常熟市機構養老的現狀、問題與對策

鄭 功，陳照清，張國平，羅建華

（1.常熟理工學院 管理學院；2.常熟市民政局，江蘇 常熟 215500）

一、問題的提出與相關研究綜述

上世紀80年代初期，常熟已提前進入老齡化社會。人口老齡化不僅給常熟經濟社會帶來嚴重的影響，而且隨著高齡老人的增多，需要長期全面護理的老人比重將呈現加大趨勢，社會養老已刻不容緩。

機構養老是社會養老的重要形式，是養老現代化的重要體現。關于機構養老的內涵，目前理論界還存在一定的爭論。穆光宗以“養老支持力”為劃分標準，將養老方式分為家庭養老、社會養老和自我養老。由家庭提供養老資源的就是“家庭養老”，由社會來提供養老資源的就是“社會養老”，自我養老從理論上講就是既不依靠子女和親屬、又不依靠社會保障的養老方式。而從養老資源的來源看，“居家養老”可以是“自我養老”和“社會養老”，“機構養老”就其實質也完全可以是“家庭養老”。［1］姜向群認為，機構養老是社會化養老的一種。社會化養老是指有別于傳統家庭養老的、通過社會途徑、以社會制度保證的養老方式。［2］于瀟認為，以生活照顧方式為標準，由社會福利機構提供生活照顧的為“機構養老”。機構養老的載體是敬老院、老年公寓、托老所、老年護理院等。［3］這些養老機構具有專業化、社會化、市場化的特征，其職能是提供專業化的老年人生活照顧服務，其服務對象包括完全能夠自理的老人，特別是半自理和完全不能自理的老人。

從已有研究來看，我國老年人對機構養老服務有較大需求，并具有多樣化、差異化的特點。機構養老專業化水平一般較高，能減輕家庭成員日常照料等負擔，避免家庭養老的種種缺陷。［4］目前，越來越多的老年人開始選擇機構養老，這不僅能減輕家庭成員養老負擔，更能保證自身養老質量，享受更好的養老服務。但是，目前養老機構服務不論在數量上、還是從服務內容、管理水平方面都與老年人的需求存在較大差距，存在諸多問題。本文結合常熟市的機構養老的現狀，分析存在的問題，并提出加快機構養老建設的相應對策。

二、常熟市機構養老的現狀

常熟市機構養老建設起步早，基礎好，經過多年的探索，形成了獨具特色并在全國縣級城市中保持先進性的體系和內容，這主要表現在以下幾個方面：

1.機構養老建設有序進行，發展勢頭良好

近年來，常熟市委、市政府加大力度扶持養老事業，把養老機構設施建設放在首位，加快推進全市養老事業發展。常熟市遵循“政府主導、社會參與”的原則，調動各類資源，推進社會化養老服務機構建設，于2009年在全省率先實施了機構建設服務體系建設兩年行動計劃。截止2011年12月，常熟市共有24家養老機構，所擁有的養老床位達到6180張，占老年人口的2.5%。其中，公辦養老機構床位數3108張，民辦養老機構床位數3072張，養老床位總量位居蘇州縣市第一。2011年全年度新增養老床位1510張，增長率達24.4%。

2.形成城鄉同步、分層分塊管理新格局

在機構養老體系建設過程中，常熟市把整個區域劃分為五個板塊，分別是主城區（虞山鎮、尚湖度假村、古里鎮、沙家浜鎮）、沿江片區（碧溪鎮、梅李鎮）、北部片區（海虞鎮）、南部片區（辛莊鎮）和支塘片區（支塘鎮、董浜鎮）。針對每個片區老齡人口數、老年人口的養老需求以及片區經濟狀況等，建成符合實際情況的養老機構，形成公辦公營、公辦民營、民辦公助多種經營管理模式，初級、中級、高級多樣化、多層次養老服務方式并存格局。公辦養老機構收容三無老人和低保老人，而民辦養老機構則主要接收自費老人，這些老人普遍有養老保險，具有一定的經濟實力。在低收入老年人口集中的鄉鎮板塊，建立分層養老體系，各鎮收養老人從五保老人為重點延伸至低收入老人群體。

3.政府主導、社會參與，多元推進養老機構建設

在推進養老機構設施建設過程中，政府扮演著重要的角色。常熟市政府高度重視養老機構建設，通過有序的養老資源配置，確保最大限度地保障老年人的養老需求。第一，制定實施《常熟市養老機構設施建設“十二五”規劃》，將養老服務建設納入政府工作計劃中，由政府引導，發動全社會參與，加快推進社會養老機構建設。第二，制定《常熟市扶持民辦養老服務機構暫行辦法》，通過床位補貼、稅收減免、養老機構項目優先審批等手段，扶持全市民辦養老機構的運營發展。第三，養老工作由分管市長領導，定期召開各區域養老機構設施建設情況匯報會議，并由相關部門成立推進小組，嚴格督查，定期考核，形成政府主導、板塊互動、協作配合的工作流程。

