與此類似，英國私人融資制度(PFI)的基本原則是“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配至能夠以最小成本管理實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，無論其從屬公共部門或私人部門”。〔34〕Treasury Taskforce，Partnerships for Prosperity(1997)，para.3.17.上述文件中提及的“風(fēng)險(xiǎn)”范圍非常廣泛，包括成立契約固有的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、立法或政策變動導(dǎo)致成本增加的風(fēng)險(xiǎn)以及技術(shù)革新導(dǎo)致項(xiàng)目淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。〔35〕HM Treasury，n.33 above，p.83.在地方政府背景下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性也同樣被強(qiáng)調(diào)。〔36〕Accounts and Audit Regulations 2003(SI 2003/533).

財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評估方法源于私人部門。〔37〕National Audit Office，Supporting Innovation:Managing Risk in Government Departments(1999-2000 HC 864);HM Treasury，n.33 above and Office of Government Commerce，Draft Guidelines on Managing Risk(2001).目前，英國鼓勵(lì)各政府部門仿效私人企業(yè)家的思考方式，而風(fēng)險(xiǎn)管理策略的發(fā)展正是旨在改善公共服務(wù)供給的“政府現(xiàn)代化”方案的組成部分。〔38〕White Paper，Modernising Government，Cm.4310(1999).具體而言，“協(xié)同與系統(tǒng)”的風(fēng)險(xiǎn)管理過程被視為保證公共服務(wù)供給、保護(hù)政府信譽(yù)、減少浪費(fèi)、確保把握機(jī)遇的途徑。〔39〕National Audit Office，n.37 above，p.2.

二、風(fēng)險(xiǎn)共同體的興起與行政法

上文清楚表明，風(fēng)險(xiǎn)概念正在應(yīng)用于覆蓋政府治理行為的諸多領(lǐng)域。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的發(fā)展已經(jīng)開始被視為統(tǒng)一發(fā)展趨勢的組成部分，“風(fēng)險(xiǎn)”也成為所有政府決策過程必須考慮的問題。

(一)風(fēng)險(xiǎn)共同體

2002年11月，英國內(nèi)閣辦公室策略小組發(fā)布了名為《風(fēng)險(xiǎn):提高政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的能力》(以下簡稱“《風(fēng)險(xiǎn)》”)的報(bào)告，將“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)”描述為政府的核心工作。〔40〕40 Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.4.對于策略小組而言，“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)”的責(zé)任包括如下三方面:從規(guī)制角度，政府需要“在企業(yè)與個(gè)人行為可能為他人招致風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，提供法律框架”;從公共服務(wù)角度，政府的角色是“保護(hù)個(gè)人、企業(yè)與環(huán)境免受外界帶來的風(fēng)險(xiǎn)”;從管理角度，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)也涉及政府自身的運(yùn)行。〔41〕ibid.pp.9-10.上述三種角色互有交集，且需要在策略、計(jì)劃與操作方面加以掌握。〔42〕ibid.p.14.報(bào)告認(rèn)為，以往英國政府在瘋牛病危機(jī)、Ladbroke Grove火車相撞事故以及英國護(hù)照署在護(hù)照處理等事件中，對風(fēng)險(xiǎn)的處置十分不力。〔43〕ibid.pp.15-16.同時(shí)認(rèn)為改革不僅需要將“風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇的系統(tǒng)評價(jià)”作為所有政策制定的基本出發(fā)點(diǎn)，更應(yīng)當(dāng)致力建設(shè)可以為各部門通用的共同治理路徑。〔44〕ibid.pp.38，41.在改革過程中，中央政府的職責(zé)十分重要。〔45〕ibid.p.56.《風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告立論于一個(gè)確鑿假設(shè)——“風(fēng)險(xiǎn)”是普適于公共決策領(lǐng)域的靜態(tài)概念，是評估成功與否的共同治理單元。該假設(shè)并不否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的各類定義可能存在的差別，只是假定有可能獲得風(fēng)險(xiǎn)的唯一定義。〔46〕ibid.at Annex 2.See the fourth section for a discussion of how the Strategy Unit define risk.策略小組報(bào)告的假設(shè)絕非獨(dú)一無二，類似觀點(diǎn)在許多其他文件中均可發(fā)現(xiàn):〔47〕HM Treasury，Management of Risk:A Strategic Overview(2001)and National Audit Office，n.37 above.例如財(cái)政部成立風(fēng)險(xiǎn)支援小組，將其作為2004年開支審查的組成部分，并試圖將策略小組的《風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告主題整合至公共部門改革進(jìn)程;〔48〕See the Risk Support’s website at www.hm-treasury.gov.uk/Documents/Public_Spending_and_Services/Risk/pss_risk_index.cfm.此外，內(nèi)閣也要求政府各部門構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理框架，規(guī)定如何發(fā)現(xiàn)與管理相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這些改革措施背后的共同邏輯在于:認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)是公共決策的共同特征，并為此研發(fā)共同的評估與管理技巧，以此實(shí)現(xiàn)更有效的決策與更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

此外，策略小組指出，改革措施應(yīng)當(dāng)確保對風(fēng)險(xiǎn)的處理“牢固嵌入”所有公共決策過程，〔49〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，pp.62，105.“嵌入”的措辭表明，改革措施不應(yīng)止步于以新鮮詞匯命名陳舊作法的淺層變化。風(fēng)險(xiǎn)觀念代表了公共行政職責(zé)概念化的新方式，而這種轉(zhuǎn)變的徹底程度有必要體現(xiàn)在改革進(jìn)程中。策略小組認(rèn)為，以往風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的失誤之一在于過度機(jī)械而未融入公共決策。〔50〕ibid.p.24.此外，關(guān)于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的文化變革也十分必要，特別需要確保風(fēng)險(xiǎn)管理策略與決策者職責(zé)和歸責(zé)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。〔51〕ibid.pp.92-100.風(fēng)險(xiǎn)概念不僅是作為治理方式的決策工具，更應(yīng)當(dāng)被視為思考行政國家的廣泛主題。內(nèi)閣在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的門戶網(wǎng)站中提到，“政府需要回答的關(guān)鍵問題是:需要干預(yù)何種風(fēng)險(xiǎn)，以及應(yīng)當(dāng)采取何種形式干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)”。〔52〕Cabinet Office，Why Does Risk Matter?at www.cabinet-office.gov.uk/risk.盡管國家的風(fēng)險(xiǎn)管理角色并非新近出現(xiàn)，然而上述表達(dá)說明“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)”在公共治理中已經(jīng)占據(jù)更為關(guān)鍵的位置。〔53〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.4.2001年9·11事件、風(fēng)險(xiǎn)爭論、公共部門改革以及對服務(wù)供給更廣泛的關(guān)注均“推動政府就如何履行職責(zé)以及如何處理各類風(fēng)險(xiǎn)的重新定位。”〔54〕ibid.p.5.

風(fēng)險(xiǎn)視角不局限于政府決策者，評論者也將風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理作為當(dāng)前公共治理的核心。〔55〕I.Culpitt，Social Policy and Risk(Sage Publications，London，1999)and R.Ericson，D.Barry and A.Doyle，“The Moral Hazards of Neo-Liberalism:Lessons from the Private Insurance Industry”(2000)29 Economy and Society 532.例如戴維·莫斯(David Moss)認(rèn)為，許多政府行為均與風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)削減與風(fēng)險(xiǎn)再分配有關(guān)。〔56〕D.Moss，When All Else Fails:Government as the Ultimate Risk Manager(Harvard University Press，Boston，2002).包括吉登斯(Anthony Giddens)在內(nèi)的學(xué)者指出，我們正在見證“風(fēng)險(xiǎn)社會”的興起，在風(fēng)險(xiǎn)社會中，未來選擇集的擴(kuò)展要求根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的新政治“重思政治議程”，〔57〕57 A.Giddens，“Risk and Responsibility”(1999)62 M.L.R.1 at 5.“風(fēng)險(xiǎn)社會”的概念最初由貝克提出，起初僅用于科技爭議的背景中。See U.Beck，Risk Society:Towards A New Modernity(Sage Publications，London，1992).吉登斯認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)理解為動能原則(energising principle)〔58〕58 A.Giddens，The Third Way:The Renewal of Social Democracy(Polity Press，Cambridge，1998)，p.63.。風(fēng)險(xiǎn)日益提升的重要性已經(jīng)引起許多其他領(lǐng)域社會科學(xué)家的充分重視，盡管各自研究重心與學(xué)科起點(diǎn)存在很大差異。〔59〕D.Lupton，Risk(Routledge，London，1999)and C.Jaeger，O.Renn，E.Rosa and T.Webler，Risk，Uncertainty，and Rational Action(Earthscan，London，2001).

