突發公共事件輿論引導策略

孔蘇顏

（福建社會科學院，福建 福州 350001）

突發公共事件輿論引導策略

孔蘇顏

（福建社會科學院，福建 福州 350001）

當前，我國正處于社會轉型、矛盾凸顯期，各種突發公共事件頻頻發生，給人民群眾的生命財產、經濟社會安全以及正常的社會秩序造成了嚴重破壞。我國在應對突發事件過程中取得了一定成效，也存在諸多不足，如果輿論引導處理不當，極易演化成群體性公共事件，影響和諧社會建設。因此，積極探索應對突發公共事件輿論引導的策略，提高應對突發公共事件的水平，這對轉型期的中國來說意義重大且十分緊迫。

突發公共事件；輿論引導；策略

一 問題的提出

當前，我國正處于改革深化和矛盾凸顯的特殊發展階段，原本清晰的一些認識和原來認為很確定的東西日益模糊。思想輿論領域的工作面臨空前的挑戰，集中表現為思想爭論激烈、社會共識出現破裂等。我國在構建社會主義和諧社會進程中，各類突發公共事件是影響和諧社會建設的重要因素。突發公共事件也常被稱為“突發事件”或“突發性公共危機事件”，是指“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”[1]，具有突然爆發性、表現劇烈性、影響廣泛性、后果嚴重性等特點。當前，我國正處在經濟轉型、社會運行機制轉變、利益群體調整的關鍵時期，利益結構轉型導致利益主體多元化、利益訴求多樣化，社會生活中一些深層次矛盾和問題不斷凸顯，再加之自然災害、安全事故、疫情、刑事案件等各類突發公共事件的頻頻發生，容易對我國安定團結的局面造成不利影響。由中國社會科學院發布的2011年《輿情藍皮書》指出，2010年公共衛生類輿情事件占事件總量的 14%，位列輿情事件類型的第一位，比2009年上升4個百分點。公共衛生類輿情事件主要集中于食品安全、環境污染、醫療衛生等領域，地溝油、圣元奶粉被疑致“性早熟”、河南蜱蟲事件、山西疫苗事件、紫金礦業污染等都曾經轟動一時，引起人們高度關注。[2]有關統計分析顯示，幾乎每起突發公共事件的發生都會引起網絡媒體和社會公眾的強烈反響：其中 80%直接由網絡報道而引爆網絡輿論，另 20%一般由傳統媒體先報道，后經網絡媒體轉發引起網民關注，成為網絡熱點，進而產生巨大的輿論壓力。

新媒體環境下，熱點新聞的形成機制和突發公共事件的信息傳播、輿論引導和社會協調正在發生深刻變化。網絡的自由性、交互性和隱匿性特征，為公民的自由表達提供了一個良好的宣泄渠道，互聯網己成為中國公眾表達民意、討論公共事務、參與社會政治以及輿論監督的重要公共平臺，同時這也給新媒體環境下的輿論引導和政府形象管理帶來了新的難題，考驗著政府管理能力與風險應對能力。有學者認為：“輿論是公眾關于現實社會以及社會中的各種現象、問題所表達的信念、態度、意見和情緒表現的綜合，具有相對的一致性、強烈程度和持續性，對社會發展及有關事態的進程產生影響。其中混雜著理智和非理智的成分。”[3]P11突發公共事件中的網絡輿論在為政民之間平等對話創造機會、促進政府決策高效化與合理化的同時，也會顯示出反向功能。目前，我國很多公眾輿論主要通過網絡平臺獲得，網絡的開放性、虛擬性、隱匿性特征，可能會導致一些網民發布不負責任的言論和信息，甚至出現違法亂紀行為，互聯網的蝴蝶效應使得負面輿論廣泛傳播，容易導致理性的聲音被埋沒。例如2011年3月，在日本發生特大地震后僅一周，中國多地發生群眾搶購食鹽的事件，而這一切都源于一則“食鹽能抵御核輻射”的網絡謠言。“搶鹽”鬧劇不但破壞了正常的市場秩序，影響了群眾的日常生活，也給國家形象造成了損害。上述虛假網絡信息案就是利用公共突發事件后公眾情緒的不穩定，通過隱匿的網絡平臺散布虛假言論，從而引起公眾的集體恐慌。新媒體時代，探索突發事件輿論引導策略已成為預警社會危機、緩解社會矛盾、維護政府形象以及促進社會管理創新工作的重要內容。