4.頒布相關制度政策，促進機構養老發展

常熟市在推進社會養老機構建設發展過程中，也擬定了相關政策法規，如《中共常熟市委、常熟市人民政府關于加快推進養老服務業建設的意見》（常發［2008］64號）、《養老機構設施建設目標任務責任書》（常熟市人民政府）。在政策文件的指導下，常熟市著力于推進以公益性養老機構為基礎、社會養老機構為補充的養老機構建設工作，保證養老床位數量最大化、社會老人收容能力最大化，提高機構養老服務管理水平。常熟市政府還于2010年頒布了《常熟市扶持民辦養老服務機構暫行辦法》，從經濟資助、優惠政策、經費保障等環節給予財政扶持。

5.監督體制不斷完善，保障機構養老建設

作為機構養老建設的直接領導和執行部門，民政局發揮職能作用，對各片區的養老機構建設項目進行全面監督，并進行重點指導。在養老機構建設項目前期規劃中，要求所建養老機構功能配置必須完善，保證了新建養老機構能夠達到示范性養老機構硬件標準，也更能體現常熟本土人文特色。同時，民政局頒布了《關于加快養老服務體系建設工作的意見》，明確各片區養老機構建設要求，確保各項工程高質量完成。有了政府部門的監督和獎懲制度，更好地激發了各片區機構養老建設的熱情和動力。

三、存在的問題及成因分析

1.老年人對機構養老的認識還存在一定偏見

在中國傳統思想的影響下，老年人家庭觀念較為強烈，對機構養老認識還存在相當的偏見。數據顯示，常熟地區超過95%的老年人傾向于家庭養老，相當小比例的老年人選擇機構養老。這是因為老年人的家庭觀念牢固，同子女共同生活的意愿較為強烈，他們也極為重視街坊鄰里情感的維系，機構養老則容易導致老人與親友關系的疏遠，會對老年人的心理產生負面作用，對其晚年生活有不利影響。而居家養老則能為老年人帶來歸屬感和依賴感，因而成為老年人傾向選擇的主要養老模式。另外，選擇機構養老常被冠以與子女關系不融洽等負面評論。在這些傳統思想觀念的驅使下，很多老年人，特別是農村老人拒絕機構養老。

2.城鄉養老機構存在較大差距，公辦民辦推進不平衡

近年來，常熟市養老機構設施建設取得了一定成效，進入了“城鄉同步、整體推進”的新階段，但通過調查走訪發現，目前城市與農村養老機構存在一定的差距。第一是基礎設施方面，城區養老機構具備地理位置及城區經濟現狀的優勢，資金到位且充足，基礎設施配備完善；而鄉鎮養老機構基礎設施配備受經濟條件影響較為單一。第二是入住率問題，老年人經濟承受能力有限和居家養老意識的強烈，導致鄉鎮養老機構入住率低，床位空缺明顯；而城區養老機構床位需求很大，且達到飽和狀態，兩者形成了鮮明對比。公辦和民辦養老機構發展不平衡問題顯現。常熟公辦養老機構享受政府撥款，擁有充足的資源，發展勢頭良好；而民辦養老機構，由于政策支持不足，盈利空間有限，直接導致其市場化運作受阻，發展艱難。

3.財政來源渠道有限，資金緊缺

養老機構的財政來源通常包括政府撥款和私人投資，由于目前經營養老機構缺乏營利點，私人投資比例并不大。2011年國家宏觀經濟政策偏緊，常熟各鎮財政面臨很大壓力，專項資金并不充足。近年來，各鎮普遍開始建造“雙置換”安置房，所以可用于養老機構建設的土地越來越少，也制約了可支配收入的增加，導致很多養老機構項目的運行受到了不同程度的影響。常熟市老年公寓項目就是一個典型的例子：經過立項、規劃選址、用地預審、建筑設計等前期準備工作，該項目被列入常熟市政府2011年黃河路綜合改造拆遷項目，但由于資金問題導致其開工時間推遲，實際動遷開工當年并未啟動。