風(fēng)險(xiǎn)理念對于解讀行政國家的角色與性質(zhì)具有基礎(chǔ)意義。上述規(guī)范文件賦予行政權(quán)力評估與管理風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)以及履行職責(zé)的共同框架。要實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)概念跨度非常廣泛:公共服務(wù)供給過程中，對政府失靈的應(yīng)對無異于防止列車事故或應(yīng)對恐怖主義。此外，風(fēng)險(xiǎn)管理的意義不僅限于公共行政，也同樣關(guān)乎公民個(gè)人:如果行政國家是風(fēng)險(xiǎn)的評估與管理者，那么公民個(gè)人也應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險(xiǎn)觀念，適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的制度設(shè)定，即公民需要在評估與管理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)與行政機(jī)關(guān)持相同立場。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的發(fā)展構(gòu)成英國政治群落概念化方式的深刻轉(zhuǎn)變，幾乎可以認(rèn)為我們正在經(jīng)歷“風(fēng)險(xiǎn)共同體”〔60〕For a discussion of the concept of“commonwealth”see D.Robertson，The Penguin Dictionary of Politics(2nd ed.，Penguin，London，1993)，p.91.的出現(xiàn)。在風(fēng)險(xiǎn)共同體中，風(fēng)險(xiǎn)是共同的治理單元，風(fēng)險(xiǎn)詞匯是理性對話的通行語言，對風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)評估和管理是國家與公民應(yīng)當(dāng)促進(jìn)與堅(jiān)守的共同福利。與其他共同體一樣，風(fēng)險(xiǎn)共同體具有重要的規(guī)范意義，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的發(fā)展不僅涉及政策如何制定，而且是辨識與評價(jià)公共決策“良好”或“惡劣”的手段。〔61〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above;National Audit Office，n.37 above;and Public Accounts Committee，F(xiàn)irst Report:Managing Risk in Government Departments(The Stationery Office，London，2001).上文提到的規(guī)范文件規(guī)劃了“良好政府”的大致框架。盡管風(fēng)險(xiǎn)共同體概念對于政府各方面，以及政治體系如何運(yùn)籌均具有潛在啟示，〔62〕更廣泛的啟示在犯罪學(xué)領(lǐng)域尤其明顯:L.Zedner，“The Concept of Security:An Agenda for Comparative Analysis”(2003)23 L.S.153。但是改革的初始重心仍集中于公共行政領(lǐng)域。

(二)行政法維度

從法學(xué)角度看，犯罪學(xué)家、〔63〕Ericson and Haggerty，n.24 above，and J.Braithwaite，“The New Regulatory State and the Transformation of Criminology”(2000)40 British Journal of Criminology 222.法學(xué)理論家、〔64〕C.Schroeder，“Rights Against Risk”(1986)86 Columbia Law Review 495 and J.Steele，Risk and Legal Theory(Hart Publishing，Oxford，2003).規(guī)制學(xué)者〔65〕C.Hood，H.Rothstein and R.Baldwin，The Government of Risk:Understanding Risk Regulation Regimes(Oxford University Press，2001).以及法社會學(xué)評論家〔66〕B.Hutter，Regulation and Risk:Occupational Health and Safety on the Railways(Oxford University Press，2001).均已認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)對于法律制度與程序的重要作用，而沒有引起足夠重視的是行政法學(xué)角度對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制改革的綜合評價(jià)與實(shí)務(wù)領(lǐng)域的相應(yīng)調(diào)整——對于大部分行政法律人而言，對風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注僅限于將其作為規(guī)制政治問題，而非一項(xiàng)同時(shí)影響行政法律實(shí)踐與原則的改革。〔67〕Although see Hood et al.，n.65 above.這一問題涉及對行政法性質(zhì)與范圍的探討。但是，由于研究領(lǐng)域的不確定，行政法學(xué)性質(zhì)與范圍是一個(gè)無法簡單回答的問題，〔68〕Compare P.Craig，Administrative Law(4th ed.，Sweet ＆ Maxwell，London，1999)，p.3;C.Harlow and R.Rawlings，Law and Administration(2nd ed.，Butterworths，London，1997)，Ch.1;and H.W.R.Wade and C.Forsyth，Administrative Law(8th ed.，Oxford University Press，2000)，p.4.需要特別指出的是，無論是 Craig還是 Harlow ＆ Rawlings都未能試圖界定行政法的概念，而是去厘定一系列特定主題。在一個(gè)公共決策與歸責(zé)過程被新型規(guī)制與公共行政所改變的時(shí)代尤其如此。〔69〕C.Harlow，“Back to Basics:Reinventing Administrative Law”［1997］P.L.245.通篇文章所使用的治理術(shù)語反映了這種潮流轉(zhuǎn)變。因此本文提及的“行政法”采用相對寬泛的概念，包括涉及公共行政組成、約束、歸責(zé)以及接受公民質(zhì)詢的學(xué)科。〔70〕F.Goodnow，Comparative Administrative Law:An Analysis of the Administrative Systems National and Local of the US，England，F(xiàn)rance and Germany(GP Putnam ＆ Sons，New York，1893).

風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法的重要意義主要源于以下三點(diǎn)。首先，從單純實(shí)務(wù)角度講，風(fēng)險(xiǎn)不僅已經(jīng)成為許多立法框架的核心，而且可能引發(fā)司法審查訴訟，〔71〕Southampton Port Authority v Seahawk Marine Foods［2002］EWCA Civ 54;［2002］E.H.L.R.15 and R.(on the application of Vetterlein)v Hampshire CC［2001］EWHC Admin 560;［2002］Env.L.R.8.其中最明顯的范例是預(yù)防原則。〔72〕See E.Fisher，“Is the Precautionary Principle Justiciable?”(2001)13 J.E.L.317 and the complex jurisprudence of the Court of First Instance in Case T-13/99 Pfizer Animal Health SA v Council(unreported，September 11，2002)and Case T-70/99 Alpharma v Council(unreported，September 11，2002).Both available at http://europa.eu.int/cj/en/content/juris/index.htm.除此之外，風(fēng)險(xiǎn)也體現(xiàn)在包括規(guī)劃〔73〕Newport BC v Secretary of State for Wales［1998］Env.L.R.174.及規(guī)制決策審查等領(lǐng)域中。〔74〕R.v Secretary of State for Health Ex p.Eastside Cheese Company［1999］3 C.M.L.R.123 at 140.其次，在公共行政的組成與約束方面，風(fēng)險(xiǎn)及其眾多方法論扮演了重要角色，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制功能由此可見。最后，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制功能具有重要的規(guī)范意義，能夠影響法律形態(tài)的塑造，對于行政法理論與實(shí)踐均有影響。〔75〕有關(guān)理論在行政法中的角色，可見下文。

風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法意義重大，因此需要謹(jǐn)慎評估，更重要的是，有必要將對風(fēng)險(xiǎn)的考慮融入主流行政法學(xué)理論與實(shí)踐。為論證這一點(diǎn)，文章以下三部分分別討論風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法帶來的三方面挑戰(zhàn):首先，風(fēng)險(xiǎn)共同體要求行政法律人考慮規(guī)制公共行政的非法律模型;其次，風(fēng)險(xiǎn)共同體要求行政法律人以更縝密的態(tài)度對待風(fēng)險(xiǎn)與專門知識;最后，風(fēng)險(xiǎn)共同體要求行政法律人更關(guān)注法律與行政法學(xué)理論之間的關(guān)系。正如下文所示，三種分析路線互有競合，但對于行政法律人而言不必然代表任何徹底變革。