二 突發公共事件輿論引導的必要性

近年來，隨著突發公共事件的日漸增多，公眾輿論在我國突發公共事件中扮演著越來越重要的角色，而政府和主流新聞媒體作為輿論引導的主要力量在日益增強的公眾輿論力量面前顯示出一定程度的薄弱和缺失。尤其是在突發公共事件中，負面網絡輿論的聚焦和擴散，不利于社會管理創新和政府公信力的提升，甚至危及社會和諧穩定的大局。

（一）做好突發公共事件輿論引導是構建和諧社會的重要手段

我國當前正處在社會轉型期、矛盾多發期，國內外形勢復雜多變，切實提高應對突發公共事件的能力，是構建社會主義和諧社會的一項重要工作。近年來我國突發事件頻頻發生，如臺風、冰雪氣候造成的自然災害；7·23 溫州動車事故、上海地鐵追尾等事故災難；“甲流”、“地溝油” 等公共衛生事件；搶劫兇殺案、交通肇事案等社會治安案件。這些突發公共事件一定程度上會造成局部的危機，引發公眾的心理波動和影響社會穩定。2008年6月20日，胡錦濤總書記在人民日報社考察時明確指出，新形勢下的新聞宣傳工作要堅持正確輿論導向，提高輿論引導能力，更要把提高輿論引導能力放在突出位置。因此，當突發公共事件發生時，要運用新媒體的力量來減緩乃至化解社會矛盾和危機，并向良性方向引導公眾輿論，防止被別有用心的破壞分子或陰謀者所利用，從而維護社會和諧穩定發展。

（二）突發事件增加了現實社會管理的難度

我國當前正處于經濟轉型、社會轉軌、利益結構轉型的關鍵時期，社會輿論呈現多元化與尖銳化并存。由于公眾對現實的不滿往往缺乏適當的排解渠道，而網絡為民眾宣泄情緒提供了平臺，使得網民不受現實中法律、道德、制度的約束，能以“隱形人”身份在網上自由發表意見，容易暴露參與者的情緒化。在突發事件初期，網絡輿論呈現“碎片化”特征，原因在于“危機中的群體更易于接受未經理性推演的信息，因此，斷言、謠言經過暗示的轉化機制而被群體中的個體所接受，從而轉變為群體主導信息”[4]。突發公共事件本身就具有強烈的破壞性和復雜性，大量網絡不良信息匯聚在網絡上，加之負面輿論議題經過互聯網的“發酵”被進一步強化，使得網絡輿論呈現出一邊倒狀態，如果其負面影響沒有得到及時正確引導，最終將導致政府與民眾間的矛盾激化，增加了現實社會管理的難度。

（三）突發事件增加了社會不安定因素

網絡世界里的意識形態斗爭復雜，網絡信息中往往夾雜著各種思想傾向的言論，一些敵對勢力和別有用心的人利用網絡進行滲透活動。他們雇傭大批網絡寫手，人為制造和操控網絡輿論，對突發危機事件和社會熱點難點等敏感問題進行蓄意炒作，在意識形態領域制造事端，互聯網傳播的蝴蝶效應導致社會矛盾在網絡虛擬世界里進一步擴大，使得網絡輿論越來越偏離事件的真相擾亂公共話語體系和公民的價值判斷，進而導致“網絡擾政”和“網絡暴政”[5]，對道德、法律、社會秩序造成沖擊，加劇了社會公眾對政府的對立情緒，降低了社會公眾對政府的信任度，從而破壞了和諧的社會關系、穩定的政治環境。

