質監部門“傳統監管方式”問題探析

楊榮濤 劉新庚

﹙1.中南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410083；2.永州市質量技術監督局 辦公室，湖南 永州 425000）

質監部門“傳統監管方式”問題探析

楊榮濤12劉新庚1

﹙1.中南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410083；2.永州市質量技術監督局 辦公室，湖南 永州 425000）

論文透過頻頻發生的質量安全事件表象，以探討質監部門傳統監管方式所帶來的種種問題為切入點，從本質上反思監管方式問題，深入分析和探索問題產生的根本原因，最后導出解決問題的總體思路。

質量技術監督；監管方式；問題探析

一 “傳統監管方式”問題輯要

傳統政府監管機制與服務型政府職能的不適應，已經成為影響政府職能轉變的突出問題。隨著服務型政府建設的推進，作為政府主管質量的質監部門，“傳統監管方式”所帶 來的種種問題日益凸顯，與之相對應的監管理念和監管機制迫切要求更新和創新，質監部門構建“服務型監管方式”迫在眉睫。

質監部門“傳統監管方式”是指質監部門運用法定的認證認可、質量、計量、標準等監督執法手段，以強制為基礎的單一監管方式。這種監管方式主要針對生產結果——產品，以強制手段為特點，監管主體單一，缺乏市場激勵機制，對專業技術要求低，偏重對結果監管，監管行為帶有滯后性。

（一）監管治標不治本

著名管理專家，“質量之父”約瑟夫·朱蘭（J·M·juran）博士曾經說過：“20世紀是生產率的世紀，21世紀是質量的世紀，質量是和平占領市場最有效的武器。”改革開放以來，我國經濟一直保持高速增長，但這種增長不完全是質量效益型的可持續增長。深入貫徹落實科學發展觀，我們清醒認識到質量問題日益成為經濟發展中的一個重大戰略問題，而且成為事關人民群眾切身利益的重大民生問題，也是關系經濟社會的可持續發展與和諧穩定的重大政治問題。進入21世紀以來，蘇丹紅事件、塑化劑風波、毒膠囊事件等質量安全問題頻發。2008年出現的“三聚氰胺”毒奶粉事件使全國百姓對質量安全問題的關注達到了頂峰，社會輿論對質量監管的質疑不斷，暴露出傳統監管方式中的“治標不治本”問題，有些質量問題是一再死灰復燃。圍繞人民群眾的“吃、穿、住、行、醫、用、娛”等方面出現的種種質量問題，監管方式上的弊病開始引起政府、學者和專家的反思。傳統監管方式針對產品，注重事后監管，重結果處置，忽視以預防為主的事前約束、事中控制，不重視技術支撐，監管的科學性、準確性、可靠性缺失，監管滯后的特點明顯，是一種“運動式”、“救火式”監管，造成治標不治本，質量安全事故頻發。

（二）監管行為不規范

質監部門傳統監管方式帶有明顯的行政管制特性，不依賴技術支撐或者基本不使用技術檢驗檢測。隨著經濟社會的發展，各種高新技術手段日益成熟，隨之而來的造假手段和不成熟技術也魚龍混雜，傳統監管方式已經大大滯后科學技術發展實際，政府如不打造強有力的質監技術機構提供技術支撐，很難做到行政執法行為規范，也很難做到檢驗檢測行為規范，由此帶來“檢不了、檢不準、檢不快”，以此為依據的行政監管和執法難以可靠和規范，質量安全隱患將層出不窮，政府將喪失公信力。近年來的“三聚氰胺”事件、“塑化”食品事件和“苯并芘”事件等等，從根本上來說，是技術短板和標準短板引發的。傳統監管方式的行為不規范，是由檢驗檢測行為的不規范引起的，同時，管制型的監管方式不依靠技術檢測，反過來又遏制技術能力提升，造成行為的進一步不規范。

（三）監管效能不明顯

一是有效性差。一方面，傳統監管方式獲取信息的渠道單一，信息主要來自投訴舉報，所依賴的信息覆蓋少、偏差大、效能低。另一方面，傳統監管方式對技術檢驗的依賴性差，不依靠或基本不依靠技術支撐，但依法監管又需要有法定資質的技術機構提供檢驗報告作為執法依據，由此帶來“大而全、小而全”的技術機構建設，重復建設嚴重。由于傳統監管方式的不規范，造成技術機構“假運行”嚴重，能力建設滯后，不檢驗、亂檢驗，出假檢驗報告，造成效能低下和資源浪費，導致質量隱患叢生。另外，由于體制原因，我國產品質量實行的是分段監管，造成職能交叉和重疊，容易產生多頭監管和監管過度或監管缺失，缺位、越位、錯位和爭利現象突出，監管的不作為、亂作為、慢作為頻頻出現，監管難以湊效。二是時效性差。由于傳統監管方式主要采取定期檢查或者根據舉報開展調查等，以人工調查、分析等傳統方式和手段為主，而缺乏現代化手段和方式的實質性的引入與運用，無法實現對生產質量全過程進行即時跟蹤，對于生產的事前、事中信息缺乏掌控。因此，傳統監管方式只能在事后懲治，而難以在事前發現潛在的問題，并及時加以糾正和解決。往往是在問題發生后，已經對人民和國家的利益造成了損害，才對事件進行調查、對責任人進行懲治，而不是把問題解決在萌芽狀態，具有明顯的滯后性。三是自律性差。傳統監管方式下沒有形成剛性的量化自律機制，基本依靠公務人員的覺悟和思想品質構成的自律框架，缺乏手段和制度制約，公務人員有時候難以抵御利益的誘惑，發生一些違反法律、制度與原則的事情。在監管與服務的關系上，習慣于當監督員，盡心當服務員不夠。在處罰與整改的關系上，涉及企業違規往往一罰了之，幫助企業整改解難不夠。由于理念上的偏差，制度上的乏力，工作人員辦事的態度、能力、效率不能令人滿意，遇到問題就退縮，碰到難題就扯皮，規定多，環節多，時限長，企業和群眾感到不方便。對企業和群眾的需求不能及時反饋和如實回應，忙于應付，落實政務不得力，推動工作不深入，自我約束差，執行力不強。執法行為不規范，亂收費、亂罰款、亂封帳、亂攤派等現象及索、拿、卡、要，生冷硬頂，辦事拖拉，不作為、慢作為、亂作為等行為時有發生。加上財政保障機制不健全等問題，假作為真收費現象突出。