三、挑戰(zhàn)之一:作為規(guī)制概念的風(fēng)險(xiǎn)

在公共行政語境下，風(fēng)險(xiǎn)的作用同時(shí)體現(xiàn)為對行政的構(gòu)成與約束。就此而言，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)規(guī)制概念。以風(fēng)險(xiǎn)概念界定公共行政者的行為，既明確了后者的職責(zé)，又對其職責(zé)加以限制，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在立法中的設(shè)定尤其體現(xiàn)出這一點(diǎn)。〔76〕Food Standards Act 1999，s.23(2)(a).但是，上文所述的許多發(fā)展不屬于立法改革卻不失規(guī)制屬性，以非法律方式要求公共決策者以風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語定義其職責(zé)并使用風(fēng)險(xiǎn)評估與管理方法同樣能夠約束公共決策行為。

從瘋牛病事件中可以看出，風(fēng)險(xiǎn)評估政策比法律框架更能影響決策者的行為。〔77〕A longer discussion of this can be found at E.Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism(Hart Publishing，Oxford，forthcoming 2004)，Ch.4.在20世紀(jì)80、90年代，歷來不占優(yōu)勢的分析性風(fēng)險(xiǎn)評估開始在政策制定過程中獲得日益重要的地位，并成為政府行為的正當(dāng)化基礎(chǔ)，〔78〕The BSE Inquiry，Vol.15:Government and Administration，n.9 above，Ch.5.風(fēng)險(xiǎn)評估以及風(fēng)險(xiǎn)存在的證據(jù)成為唯一可以采納的行動依據(jù)。在瘋牛病事件中，英國政府認(rèn)為瘋牛病不會導(dǎo)致人類健康風(fēng)險(xiǎn)的論斷正是基于上述考慮——盡管深層復(fù)雜的不確定因素與迅速積累的證據(jù)均表明事實(shí)并非如此。〔79〕The BSE Inquiry，Vol.6:Human Health，n.9 above，pp.347-348，363-379，528-548，619-620 and 625-628.有關(guān)MAFF對2001年口蹄疫疫情的反應(yīng)，see D.Campbell and R.Lee，“The Power to panic:the Animal Health Act 2002”［2003］P.L.382，esp.391-394.風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制屬性在刑事司法領(lǐng)域也有所體現(xiàn)，例如批準(zhǔn)保釋過程以及對性犯罪者的處置。越來越多的案例表明，只有建立在風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上的決策才是可以采納的。〔80〕Prins，n.14 above.

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制屬性在公共管理相關(guān)領(lǐng)域的作用或許最為重要。瘋牛病事件中，風(fēng)險(xiǎn)評估所占據(jù)的首要位置不僅是正式政策的產(chǎn)物，也與公共部門改革——例如預(yù)算縮減、〔81〕The BSE Inquiry，Vol.11:Scientists after Southwood，n.9 above，pp.34-35.放松規(guī)制方案〔82〕The BSE Inquiry，Vol.15:Government and Administration，n.9 above，p.64.以及規(guī)制影響評估的引入〔83〕ibid.Ch.7.等改革措施密切相關(guān)。自瘋牛病事件后，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制權(quán)重逐漸增加。策略小組在最近文件中明確提出，由于現(xiàn)有歸責(zé)與責(zé)任方式阻礙了有效的風(fēng)險(xiǎn)決策，因此新風(fēng)險(xiǎn)管理框架的建立離不開對現(xiàn)行責(zé)任方式的反思。〔84〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.98.因此，為保證公共決策者更加“有效承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，與此直接相關(guān)的公共服務(wù)改革勢在必行。〔85〕ibid.p.102.See also C.Hood，“Managing Risk and Managing Blame:A Political Science Perspective”，in A.Weale，ed.，Risk，Democratic Citizenship and Public Policy(Oxford University Press，2002)and Hood et al.，n.65 above.

如下文所釋，盡管這種論斷存在問題，但毋庸置疑的是如果風(fēng)險(xiǎn)能夠制約公共行政，就應(yīng)當(dāng)將其整合進(jìn)行政法學(xué)的研究范圍。回到瘋牛病問題的討論上，在相關(guān)剛性法律規(guī)定有限的前提下，公法法律人需要考慮作為主要約束之一的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制如何影響農(nóng)業(yè)部的政策形成。這不僅需要研究風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方法，也需要研究使這些方法得以推行的促進(jìn)因素。〔86〕For a discussion of this see Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.4.

上述觀點(diǎn)并無任何特別的顛覆性，許多行政法作者慣于從變革的角度，將各自研究內(nèi)容歸入“公共行政如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”的論題下。〔87〕The textbook to do this most obviously is Harlow and Rawlings，n.68 above.尤其在近十年以來，行政法律人已經(jīng)將新公共管理、〔88〕N.Lewis，Law and Governance(Cavendish Publishing，London，2001)，Ch.3 and Harlow，n.69 above.公共服務(wù)外包、〔89〕A.Davies，Accountability:A Public Law Analysis of Government by Contract(Oxford University Press，2001).民間財(cái)政方案〔90〕M.Freedland，“Public Law and Private Finance—Placing the Private Finance Initiative in a Public Law Frame”［1998］P.L.288.以及新型規(guī)制〔91〕C.Scott，“Accountability in the Regulatory State”(2000)27 Journal of Law and Society 38.納入行政法研究范圍，這種情況不應(yīng)被視為僅需重新劃定學(xué)科界限的簡單過程，而理應(yīng)引起對行政法基本假設(shè)的重新思考:民營化與合同外包要求對公法研究方式與歸責(zé)的反省;〔92〕M.Taggart，ed.，The Province of Administrative Law(Hart Publishing，Oxford，1997).新公共管理推動了對傳統(tǒng)行政法研究方式——法律應(yīng)視為由法院執(zhí)行的一系列規(guī)則——的質(zhì)疑;〔93〕Harlow，n.69 above，p.247.更寬泛而論，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的發(fā)展引發(fā)的是行政法的學(xué)科基礎(chǔ)的重新思考。〔94〕R.Thomas，“Deprofessionalisation and the Postmodern State of Administrative Law Pedagogy”(1992)42 Journal of Legal Education 75.

四、挑戰(zhàn)之二:專業(yè)知識與各種風(fēng)險(xiǎn)詞匯

風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法律人帶來的第二項(xiàng)挑戰(zhàn)在于后者需要對專業(yè)知識和風(fēng)險(xiǎn)概念持更為批判的態(tài)度。伴隨風(fēng)險(xiǎn)共同體的形成，專業(yè)技能、“科學(xué)”方法及專家知識在公共決策中的地位更加重要，因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)共同體中，決策的理性基礎(chǔ)依賴于專業(yè)的嚴(yán)密。〔95〕關(guān)于這種理性的批評與討論，see Jaeger et al.，n.59 above。公共決策需要整合風(fēng)險(xiǎn)評估與專家知識等分析手段，而不能將個(gè)人判斷作為決策依據(jù)，〔96〕T.Porter，Trust in Numbers:The Pursuit of Objectivity in Science and Public Life(Princeton University Press，1995)，p.8.然而如何界定專業(yè)知識、何為適宜的分析工具卻并非規(guī)制學(xué)界諸多觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)認(rèn)為的那樣是簡單明確的議題，〔97〕這種情況在美國尤其顯著。See K.Shrader-Frechette，Risk and Rationality:Philosophical Foundations for Populist Reforms(University of California Press，Berkeley，1991)and S.Jasanoff，Risk Management and Political Culture:A Comparative Study of Science in the Policy Context(Sage Publications，London，1986).風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)知識、科學(xué)的定義涉及鮮明的社會—政治選擇。〔98〕W.Freudenburg and S.Pastor，“Public Responses to Technological Risks:Towards a Sociological Perspective”(1992)33 Sociological Quarterly 389.對于大多數(shù)行政法律人而言，專業(yè)知識與科學(xué)是諸多可以移植應(yīng)用到任何法學(xué)領(lǐng)域的黑箱，但這些黑箱本身卻鮮能被開啟并接受批判性分析。

當(dāng)我們開始關(guān)注不同公共領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的界定時(shí)，打開黑箱就變得格外重要。如上文所示，存在這樣一個(gè)假定:內(nèi)閣策略小組與其他部門對于風(fēng)險(xiǎn)擁有一個(gè)普適的定義。策略小組認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)是指結(jié)果的不確定性，包括對行為與事件的正面機(jī)遇或負(fù)面威脅;風(fēng)險(xiǎn)是或然性與影響的結(jié)合體，包括被感知的重要性。”〔99〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.7.