三 突發公共事件輿論引導存在的問題

（一）應對突發公共事件的責任不夠明確，應急管理體系和體制有待完善

在突發公共事件的應對上，一些地方政府及相關部門往往在信息公開上缺位、錯位，不敢、不愿把事實真相公開，一味采取“封、堵、捂”的方式控制輿論，一味要求宣傳部門和新聞媒體對一些言論和信息進行控制。他們沒有認識到只有把突發事件處置工作做好了，宣傳報道才能更好地引導社會輿論。目前，我國許多地方政府缺乏統一的、常設的應急管理指揮機構，突發公共事件一旦發生，往往臨時抽調工作人員，組成突發事件危機處理小組或機構，這些臨時小組或機構缺乏正規系統的危機管理培訓，不利于危機事件的有效處理。突發事件往往涉及很多部門，但這些部門之間職責交叉和管理脫節的現象并存，政府應急管理機構與各專項應急指揮機構的關系尚待進一步理順。

（二）一些領導干部應對突發公共事件的能力欠缺，應對態度不積極

目前，相當一部分領導干部對網絡輿論引導的認知遠遠不夠，不熟悉新媒體傳播規律及輿論應對策略，不懂得面對境外媒體采訪時的態度和策略，尤其是突發性事件發生時，期望淡化處理，結果貽誤引導和危機處置的時機，導致個別問題擴大化、簡單問題復雜化，給黨和政府形象帶來負面影響。有些領導干部在媒體采訪過程中，要么敷衍塞責、隨便表態，要么對輿論反應無動于衷，一定程度上造成了輿論引導的被動局面。甚至有些官員在心里對網絡民意比較抵觸，輿論引導方法依賴于刪除和封堵，結果往往適得其反。網民往往會把對突發事件的引導不力與相關政府職能部門的不作為、一些官員腐敗以及相關制度缺陷相關聯，一旦被別有用心的人所煽動和利用，容易釀成群體性事件甚至暴力事件。

（三）突發公共危機處理主體單一，社會參與度低

在傳統體制下，各級黨委政府被視為危機處理和輿論引導的主導力量，政府努力的程度和效果決定危機處理的程度和效果。突發公共危機所造成的影響是廣泛的，危機處理不單單是政府的責任，而是涉及交通、通訊、消防、醫療衛生救援、安全等部門和一些社會組織。危機治理難度已非政府這一責任主體的能力所能獨立應對，而是需要社會力量的廣泛參與。但現實中，廣大企事業單位、公益性民間組織和志愿者隊伍等社會力量參與突發事件預防和處置的機制尚不健全，基層組織進行社會動員難度較大。此外，突發公共事件應急知識的普及和宣傳教育力度、深度不夠，公眾的危機意識淡薄，自救與互救能力較弱。

（四）突發公共事件應急管理立法工作有待完善

我國雖然已先后制定了一些與突發事件處理相關的法規，但是僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，相對分散、不夠統一，缺乏統一的溝通協調機制。由于一些具體制度規范尚未通過法律規范起來形成統一的法律體系，在突發公共事件處理過程中人為因素過重，缺少法律依據，以致延緩事件的解決。當前針對互聯網信息安全方面的立法相對滯后，在實際執行中對于一些復雜的、網絡違法違規行為的處罰缺乏法律依據和可操作性，特別是對有效處置突發公共事件網絡謠言缺乏足夠的針對性。突發事件網絡謠言干擾了正常的網絡傳播秩序，損害了社會誠信體系，直接危及到了社會的穩定和諧。