二 監管問題原因分析

（一）監管理念沒有厘清

產品的質量是生產出來的，不是監管出來的。傳統監管方式的內在理念是“以物為本”，外在表現是強制執法和行政管制。往往把監管聚焦在產品這個“物”上，可謂見物不見人，沒有抓住根本的東西。由此帶來思想上的重眼前輕長遠、重數量輕質量、重局部輕全局、重個體輕合作、重結果輕過程，操作上重事后懲處，輕過程監管，引發監管上的滯后，造成監管治標不治本。

（二）監管方式單一

傳統監管方式的監管主體單一，主要依靠質監部門等政府質量監管部門單兵作戰。監管信息渠道單一，主要依靠投訴舉報和傳統分析方法。監管手段單一，主要依靠強制和管制。監管機制單一，政府承擔“無限責任”，沒有形成“政府主導、企業主體、部門監管”的“三位一體”責任體系。沒有厘清：產品生產企業是產品質量的第一責任人；銷售企業對銷售不合格產品也負有一定責任，是產品質量的第二責任人；政府監督部門是監督企業保證產品質量的部門，是產品質量的第三責任人。沒有厘清自律和監督的關系：保證產品質量，企業自律是關鍵，監督不可缺少。只靠企業自律不行，因為有不自律的，對不自律的企業必須監督。只靠政府監督也不可行，因為只靠政府監督會傷害企業自律的積極性。合格的產品是生產出來的，不合格的產品也是生產出來，所以一方面要調動企業的積極性加強自律，另一方面要加強監督，讓不合格的產品不出廠無銷路。傳統監管方式的單一性，還表現在忽視了媒體和行業機構的責任，忽視了媒體和行業機構的參與性。媒體和行業機構加強對公眾的宣傳引導，尤其從正面宣傳報道質量安全監管與信息，引導企業履行主體責任，引導公眾科學、合理、成熟消費至關重要。同時，誠信的社會體系建設還任重道遠，公眾參與質量監督的渠道還遠沒有疏通和暢通。

（三）監管體制不健全

傳統監管方式的監管體制不健全主要體現在以下幾個方面：一是在監管體系上是單靠政府負責的“小監管”體系。沒有形成政府主導、企業自律、媒體關注、公眾參與等多層次、多渠道的社會參與的大監管體系。質量安全是一項系統工程，質量監管工作需要政府高度重視，部門通力合作，企業誠信自律，媒體正確引導，公眾成熟消費，構建成社會化的大監管體系才能有效持久。二是在監管機制上采用的是分段監管模式。目前，我國質量監管主要采用分段監管模式，其不利的方面是監管機構繁多、職能重疊、環節繁雜，多頭交叉監管帶來諸如沒人管、不去管、管不了、管不好等等問題。同時，部門趨利越位監管現象明顯。三是在監管手段上主要采用的是單一的行政強制監管。這種監管方式簡單粗暴特點明顯，不依靠技術支撐，造成監管行為不規范、不可靠、不可信，難以打破條塊分割、系統分割，難以形成有機統一的監管體制。職能職責難理清、行政效能難提高、體制機制不順暢等等問題突出。四是監管的信息網絡“封閉、不順暢”。難以形成“開放、順暢、互動、聯動”的現代化信息平臺體系。五是在監管的評價方式上采用的是單一的內部以定性為主的評價機制。這種評價機制難以激發干部職工的工作積極性，群眾不滿意，社會不認同，效能不明顯。

傳統監管方式的滯后性和效能低下，原因是多方面的，有政府自身特性和能力局限，也有中國現實條件下的體制機制的慣性依賴。因此，在服務型行政場景下，探索構建服務型監管方式，以此改變傳統監管方式帶來的種種弊端，成為現代中國經濟社會科學發展的必須。

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1673-2219（2012）08-0104-02

2012－06－13

楊榮濤（1973－男，湖南永州人，中南大學2009級公共管理碩士研究生，永州市質量技術監督局辦公室副主任，中學高級教師，研究方向為公共政策與地方治理。劉新庚（1956－），男，湖南邵陽人，中南大學公共管理學院黨委書記，教授，博士生導師，研究方向為公共政策與社會管理。

（責任編校：張京華）