如此寬泛的概念看似足以涵蓋各種政府意圖管理的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也將風(fēng)險(xiǎn)限定為本體論的實(shí)體，卻沒有認(rèn)識到對風(fēng)險(xiǎn)的理解更屬于認(rèn)識論領(lǐng)域。〔100〕Jaeger et al.，n.59 above，p.18.風(fēng)險(xiǎn)的所有定義均依賴各自的學(xué)科背景，因此風(fēng)險(xiǎn)的存在并不是確定的現(xiàn)實(shí)，而是特定知識體系視野下的狀態(tài)。風(fēng)險(xiǎn)的多數(shù)定義可能包含上述因素，此外，諸如對“結(jié)果的不確定性”或“影響”等特定術(shù)語的理解，應(yīng)認(rèn)為是特定知識體系〔101〕O.Renn，“Concepts of Risk:A Classification”，in S.Krimsky and D.Golding，eds，Social Theories of Risk(Praeger，Westport，1992).或其所處的社會—政治背景〔102〕See the work of cultural theorists on this point:M.Schwarz and M.Thompson，Divided We Stand:Redefining Politics，Technology and Social Choice(Harvester Wheatsheaf，Hemel Hempstead，1990).下的產(chǎn)物。

因此，譬如在環(huán)境與公共衛(wèi)生規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)，盡管風(fēng)險(xiǎn)的定義存在相當(dāng)大的爭議，典型出發(fā)點(diǎn)卻是一個(gè)取自工程學(xué)的定義。〔103〕On the dimensions of that controversy see Royal Society，Risk，Analysis，Perception and Management(1992)and B.Wynne，“Uncertainty and Environmental Learning”(1992)2 Global Environmental Change 111.該定義將風(fēng)險(xiǎn)描述為“某災(zāi)害發(fā)生的概然性、頻率及影響范圍的綜合考量”，〔104〕Department of Environment，Transport and the Regions，n.7 above.并指出風(fēng)險(xiǎn)同災(zāi)害不同，后者屬于“在特定情況下能夠引發(fā)損害后果的物體或狀態(tài)”。〔105〕ibid.在環(huán)境與公共衛(wèi)生領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)評估是規(guī)制科學(xué)的產(chǎn)物，并已經(jīng)升級為設(shè)定優(yōu)先等級與約束裁量權(quán)的手段。〔106〕For a history of risk assessment in the US context see National Research Council，Science and Judgement in Risk Assessment(National Academy Press，Washington DC，1994)，Ch.2.風(fēng)險(xiǎn)評估在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中占據(jù)核心地位:在此過程中決策者將作出一系列決定來判斷何為“可以承受”與“不可承受”之風(fēng)險(xiǎn)。〔107〕Royal Commission on Environmental Pollution，n.7 above.

而在刑事司法領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)評估被用于許多不同而彼此相關(guān)的用途。風(fēng)險(xiǎn)能夠用以評估特定人群在未來實(shí)施犯罪行為的可能性，這種風(fēng)險(xiǎn)評估是通過類似保險(xiǎn)行業(yè)的程序，提取以往個(gè)體行為的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而獲得證據(jù)支持:〔108〕Wright and Copas，n.19 above.例如通過精神病學(xué)等學(xué)科實(shí)現(xiàn)評價(jià)人身危險(xiǎn)性的風(fēng)險(xiǎn)評估。〔109〕Prins，n.14 above at Ch.3.此外風(fēng)險(xiǎn)評估也是一種管理方法，尤其體現(xiàn)在監(jiān)獄管理中;而這里風(fēng)險(xiǎn)的定義也更加寬泛，包括“某種不希望出現(xiàn)的事件發(fā)生的概率”。〔110〕T.Clear and E.Cadora，“Risk and Correctional Justice”，in K.Stenson and R.Sullivan，eds，Crime，Risk and Justice:The Politics of Crime Control in Liberal Democracies(Willan Publishing，Cullompton，2001)，p.52.See also N.Rose，“Government and Control”(2000)40 British Journal of Criminology 321.刑事司法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)主要關(guān)注根據(jù)個(gè)體在將來可能做出的行為而對其進(jìn)行歸類，〔111〕M.Feeley and J.Simon，“Actuarial Justice:The New Criminal Law”，in D.Nelken，ed.，The Futures of Criminology(Sage Publications，London，1994).涉及如何在更廣泛的政策層面理解作為旨在“通過規(guī)制群體管理危險(xiǎn)”的新矯正方式的新風(fēng)險(xiǎn)詞匯。〔112〕ibid.at 173.這種矯正方法關(guān)注的重點(diǎn)不在于個(gè)人及其罪責(zé)，而在于通過分類與管理實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪。〔113〕D.Garland，The Culture of Control:Crime and Social Order in Contemporary Society(Oxford University Press，2001).

政府采購中的風(fēng)險(xiǎn)概念則是財(cái)政學(xué)意義上的風(fēng)險(xiǎn)。弗蘭克·奈特(Frank Knight)在1921年將政府采購領(lǐng)域的“風(fēng)險(xiǎn)”定義為不確定是否發(fā)生、卻能夠確定發(fā)生概率的情形，〔114〕F.Knight，Risk，Uncertainty，and Profit(Houghton Mifflin，Boston，1921).并將這種風(fēng)險(xiǎn)與概率未知的不確定性做出截然區(qū)分:風(fēng)險(xiǎn)概念產(chǎn)生于同為保險(xiǎn)行業(yè)基礎(chǔ)的數(shù)學(xué)概率理論。〔115〕For a general and very readable overview of this see P.Bernstein，Against the Gods:The Remarkable Story of Risk(John Wiley＆ Sons，New York，1996).在政府采購領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)思維的意義在于最大限度確保公共采購的效率。

與此相關(guān)的則是，一般意義上的對政府內(nèi)部企業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的倡導(dǎo)，這種更寬泛的風(fēng)險(xiǎn)管理概念體現(xiàn)在新公共管理理論思想中，風(fēng)險(xiǎn)管理同時(shí)涉及減少與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兩方面內(nèi)容。〔116〕J.Pickford，ed.，Mastering Risk:Concepts(Financial Times Prentice Hall，Upper Saddle River，2001).包括電子商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)以及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)各不相同，而商業(yè)組織獲取利益的目標(biāo)通過這些風(fēng)險(xiǎn)的共同點(diǎn)將其凝聚為統(tǒng)一整體。而在公共部門背景下，獲利動機(jī)則被更具效率的公共服務(wù)供給目標(biāo)所取代。〔117〕National Audit Office，n.37 above，p.3.