4.機構養老制度建設相對滯后

近年來，盡管各地政府頒布了許多扶持養老機構的政策文件，提供養老機構建設規劃、項目審批、養老機構稅收減免等優惠政策與條件，但這些規定大多傾向于原則性，目前并沒有形成完善的機構養老制度，對優惠條件缺乏明確的解釋和說明；模糊性的條文也導致部門之間存在推諉現象，大多以倡導和宣傳為主，缺乏操作性，執行力不強，政策法規很難落實到位。目前，常熟市關于機構養老方面較為明確的一份文件是《養老機構設施建設目標任務責任書》（常熟市人民政府），另外一份是《常熟市扶持民辦養老服務機構暫行辦法》，針對性不強，很多內容都集中在傳達加快老齡事業發展的文件精神上，并沒有明確的發展機構養老的具體規劃和落實措施。

5.養老機構“排隊等”與“入住率低”矛盾凸顯

截止到2011年12月，常熟市擁有養老床位6180張，涵蓋了全市24家養老機構，床位數只占老年人口的2.5%。常熟已步入老齡化社會，高齡化趨勢明顯，很多失去自理能力的高齡老人急需專業化的養老服務。經濟發展帶動年輕人群的工作，間接導致了空巢老人數量驟增，加上孤寡老人、智障老人等都需要進入專業的養老機構，因此導致大部分公辦養老機構床位飽和，出現供不應求現象。目前養老機構有效床位數量不足，養老床位缺口很大，導致了很多片區養老機構需要排隊入住。同時，在走訪常熟市鄉鎮養老機構時發現，目前很多鄉鎮民辦養老機構存在入住率偏低的情況。這一是由于鄉鎮老年人思想較為傳統，重視維系家庭關系，不愿入住養老機構養老；二是由于農村老年人經濟能力有限，承擔不起機構養老的費用。因此，在城區很多公辦養老機構床位飽和且需排隊入住的情況下，村鎮很多養老機構入住率卻很低，兩者的矛盾，凸顯了目前常熟機構養老的局限性。如何配置各區域機構養老資源、確保利用充分化是相關部門急需解決的重要環節。

6.工作人員專業化水平低，服務質量有待提高

我國現有的養老服務隊伍還遠遠不能適應養老事業發展的客觀需求，最突出的問題是專門技術人員嚴重缺乏。常熟市的情況也一樣。由于工作的性質和內容，養老機構工作人員的學歷普遍不高，并且年齡偏大，青年人往往不會選擇去養老機構就職，導致養老機構用工問題顯現。養老機構工作人員的職業技能如何認定和通過目前沒有規范的渠道，很多工作人員服務技能有限，且缺乏系統完善的培訓機制。服務隊伍的整體素質較低，服務水平、業務素質不能滿足日益增長的養老需求。

四、進一步完善機構養老的對策與建議

1.健全機構養老制度體系，保證機構養老工作有據可依

2010年，常熟市發布了《常熟市扶持民辦養老服務機構暫行辦法》，進一步加快了常熟市養老服務事業的發展，建立健全了社會化養老服務事業。但是，常熟市機構養老的相關政策文件較為原則性，并沒有形成完善的制度體系。作為機構養老事業發展的重要環節，要加快健全機構養老制度體系，政策文件要有明確的針對性，既要有統領機構養老的總綱、方針、政策，更需要細分出來的制度來保證養老工作的開展。關于養老機構用地權限、社會危機處理、養老機構財政扶持等方面，要有明確的政策文件，只有在完善的機構養老制度體系的支持下，機構養老工作才能有據可依。政府部門應盡快出臺與機構養老行業相關的法律法規，使養老機構的興辦、運營、管理更趨于專業化、法制化；同時要在實施辦法、準入規則、退出條件等方面做出明確規定，實現養老機構的規范化管理。

2.明確政府部門工作職責，營造“政府主導、社會參與”新局面

政府要加強對養老機構建設工作的組織領導，將養老機構建設擺上政府工作的重要議事日程，納入地區國民經濟和社會發展規劃及基本公共服務建設的重要內容。政府要從各方面引導機構養老建設，第一要加強政府支持力度，從輿論、財政、運營管理等角度，發揮政府工作職能，確保機構養老扎實穩步推進；第二是宏觀把控養老機構的擴展，在增加床位以滿足老年人養老需求的同時，更要保證機構養老服務的質量和水平；第三是發揮政府監督職能，對養老機構管理進行全面監督，確保養老機構健康發展。在政府成為機構養老領導者的同時，鼓勵全社會共同參與機構養老事業。民辦養老機構作為民辦非營利企業，民間管理是必然的。機構養老的發展，需要全社會共同參與，特別是引進社會公益團體等其他第三部門養老服務機構。社會志愿者協會定期同養老機構合作，組織各類文藝活動，交流活動等，帶給老年人溫暖和快樂，使老年人身心愉悅，提高其精神生活質量。

