失地農民補償不能高得離譜

作者：賀雪峰　華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任

學界、政策部門和社會輿論都在關注農村土地問題。主流觀點認為，當前土地制度嚴重不合理，要害是農民土地權利得不到保障，地方政府的土地財政“坑農害農”，城市建設占用農民土地，是建國后第二次對農民利益的“大剝奪”。

以上觀點存在若干似是而非之處。土地征收是涉及中國經濟發展產生的利益如何分配的大問題，相關決策必須要有真正的戰略視野。將一些枝節問題上升到根本問題層面，會得出太多情緒化的結論。

僅從土地農業價值來看，在非農就業機會眾多的情況下，土地價值之于農民是具體的。土地的價值不僅來自其絕對價值，還來自經濟發展、城市擴張、制度安排。總體來講，當前中國絕大部分農村的農地價值仍然很低。

從農村土地征收的情況來看，在沿海發達地區和大城市郊區，農地征收給農民的土地補償，已高于農民從農業用途土地中可獲的收益。由于土地位置不可移動，無論政府給農民多么高的征地補償，城郊農民都會有獲取更大利益的愿望。無論農戶獲得多少征地補償，相對于土地一級市場上招拍掛動輒數百萬元每畝的價格，都是比較少的。

但顯然，土地特定位置產生的級差收益，以及國家土地用途管制及采取偏緊的土地非農使用政策，使被征收農地產生遠高于農地的級差收益，這些收益與農民的勞動投入無關。而且，農地非農化的增值收益不應全歸農民占有。當前中國90%的農地都不允許改變用途為建設用地，農民無法獲得土地非農使用的級差收益。這不公平，應該給絕大多數失去機會的農民以補償。

中國特殊的土地制度政策派生出中國特色的土地征收與土地補償制度。當前中國城市基礎設施建設之所以取得很大很好的進展，關鍵原因之一是有中國特色的土地財政。國家征收農地還為劃撥公益事業建設用地、低成本工業用地提供了可能。低成本的工業用地是中國經濟奇跡的一大秘密，而劃撥公益事業和公共工程建設用地又是中國基礎設施建設可以建設得相當好的前提。在這個意義上講，我們不能完全否定土地財政。

因此，如何分配土地非農使用產生的級差收益就成為焦點問題。失地農民應該獲得土地被征收后的補償。總體來講，當前失地農民所獲補償偏低，但與此同時，失地農民不可能，也不應該按土地商業用途市場價值來要求土地補償。這是由中國特殊的土地制度安排決定，也是中國之所以可以取得快速經濟發展的秘密之一。

給失地農民補償的區間應是：第一，失地農民有足夠的生存保障；第二，失地農民不應成為土地食利階層。一旦中國土地政策安排失當，土地補償越來越高，失地農民可以獲取極大的補償之時，中國經濟發展所產生剩余就可能會被土地食利者階層占有。若中國出現一個龐大的土地食利集團，將是中國發展之殤。

土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題，是中國經濟發展所產生的剩余如何分配，即到底是應該用征地補償的方式，將中國經濟發展剩余給予少數失地農民，還是維持當前將經濟發展剩余以土地財政等形式用于基礎設施建設和向廣大中西部地區農民的轉移支付。在筆者看來，后者應是中國土地制度的不二選擇。▲（作者是華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任）