各類風(fēng)險(xiǎn)的具體界定與應(yīng)對存在很大差異，不同情境下的不確定性也存在本質(zhì)區(qū)別，然而這些問題在公共部門文件中均鮮有重點(diǎn)論證。環(huán)境規(guī)制中的不確定性既涉及測量與解釋物理現(xiàn)象的科學(xué)理論局限，也包括在開放的物理與人類系統(tǒng)評價(jià)影響;〔118〕Wynne，n.4(2nd ser.)above.刑事司法及相關(guān)領(lǐng)域的不確定性涉及個(gè)體行為的預(yù)測;投資風(fēng)險(xiǎn)的不確定性則源于市場運(yùn)行。〔119〕Bernstein，n.16(2nd ser.)above，Chs 17-18.各種不確定性對公共決策者提出各自獨(dú)特的問題，不僅在于其種類不同，更因其所產(chǎn)生的環(huán)境不同。因此在涉及環(huán)境與公共健康的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，科學(xué)的不確定性使人們開始懷疑其作為規(guī)制干預(yù)基礎(chǔ)的能力，同時(shí)開始考慮公眾與價(jià)值是否應(yīng)當(dāng)被賦予更加重要的角色。〔120〕A.Stirling，“The Precautionary Principle in Science and Technology”in T.O’Riordan et al.，eds，Reinterpreting the Precautionary Principle(Cameron May，London，2001).不確定性在刑事司法領(lǐng)域涉及公民自由問題，在公共投資領(lǐng)域則體現(xiàn)在如何確保投資安全。除此以外，策略小組也沒有對暴露在特定風(fēng)險(xiǎn)下的人群以及特定風(fēng)險(xiǎn)的后果作出區(qū)分與界定。

如果承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)規(guī)制概念，那么問題便是:如何定義與利用風(fēng)險(xiǎn)就會對公共行政的構(gòu)成與約束產(chǎn)生重大影響。專門技能與專業(yè)知識并非只是可利用的資源，同時(shí)也是約束公共行政權(quán)力的工具。因此，風(fēng)險(xiǎn)的定義以及專業(yè)知識的應(yīng)用等問題自然承受相當(dāng)大的社會—政治沖突。〔121〕M.Douglas and A.Wildasky，Risk And Culture(University of California Press，Berkeley，1982)and D.Miller，“Risk，Science and Policy:Definitional Struggles，Information Management，the Media，and BSE”(1999)49 Social Science and Medicine 1239.例如環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)概念主要通過技術(shù)術(shù)語定義，而許多觀點(diǎn)認(rèn)為這種定義方式并不可行，因?yàn)樗雎粤送瑯与[含在風(fēng)險(xiǎn)概念中的公正、信任以及社會認(rèn)可度等問題;〔122〕S.Rayner and R.Cantor，“How Fair is Safe Enough?:The Cultural Approach to Societal Technology Choice”(1987)7 Risk Analysis 39.刑事司法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評估則被一些評論者指責(zé)為“人道主義上不如人意，在政治上抹殺人格。”〔123〕Clear and Cadora，n.11(2nd ser.)above.

在定義、評估與管理風(fēng)險(xiǎn)過程中，政策制定者可能偏向于以某種方式將問題特定抽象化而不選擇其他方式。人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯(Mary Douglas)提出，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的爭議是“局部與自我生成的”，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評估是對某種文化優(yōu)于另一種文化的認(rèn)定。〔124〕M.Douglas，Risk and Blame:Essays in Cultural Theory(Routledge，London，1992)，pp.13-14.這一論斷對公共行政的意義顯而易見。正如優(yōu)秀的美國行政法律師Louis Jaffe所言，公共行政是“有關(guān)選擇或偏好的有效原則”，因此“其具備傷害、引起不滿或不公正感的固有力量”。〔125〕L.Jaffe，Judicial Review of Administrative Action(Little Brown ＆ Co，Boston，1965)，p.323.就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的角度理解，這種活躍原則不僅是對某種利益、也是對某種風(fēng)險(xiǎn)的偏好。理想的風(fēng)險(xiǎn)共同體假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)“合法超理性”〔126〕Jaeger et al.，n.59 above，p.251.的普適概念，而沒有意識到風(fēng)險(xiǎn)概念本身極具爭議，且這些爭議遠(yuǎn)不止簡單的細(xì)節(jié)之爭。相反，正如某匿名評論者所言，“除非與生活哲學(xué)相同的人對話，否則切勿以為風(fēng)險(xiǎn)微不足道。”

因此，行政法律人需要對特定情形下如何應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)的問題持以更加審慎的態(tài)度，尤其需要注意風(fēng)險(xiǎn)語言并不是中立的。對公共決策者而言，引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)定義、評估與管理的是對于合法行為的預(yù)設(shè)而非純粹的實(shí)用主義。這既需要重視公共決策中不同知識結(jié)構(gòu)之間的動員與利用，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到類似“客觀”與“歸責(zé)”等概念絕不是簡單和明確的。例如對于包括瘋牛病事件在內(nèi)的爭議，法律上的回應(yīng)通常是主張引入更多專業(yè)知識或規(guī)則。〔127〕G.Little，“BSE and the Regulation of Risk”(2001)64 M.L.R.730.因瘋牛病影響而成立的食品標(biāo)準(zhǔn)署正是基于這種觀念，其獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)旨在促進(jìn)客觀、負(fù)責(zé)并最終實(shí)現(xiàn)“良好行政”。〔128〕UK Government，The Food Standards Agency:A Force for Change，Cm.3830(1998).食品標(biāo)準(zhǔn)署的法定職責(zé)確立于由中立的專業(yè)知識所掌控的、可量化的風(fēng)險(xiǎn)概念之上，假設(shè)食品安全問題能夠通過風(fēng)險(xiǎn)評估與管理控制。然而一些觀點(diǎn)認(rèn)為這種規(guī)制路徑并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樵S多食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有高度不確定性并深受社會政治因素的影響。〔129〕P.Harremo?s，D.Gee，M.MacGarvin，A.Stirling，J.Keys，B.Wynne and S.Guedes Vaz，eds，The Precautionary Principle in the Twentieth Century:Late Lessons From Early Warnings(Earthscan，London，2002)以及前首席科學(xué)咨詢員R.May的詳細(xì)討論:The Use of Scientific Advice in Policy Making(Office of Science and Technology，HMSO，London，1997)。此外，追求良好行政的目標(biāo)在很大程度上只是幻景，標(biāo)準(zhǔn)制定者的任務(wù)需要更深刻的理解。〔130〕For a discussion see Fisher，“Drowning by Numbers:Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration”，n.4 above，at 125-126.

五、挑戰(zhàn)之三:風(fēng)險(xiǎn)共同體與合法行政治理理論

風(fēng)險(xiǎn)共同體對于行政法的第三個(gè)也是最為重要的挑戰(zhàn)在于，要求行政法律人以全新的觀察角度看待法律、公共行政與合法公共治理理論之間的關(guān)系，三者的關(guān)系對于行政法學(xué)者而言并不陌生，風(fēng)險(xiǎn)共同體的作用在于為熟悉的問題引入新的視角。更為重要的是，風(fēng)險(xiǎn)共同體的出現(xiàn)為本身已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜的合法性概念增添了三種不同的思考角度。〔131〕D.Beetham，The Legitimation of Power(Macmillan，London，1991)，Ch.1.

首先，食品標(biāo)準(zhǔn)署的案例充分說明，風(fēng)險(xiǎn)共同體要求行政法律人認(rèn)識到專業(yè)知識在行政領(lǐng)域的運(yùn)用如何使這種關(guān)系變得更加復(fù)雜。由于“專家公共行政”沒有確定概念，嵌入不同合法公共治理理論的專業(yè)知識定義必然不同，〔132〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.2.這一點(diǎn)在討論支撐公法的行政國家理論時(shí)沒有得到充分認(rèn)識，討論重點(diǎn)集中于理論的性質(zhì)、〔133〕M.Loughlin，Public Law and Political Theory(Clarendon Press，Oxford，1992)and C.Harlow，“Changing the Mindset:The Place of Theory in English Administrative Law”(1994)14 O.J.L.S 419.相關(guān)理論對公共行政的限制〔134〕Harlow and Rawlings，n.68 above，Chs 2-3.或政治理論的角色。〔135〕P.Craig，Public Law and Democracy in the United Kingdom and the United States of America(Clarendon Press，Oxford，1990).專業(yè)知識僅被視為值得采納的對象，而非塑造或定義合法行政治理理論的因素。〔136〕Harlow and Rawlings，n.68 above，pp.591-598.