3.加大財政投入，營造優越的養老機構建設發展環境

完善公共財政對養老設施建設的優先投入機制，加大基建投入，保障運行經費，提高護工待遇，加大按齡入住的優惠力度，真正形成政府主導、社會參與的養老格局。對于公益性養老機構建設實行以獎代補，在目標期內新建具有一定規模的頤養院，給予適當的經濟獎勵。常熟市于2011年開始實行《常熟市扶持民辦養老機構暫行辦法》，各部門要認真落實相關政策，積極扶持優質的民辦養老機構，促進民辦養老機構健康快速發展。為了扶持養老機構發展，在開辦、立項、規劃、環境評估、建設推進等方面，給予優先審批；鼓勵利用社會閑置的廠房、賓館、校舍及鄉鎮合并過程中的富余辦公用房開辦養老機構；堅決執行按國家現行優惠稅收規定收繳養老服務機構的稅收，對福利性、非營利性老年服務機構免征營業稅和企業所得稅；對養老機構日常運營中的開支給予相當比例的優惠，對于在100張床位以上的養老機構給予一次性補助以確保其日常運營。在政府工作計劃中，養老機構的擴建勢在必行，通過各方面的扶持，營造優越的養老機構建設發展環境，確保養老機構健康快速發展。

4.抓好機構養老服務體系建設，推動機構養老建設品牌化

機構養老是老年人享受養老服務的重要依托，要把機構養老服務工作與和諧社會建設相結合，統籌兼顧，整體推進，把機構養老服務體系建設成為促進養老服務事業發展的重要抓手。老年人養老方式包括了機構養老、社區養老和居家養老，針對各地區不同的經濟情況、老年人口比例等因素構建適宜的養老模式，形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。機構養老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養老服務功能。養老機構在自身發展與擴展過程中，要適應經濟、人文環境，因地制宜，建立分層次機構養老模式，民辦公助、公辦公營等多種形式并存，養老機構服務也分為初級、中檔、高檔多樣化的層次以適應不同老年群體的養老需求。整個社會中對機構養老有需求的老年人數量較為龐大，通過完善養老機構的管理和服務，分層次接收老年群體進入養老機構，滿足不同層次的養老需求，才能得到老年人的認可和褒獎，使機構養老真正成為老年人養老模式中的一大品牌。

5.整合養老事業資源，推動機構養老模式產業化和服務專業化

養老機構設施建設要充分利用各方面的資源，以方便群眾為宗旨，做到布局合理、規模適度，促進養老機構建設向產業化、標準化、優質化方向發展。相關部門針對養老機構發展的評估數據顯示，2015年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模將超過4500億元，養老服務就業崗位潛在需求將超過500萬個。開辦更多的民辦養老機構，民辦公助，政府批準和統一監管，完善相應法律法規，為產業發展提供公平健康的環境。積極探索投資、管理和運行機制的改革創新，著力構建與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的養老服務體系，養老服務規模不斷擴大，養老服務產品日益豐富，形成規范的養老服務市場。目前養老機構從業人員文化水平相對不高，專業技能缺乏專業機構認證。因此，要組織養老機構從業人員參加各類專業技能培訓，開展老年醫學、老年病學、老年心理學等方面的學科教育；同時，開展護理、基礎救治等專業實踐課程，使之從理論到實踐都得到提升，有助于為老年人提供更優質的養老服務。

6.推廣機構養老，營造良好的機構養老環境

機構養老是社會養老的必然要求，是社會進步的表現。因此，政府應該通過新聞媒體大力宣傳機構養老的好處和必然性，通過宣傳和推廣機構養老理念，轉變舊思想，引導人們接受和認可機構養老，引導和培育養老消費市場的發展。

老齡化社會的到來，導致老年人的養老問題成為一個急需解決的社會問題。在政府參與與支持的同時，更需要全社會的共同參與，要積極培育發展、規范管理各類養老服務的社會團體、服務組織等非盈利機構及服務性企業。不僅新辦的養老機構交給社會力量辦，而且要把原來公辦的養老機構更多地交給社會中介組織和非盈利機構去辦，交給市場和企業去辦，真正做到發展增量，盤活存量。

［1］穆光宗.中國傳統養老方式的變革和展望［J］.中國人民大學學報，2000（5）：39-44.

［2］姜向群，張鈺斐.社會化養老：問題與挑戰［J］.北京觀察，2006（10）：22-24.

［3］于瀟.公共機構養老發展分析［J］.人口學刊，2001（6）28-31.

［4］宋寶安.老年人口養老意愿的社會學分析［J］.吉林大學社會科學學報，2006（4）：90-91.