四 應對突發公共事件輿論引導策略

（一）及時發布權威信息，搶占話語權與主動權

由于網絡不實消息和謠言的傳播速度更快、影響范圍更廣，突發事件危機處理如果不及時，就可能被眾多網站轉載，以致引發不明真相群體的盲從與沖動，甚至在社會上引發爭和沖突。有研究表明，“社會上突發事件一旦發生，一般 2至3小時就可能在網絡出現，6小時后就會被多家網站轉載，24小時后網絡跟帖和討論就可以達到高潮”[6]。尤其微博興起后，突發事件甚至在40分鐘后就可能會成為議論的熱點。這就要求公權機構要熟悉網絡傳播規律，把握突發事件危機處理和對輿論動向進行引導的最佳時機，在突發事件發生后，必須實事求是，以最快的速度發布權威信息，讓公眾盡快了解事件的真相，對網民反映集中且強烈的問題作出積極迅速的回應，讓正面聲音主導網絡輿論，贏得群眾的理解和支持，消減公眾的焦慮和恐慌情緒，從而有效制止小道消息和網絡謠言的產生與擴散。事實上，許多突發事件爆發后，社會公眾關注的并不是政府馬上就做出對事件的定性或具體解決方案，而是政府處理突發公共事件危機的態度是否真誠和堅決、對公眾是否理解和尊重。只要政府秉持真實性原則，及時出面對群眾做好耐心細致的解釋說服工作，并表達重視和盡快做出處理的決心，也不至于造成一些本來可控制的突發事件升級到不可收拾的被動局面。

（二）建立輿論引導整體協調機制，防止職能部門缺位

政府部門在突發公共危機事件中，對于穩定大局、統一協調、引導公眾輿論具有重要作用。一要建立高效的突發事件應急指揮常設機構。我國應成立一個由政府牽頭的突發公共事件應急管理常設機構，該機構應承擔起突發公共事件的緊急應對和處置工作，負責各種緊急事務的統籌協調急工作，要責任明確、分工合作，一旦突發公共事件爆發，該機構可立即轉為國家應對危機事件的具體指揮與協調機構。在此機構指揮下，各地方政府應建立完善突發事件管理部門，明確不同級別部門在緊急狀態下的職責、實施應急處置的權限，形成有條不紊、權責分明的應急管理機制。二要完善輿論引導整體協調機制。突發公共事件實質上就是一種危機傳播，在突發事件輿論引導中，政府部門的官方微博或官方網站，要在第一時間發布權威信息，構建暢通的傳播渠道，培養良好的政府公信力；事件處置部門要按照職責分工抓緊行動，對輿論關注的熱點問題和敏感問題積極回應，并盡快拿出有較強操作性的危機處理方案；宣傳主管部門要嚴格履行輿論引導的責任，及時高效地指揮網絡媒體在遵守網絡傳播規律和宣傳報道紀律的前提下，及時傳播突發事件真實信息，不斷刷新危機處理的階段性進展情況信息，最大程度地消除小道消息及謠言所帶來的負面影響。

（三）加快網絡人才隊伍建設，提供智力支持

一要提升各級領導干部應對媒體的能力。重大突發事件中，各級領導干部如何應對國內外各類媒體采訪，如何利用網絡媒體進行輿論引導，是掌握輿論引導話語權和主動權的關鍵。各級領導干部要自覺學習互聯網新知識，研究探討應對國內外媒體記者的方法和策略，提高網絡安全意識，消除網絡恐懼癥，提高虛擬社會管理和現實社會管理的領導水平和駕馭能力；開展多種形式的培訓，在地方黨校、行政學院開設突發事件相關課程，地方政府和主流媒體可進行一定程度的經驗案例交流，增強對媒體和網絡輿論傳播規律的認知，進一步提升干部的媒介素養。二要完善新聞發言人制度并落到實處。當前很多地方政府新聞發言人制度空置、政策資源浪費現象嚴重，即使有些地方政府和部門設置了新聞發言人制度，卻沒有貫徹落實到位。因此，當前最緊迫的問題是如何完善并保障該制度落實到位。這就需要各級黨委政府應完善網絡新聞發言人制度，選拔熟悉新聞發布規律和網絡傳播規律、精通政治業務、心里素質過硬、口才與能力兼備的人才充實到網絡新聞發言人崗位，提高應對網絡新聞發言工作的駕馭能力。各在突發公共事件初期做好權威信息的發布者，中期通過對事件的詮釋和評論成為輿情的引導者，后期成為政府和公眾輿論的連接者，推動政民互動朝良性方向發展。