對于環(huán)境或健康安全標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)共同體不僅體現(xiàn)為一系列新概念，更是公共行政的新理論。英國歷史上的通才型公務(wù)員理念高度壓制技術(shù)官僚形態(tài)的專業(yè)知識，鼓勵(lì)基于個(gè)人才智與專業(yè)判斷的所謂“專業(yè)知識”，而個(gè)人才能與判斷又同結(jié)構(gòu)恒定的公共行政觀念密切相關(guān)。〔137〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.4.對于英國公務(wù)員體制的傳統(tǒng)模式的恰當(dāng)概述，See D.Woodhouse，In Pursuit of Good Administration:Ministers，Civil Servants and Judges(Clarendon Press，Oxford，1997)，Ch.2 and R.Thomas，The British Philosophy of Administration(Centre for Business and Public Service Ethics，Cambridge，1989)。例如，關(guān)于勞工職業(yè)安全衛(wèi)生的羅本斯報(bào)告(the Robens Report)強(qiáng)調(diào)在安全衛(wèi)生領(lǐng)域設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察員的必要性，監(jiān)察員的專業(yè)技能較少依賴于正式資格而更關(guān)乎經(jīng)驗(yàn)、專有技術(shù)與“最普遍意義上的專業(yè)競爭力”。〔138〕Committee on Safety and Health at Work，Health and Safety at Work(HMSO，London，1972)，pp.35，69-70.20世紀(jì)90年代，合法治理轉(zhuǎn)向與以往完全不同的理論，開始體現(xiàn)出對公共行政更加工具化的理解與對專業(yè)知識的理性主義概念。〔139〕Committee on Safety and Health at Work，Health and Safety at Work(HMSO，London，1972)，pp.35，69-70.此時(shí)的專業(yè)技能與知識也在強(qiáng)化決策者責(zé)任方面發(fā)揮了重要作用:〔140〕M.Power，The Audit Society:Rituals of Verification(Oxford University Press，1997).專業(yè)知識所承擔(dān)的不止是功能性角色，所有公共行政的新理論都有必要描繪專業(yè)知識的建構(gòu)與使用，在規(guī)制學(xué)者與公法學(xué)人宣示規(guī)制國家〔141〕這種情形主要存在于歐洲背景下。See G.Majone，“Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity”(2002)8 E.L.J.319.Compare C.Joerges，“Deliberative Supranationalism:Two Defences”(2002)8 E.L.J.133.與規(guī)制空間概念〔142〕C.Scott，“Analysing Regulatory Space:Fragmented Resources and Institutional Design”［2001］P.L.329.等公共行政新思路的時(shí)代尤其如此。

其次，風(fēng)險(xiǎn)共同體格外強(qiáng)調(diào)公共行政獨(dú)立于其他憲政結(jié)構(gòu)的自治性。〔143〕B.Ackerman，“The New Separation of Powers”(2000)113 Harvard Law Review 633 at 696.英國傳統(tǒng)憲法與行政法包含于公法的名目之下，〔144〕Loughlin，n.34(2nd ser.)above.行政毫無例外的被視為“其他機(jī)構(gòu)、通常是立法機(jī)構(gòu)意志與功能的反映”。〔145〕T.Daintith and A.Page，The Executive in the Constitution:Structure，Autonomy and Internal Control(Oxford University Press，1999)，p.2.然而風(fēng)險(xiǎn)共同體更是行政現(xiàn)象，不能被“法治”或“分權(quán)”等宏大憲法原則所解釋或衡量。布魯斯·阿克曼(Bruce Ackerman)在對更廣義行政國家的討論中充分闡釋了這一點(diǎn)，在此值得詳盡引用:

現(xiàn)在必須超越病理學(xué)視域的局限，直面現(xiàn)代國家廣泛的規(guī)制企圖所導(dǎo)致的憲法挑戰(zhàn)。據(jù)我理解，我們早已擺脫建立在民主合法性“傳送帶”理論基礎(chǔ)之上、使官僚“專家”僅精于法律條文的官僚規(guī)制理念.....我們真正需要的憲法設(shè)計(jì)，不僅能兼顧現(xiàn)行規(guī)制體系中輔助官僚立法的必要性，更能自覺應(yīng)對所引發(fā)的嚴(yán)峻合法性問題。〔146〕Ackerman，n.44(2nd ser.)，at 696.

公共行政需要獨(dú)立于立法的觀點(diǎn)已經(jīng)不是首次出現(xiàn)，〔147〕R.Baldwin and C.McCrudden，Regulation and Public Law(Weidenfeld and Nicolson，London，1987)，Chs 1 and 14.See also M.Aronson，“A Public Lawyer’s Response to Privatisation and Outsourcing”，in M.Taggart，n.92 above.然而風(fēng)險(xiǎn)共同體的出現(xiàn)是將這種討論認(rèn)定為本質(zhì)上屬于行政立憲主義之爭的另一個(gè)理由。〔148〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.2.“行政立憲主義”的概念揭示了公共行政的角色與屬性，其并非恒定而是動態(tài)且有待討論的，其核心問題在于“廣泛、穩(wěn)定甚至永久的行政職能之行使如何與人民主權(quán)體制相協(xié)調(diào)。”〔149〕B.Cook，Bureaucracy and Self Government:Reconsidering the Role of Public Administration in American Government(Johns Hopkins University Press，Baltimore，1996)，p.3.這一核心問題無法簡單回答，且對于行政法律人而言，“良好行政”的概念與憲法法律人眼中的“合憲行為”一樣充滿爭議。〔150〕L.Alexander，ed.，Constitutionalism:Philosophical Foundations(Cambridge University Press，1998)and S.Boyron，“Drafting a Constitution for Europe:A Case of too Many Borders”in A.Arnull and D.Wincott，eds，Accountability and Legitimacy in the European Union(Oxford University Press，2003).

最后，這又引出公法、公共行政與合法治理理論關(guān)系的第三方面——構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)共同體的發(fā)展并非基于對于行政國家角色與性質(zhì)的共識。與此相反，逐漸普及的風(fēng)險(xiǎn)觀念是數(shù)量眾多而又相互矛盾的合法行政治理定義方式的產(chǎn)物。因此，風(fēng)險(xiǎn)共同體不是一種新型的國家理論，而是必須適應(yīng)日益提高的公共行政獨(dú)立性與專業(yè)知識的復(fù)雜角色，進(jìn)而探討公共行政角色與性質(zhì)的一種新路徑。

例如在公共部門管理中，風(fēng)險(xiǎn)的許多應(yīng)用是新公共管理運(yùn)動的擴(kuò)展，目的在于以私人部門精神引領(lǐng)公共行政。〔151〕D.Osborne and T.Gaebler，Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector(Plume，New York，1992).風(fēng)險(xiǎn)被視為推廣企業(yè)家思維的途徑并廣為接受，公共采購領(lǐng)域也存在類似觀念。風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)質(zhì)上是以私人商業(yè)行動者的思考方式指導(dǎo)公共行政，支撐行政治理的模式牢固建立在私人商業(yè)活動模式之上，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)在其中被賦予積極意義。〔152〕Office of Government Commerce，Draft Guidelines on Managing Risk，n.37 above.

推廣風(fēng)險(xiǎn)治理的另一原因在于風(fēng)險(xiǎn)治理能保證更理性的決策行為。特別是在規(guī)制領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)評估與管理已經(jīng)成為規(guī)制行動的正當(dāng)化依據(jù)。規(guī)制領(lǐng)域關(guān)注的問題在于，確保決策者利用事實(shí)實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)、進(jìn)而排擠裁量權(quán)恣意行使的空間。桑斯坦(Cass Sunstein)以美國為例，指出應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到“規(guī)制收益令規(guī)制成本正當(dāng)化”的“成本—收益”國家的興起。〔153〕C.Sunstein，Risk and Reason:Safety，Law and the Environment(Cambridge University Press，2002)，p.5.成本—收益國家的作用在于“糾正”公共決策者的認(rèn)知局限，并使決策者對“民主需求”的響應(yīng)更為積極。〔154〕ibid.p.ix.與上述兩個(gè)角度相關(guān)卻不同的是，新自由主義運(yùn)動中的風(fēng)險(xiǎn)觀念則假設(shè)公民個(gè)體是自身事務(wù)最有效的風(fēng)險(xiǎn)管理者，因此其主張最大限度地排除國家干預(yù)。〔155〕K.Viscusi，Rational Risk Policy(Clarendon Press，Oxford，1998).

風(fēng)險(xiǎn)話語在風(fēng)險(xiǎn)社會的概念中同樣得到推崇。風(fēng)險(xiǎn)社會的概念由貝克(Ulrich Beck)首次提出，指某一社會中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生以及風(fēng)險(xiǎn)占據(jù)政治中心舞臺引發(fā)的爭議迫使社會反省治理制度正當(dāng)性。〔156〕Beck，n.57 above and U.Beck，“Risk Society and the Provident State”in S.Lash and B.Szerszynski，eds，Risk，Environment and Modernity:Towards a New Ecology(Sage Publications，London，1996).這一過程同時(shí)也是自身的現(xiàn)代化進(jìn)程，使曾經(jīng)被技術(shù)統(tǒng)治的公共行政更加民主與透明。〔157〕U.Beck，“The Reinvention Of Politics:Towards A Theory of Reflexive Modernization”，in U.Beck et al.，eds，Reflexive Modernization:Politics，Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order(Polity Press，London，1994)，pp.29-30.風(fēng)險(xiǎn)觀念由此成為“對權(quán)力濫用的現(xiàn)代式還擊”。〔158〕Douglas，n.25(2nd ser.)above，at 24.類似的風(fēng)險(xiǎn)思維還體現(xiàn)在許多領(lǐng)域，例如環(huán)境與公共健康領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)評估已經(jīng)不僅是由專家主導(dǎo)的過程，還需將社會價(jià)值納入考慮范圍，這一觀點(diǎn)已經(jīng)廣為認(rèn)可。〔159〕Department of Environment，Transport and the Regions，n.7 above and Royal Commission on Environmental Pollution，n.7 above.

在刑事司法及相關(guān)領(lǐng)域中運(yùn)行的是一種完全不同的合法行政治理理論，背后的理念在于“所有國家本質(zhì)上都是公民安全的保障者——國家負(fù)責(zé)處理個(gè)人、家庭以及社會無法自我面對的風(fēng)險(xiǎn)。”〔160〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.5.與此近似的觀點(diǎn)也體現(xiàn)在金融監(jiān)管與公共衛(wèi)生領(lǐng)域，這些領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)不僅是管理風(fēng)險(xiǎn)，更關(guān)注保證安全。羅斯(Nikolas Rose)就這一問題指出，“風(fēng)險(xiǎn)文化以不確定性、多元性與不安為特征，需要持續(xù)面對新問題的生成與新解決方案的推廣。”〔161〕N.Rose，Powers of Freedom:Reframing Political Thought(Cambridge University Press，1999)，p.160.安全的概念與風(fēng)險(xiǎn)的概念同樣復(fù)雜，也同樣可以用許多不同的方式描述，〔162〕Zedner，n.62 above.例如安全可以同時(shí)解釋為:要求避免針對個(gè)人的人身危險(xiǎn);源于國家安全的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念;或者用于控制的技術(shù)工具。〔163〕On these different concepts see F.Furedi，Culture of Fear:Risk Taking and the Morality of Low Expectation(Cassell，London，1997)and C.Gordon，“Government Rationality:An Introduction”in G.Burchell，C.Gordon and P.Miller，eds，The Foucault Effect:Studies in Governmentality(Harvester Wheatsheaf，Hemel Hempstead，1991).

上述例證并非風(fēng)險(xiǎn)共同體背后諸多規(guī)范理論的窮盡列舉，而旨在強(qiáng)調(diào)尋求“共同治理框架”的努力所依賴的虛幻共識僅存于最空泛的抽象概念中。許多不同理論為行政國家設(shè)定了相互矛盾的角色，要求公共決策者同時(shí)做到更加民主、更加理性、更類似私人商業(yè)主體以及更關(guān)注促進(jìn)安全。同樣，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也被視為同時(shí)具有積極和消極屬性。盡管“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)”在政府行為中占據(jù)核心地位，然而對這一目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)卻尚無一致意見。

對于行政法律人而言，風(fēng)險(xiǎn)共同體缺乏確定的“良好公共行政”概念作為支持，來將其轉(zhuǎn)換為可運(yùn)作的行政法模型。〔164〕J.Mashaw，Greed，Chaos and Governance:Using Public Choice to Improve Public Law(Yale University Press，New Haven，1997)，p.106.因此，策略小組認(rèn)為有必要重新啟動問責(zé)機(jī)制以確保風(fēng)險(xiǎn)管理策略得到適當(dāng)考慮，〔165〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，pp.92-100.但對此卻沒有明確具體的實(shí)施方式。

六、風(fēng)險(xiǎn)共同體與行政法:若干實(shí)踐意義

到目前為止關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的討論主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共同體對行政法律人的眾多考驗(yàn)。因此在此總結(jié)如下，風(fēng)險(xiǎn)首先是一個(gè)規(guī)制概念，能夠約束決策者的行為與責(zé)任，因此公法學(xué)者需要將風(fēng)險(xiǎn)概念融入各自的研究領(lǐng)域。其次，風(fēng)險(xiǎn)及與其密切相關(guān)的“專業(yè)技能”與專業(yè)知識都不是確定概念，可以通過許多方式定義，因此公法學(xué)者需要以更批判的態(tài)度分析專業(yè)知識與風(fēng)險(xiǎn)在決策中的作用。最后，這些批判分析必須考慮風(fēng)險(xiǎn)共同體的規(guī)范意義，尤其是支撐風(fēng)險(xiǎn)共同體的眾多合法行政治理理論，在理論分析過程中需要認(rèn)識到它們相當(dāng)于更寬泛的憲法結(jié)構(gòu)的獨(dú)立性，以及這些理論影響風(fēng)險(xiǎn)和專業(yè)知識等概念的塑造和界定。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的挑戰(zhàn)涉及從行政法律實(shí)踐到概念形成的眾多層面，經(jīng)常互有交集。風(fēng)險(xiǎn)如何定義涉及合法行政治理以及如何規(guī)制決策者;同時(shí)在考慮風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，必須意識到風(fēng)險(xiǎn)在不同領(lǐng)域的應(yīng)用需要區(qū)分對待。如果將風(fēng)險(xiǎn)在環(huán)境規(guī)制、刑事司法與公共行政規(guī)制中的運(yùn)用看作類似現(xiàn)象只會阻礙問題的解決。〔166〕有關(guān)該議題，同樣可見阿瑟斯在探討英國行政法史時(shí)，提出的“法律多元主義”概念。See H.W.Arthurs，“Without the Law”:Administrative Justice and Legal Pluralism in Nineteenth Century England(University of Toronto Press，1985).最為重要的是，對于行政法律人而言，風(fēng)險(xiǎn)共同體的挑戰(zhàn)并不必然標(biāo)志著新問題的出現(xiàn)。

為理解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)意義，本文以一個(gè)簡明而實(shí)用的案例結(jié)尾，從該案例中可以看到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制挑戰(zhàn)如何影響法院行使司法審查權(quán)。案例來自具有完全不同法律文化的美國，具體發(fā)生在環(huán)境規(guī)制與公共衛(wèi)生規(guī)制的背景下。引用此案例并非基于它對英國的可移植性，而在于它詮釋了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制挑戰(zhàn)的實(shí)際運(yùn)作。〔167〕有關(guān)法律文化的重要性，see D.Nelken，“Disclosing/Invoking Legal Culture”(1995)4 Social and Legal Studies 437。

20世紀(jì)60年代末與70年代初，美國出現(xiàn)了數(shù)量可觀的龐大風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)環(huán)境與公共健康，其中包括環(huán)境保護(hù)署，職業(yè)安全與健康管理署以及核能規(guī)制委員會。〔168〕相關(guān)實(shí)例的更具體討論，see Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，前注77，第3章。這些新成立的規(guī)制機(jī)構(gòu)具有不同的制度結(jié)構(gòu)、立法授權(quán)以及受控于不同司法審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則制定程序。同樣，科學(xué)與公眾的角色在這些規(guī)制領(lǐng)域之間也存在很大差異。各規(guī)制制度沒有確定的合法行政治理理論支撐，且從成立之始，其性質(zhì)即被在眾多場合置于持續(xù)爭論之中，爭論焦點(diǎn)包括風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)如何定義以及專家裁量權(quán)如何行使。〔169〕National Research Council，n.7(2nd ser.)above，Ch.2.當(dāng)然，為了論證本文意圖說明的問題，以下重點(diǎn)關(guān)注的是司法審查問題。