（四）強化主流媒體導向作用，提升新聞工作者媒介素養

一是搶占先機，完善議程設置機制。突發事件發生后，各家媒體動機和視角不同，關注的側重點不同，這種情形下要進行信息監控和信息管理較為困難。因此，主流媒體和權威機構應及時召開新聞發布會或新聞通氣會，統一口徑，迅速發布權威信息，將分散的公眾意見過濾、集束后納入媒體（或網絡）議程，通過媒體（或網絡）議程來影響政策議程，將第一印象植入媒體和公眾，以預防虛假信息大肆擴散使得公眾對真實信息產生不信任感和抵觸情緒。二是區分對待不同階段輿情，有針對性地加以引導。突發事件初期，流言與謠言較易趁虛而入，這時主流媒體應及時、真實、連續地向公眾報告事件信息，有效引導社會輿論，遏止民眾心理恐慌，同時號召全社會共同參與，克服危機；突發事件中期，要持續性跟蹤報道并根據事件發展進程，不斷刷新信息，全程控制事件報道話語權，不給有心歪曲者可乘之機；突發事件后期，報道重點應放在對事件的總結、理性反思與題材挖掘上，發揮輿論引導的教育、警示功能，使事件成為前車之鑒，促進社會進步。

突發事件的采訪報道，需要記者編輯具有較高的媒介素質和敬業精神。但現實中，一些記者編輯缺乏政治意識、大局意識和人文關懷，把握不住突發事件發展的大趨勢，單純為追求點擊率、發行量而不顧大局，給社會穩定帶來不良影響。如在動車追尾事故上，對慘不忍睹的場景進行詳細描述，對事故家屬造成了心理和人格上的傷害。要有效解決這些問題，媒體記者需要培養正確的新聞觀和導向意識，及時對群眾訴求和突發事件進行權威的解釋和引導，使可能誘發重大突發事件的熱點問題積怨、利益糾紛沖突、過激情緒膨脹等得到淡化和疏導，把可能誘發的群體性事件扼殺在萌芽狀態。

（五）加強網絡立法工作，抵制網絡謠言傳播

在制定突發事件應急處置的法律法規中，要對各級政府及相關部門在突發事件中的職責權限、責任擔當做出明確規定，嚴格管理、強化監督，使政府管理與應對突發事件形成一個完善的法律體系。積極構建包括一般性法律、行政法規和部門規章相結合的網絡立法體系，網絡立法關鍵環節是明確信息管制和責任主體，應該及時出臺法案對網絡信息做出管制規定，特別是對涉及政治、宗教、民族和兩性的內容，必須嚴格審查。微博拓寬了民眾知情權且正在向政治領域滲透，這就要求有關部門應抓緊制定和完善微博管理的法律法規，加大對“微博”注冊的管理力度，實行“微博實名制”并力爭落到實處。

要依法嚴懲利用互聯網造謠傳謠行為，并嚴厲追究造謠者的法律責任，必要時可追究刑事責任，絕不容忍利用互聯網造謠傳謠，破壞社會和諧穩定。政府部門應當加強對互聯網的監管力度，既加強對網民的教育和監管，也要加強對互聯網企業的監管，對違法違規行為及時查辦，構成犯罪的要依法追究刑事責任；大力加強法制宣傳教育，使公民意識到在傳播信息時也應承擔相應的社會責任，要在法律允許的框架內進行評論和轉貼；互聯網經營者要強化自身的法律意識和責任意識，發現不實言論或帶有傾向性的言論應當仔細甄別，必要時立即刪除或不予發布。

[1]國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》[EB/OL].人民網,2006-01-09.

[2]2011年《輿情藍皮書》[EB/OL].中國社會科學網,2011-07-13.

[3]陳力丹.輿論學——輿論導向研究[M].北京:中國廣播電視出版社,1999.

[4]王向民.群體性事件中的信息傳播與管理[J].探索與爭鳴,2009,(3).

[5]顧麗梅.網絡參與與政府治理創新之思考[J].中國行政管理,2007,(7).

[6]姜勝洪.我國網絡輿情的現狀及引導[J].廣西社會科學,2009,(1).

C916

A

1673-2219（2012）08-0126-04

2012－06－14

孔蘇顏（1983－）女，山東濟寧人，福建社會科學院實習研究員，碩士研究生，主要從事文化產業、網絡文化研究。

（責任編校：王晚霞）