新規(guī)制領(lǐng)域的產(chǎn)生，使大量在科學(xué)不確定性及社會—政治爭議情境下做出的技術(shù)決策進(jìn)入法官的司法審查范圍，而對于司法審查權(quán)如何行使則存在相當(dāng)大的分歧。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院的列文索(Judge Harold Leventhal)與巴澤洛(Judge David Bazelon)兩位法官對此形成了完全不同的司法審查方式:二者均要求行政機(jī)關(guān)采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，但在各自的案件中嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的含義卻截然不同。〔170〕盡管通常并不會導(dǎo)致不同的結(jié)果，See Ethyl Corp v EPA 541 F.2d 1(D.C.Cir.1976)。

列文索法官主張，確保嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的最好方式在于保證決策存在穩(wěn)固的事實(shí)基礎(chǔ)。〔171〕Portland Cement Association v Ruckelshaus 486 F.2d 375(D.C.Cir.1973)at 393.See also H.Leventhal，“Environmental Decision Making and the Role of the Courts”(1974)122 University of Pennsylvania Law Review 509.因此，決策者同樣需要確保其方法論的合理性與可信度。〔172〕International Harvester v Ruckelshaus 478 F.2d 615(D.C.Cir.1973)at 643.列文索主要關(guān)注的問題在于“通過阻止專業(yè)知識演變?yōu)椴昧繖?quán)無實(shí)際約束的怪獸，自然能夠強(qiáng)化其為政府所用的適當(dāng)角色。”〔173〕Greater Boston Television Corp v FCC 444 F2d 841(D.C.Cir.1970)at 850.列文索更關(guān)注權(quán)力濫用，因此對專業(yè)知識采取狹義定義。〔174〕Walter Holm ＆ Co v Hardin 449 F.2d 1009(D.C.Cir.1971)at 1016.

相形之下，巴澤洛首席法官則認(rèn)為司法審查的角色與嚴(yán)格審查的作用均在于“監(jiān)控行政機(jī)關(guān)的決策過程——置身于專家與政治爭議之外，確保所有事項(xiàng)得到全面的公開討論。”〔175〕D.Bazelon，“Science and Uncertainty:A Jurist’s View”(1981)5 Harvard Environmental Law Review 209 at 211.司法審查的重心不是構(gòu)建方法論的可靠性，而是確保“復(fù)雜問題能夠經(jīng)過論辯的考驗(yàn)、由明智而對立的觀點(diǎn)在相互碰撞中得到解決。”〔176〕International Harvester，n.73(2nd ser.)above，at 651.在巴澤洛看來，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的問題具有高度社會—政治屬性與不確定性。〔177〕巴澤洛法官對此有詳盡的分析，參見 NRDC v Nuclear Regulatory Commission 547 F.2d 633(D.C.Cir.1976)。因此，規(guī)制者與科學(xué)家的差異首先在于前者需要在“自我判斷”的基礎(chǔ)上作出決定;〔178〕AFL-CIO v Marshall 617 F.2d 636(D.C.Cir.1979)at 651.同時(shí)，與“竭力克服不確定性”的科學(xué)家不同，規(guī)制者需要在“即便存在不確定性”的情況下作出選擇。〔179〕Bazelon，n.76(2nd ser.)above，at 213.

兩位法官對于風(fēng)險(xiǎn)與專業(yè)知識的界定存在很大差異，而導(dǎo)致這種差異的正是二者對公共行政合法角色的不同理解。對于列文索法官而言，風(fēng)險(xiǎn)與專業(yè)知識具備高度理性，通過風(fēng)險(xiǎn)評估等工具的嚴(yán)密規(guī)制，可以將公共行政的角色局限于根據(jù)立法委任而適用相應(yīng)事實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)控制公共行政的目的。與此相反，巴澤洛認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)決策制定不僅是高度不確定的，更為社會—政治爭議所左右，因此標(biāo)準(zhǔn)制定需要公共行政扮演一個(gè)更加實(shí)質(zhì)與建構(gòu)的角色:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更少依賴絕對化的科學(xué)理論與嚴(yán)格的方法論，而更多依賴?yán)嫦嚓P(guān)方之間的對話與交涉。這種認(rèn)知差異導(dǎo)致兩位法官采取完全不同的司法審查方法。對于列文索法官而言，實(shí)質(zhì)審查需要論證某決策具有精準(zhǔn)的事實(shí)基礎(chǔ);巴澤洛法官則注重決策形成的過程以及有關(guān)事項(xiàng)是否得到適當(dāng)討論。1980年列文索的司法審查方式得到最高法院認(rèn)可，并作為實(shí)質(zhì)審查方式的基本框架沿襲至今。〔180〕Most significantly this can be seen in Industrial Union Dept AFL-CIO v American Petroleum Institute 448 U.S.607(1980).Also see M.Shapiro，Who Guards the Guardians:Judicial Control of Administration(University of Georgia Press，Athens，1988).這種審查方式也體現(xiàn)在其他法律與行政改革中，包括規(guī)制影響評估的引入以及風(fēng)險(xiǎn)評估的普及。〔181〕對這種發(fā)展軌跡的批評之一，參見 S.Shapiro and R.Glicksman，Risk Regulation at Risk:Restoring a Pragmatic Approach(Stanford Law and Politics，2003)。

上述案例著重說明，前文提及的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制挑戰(zhàn)對于行政法律實(shí)踐具有十分真切的影響。法官面臨的問題在于風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)評估方法論在約束決策權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)扮演何種角色。這一問題沒有確切答案，每位法官對風(fēng)險(xiǎn)定義的選擇，都由更宏觀的合法行政治理理論所決定。回歸本文第一部分提到的近年來的發(fā)展可以看出，風(fēng)險(xiǎn)在各種不同事例的實(shí)際利用中均引發(fā)了相同的問題。這些問題并不都是司法問題，然而它們確實(shí)能使行政法律人認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的界定與運(yùn)用以及“良好公共行政”概念之間的關(guān)系。

七、結(jié)論

本文介紹了英國運(yùn)用于公共行政中的風(fēng)險(xiǎn)概念，以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域發(fā)展對行政法律人帶來的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)非同小可，且如上文所釋，風(fēng)險(xiǎn)共同體對公共行政理論與實(shí)踐具有重大影響。研究風(fēng)險(xiǎn)共同體應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)規(guī)制概念;風(fēng)險(xiǎn)與專業(yè)知識可以通過多種方式定義;還應(yīng)意識到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的發(fā)展對于合法公共治理理論的啟示。最為重要的是，行政法律人需要以更加批判的立場來評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)或許是“新的流行詞匯”，〔182〕J.Ditton，“Book Review:Crime，Risk，and Insecurity”(2002)42 British Journal of Criminology 219.但并非新的治理單元。風(fēng)險(xiǎn)共同體的出現(xiàn)并非標(biāo)志著產(chǎn)生確定的理論來定位公共行政角色，而是預(yù)示著爭論行政國家合法性的新時(shí)代的到來。因此行政法領(lǐng)域面對的挑戰(zhàn)，不在于調(diào)整學(xué)科界限以適應(yīng)其發(fā)展，而在于對行政法律人工作本身的重新定位。

＊ 伊麗莎白·菲舍爾(Elizabeth Fisher)，牛津大學(xué)法學(xué)院高級講師，主要從事風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、環(huán)境監(jiān)管、食品監(jiān)管以及英國公法方面的研究。本文原題為The Rise of the Risk Commonwealth and the Challenge for Administrative Law，載于Public Law(2003)(秋季號)。

＊＊ 馬原，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生。本譯文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)管制與行政法新發(fā)展研究”課題(項(xiàng)目號08JJD820182)的階段性成果，翻譯文責(zé)一概由譯者承擔(dān)。

(責(zé)任編輯:陳越峰)