民辦教育發展中的困惑與思考

●高 其

我省民辦教育經過30多年的發展，已有各級各類民辦學校6900多所，在校生249.9萬人。其中，專科以上民辦學歷教育的學校共38所（本科學院8所，獨立學院12所，高職18所)，民辦高校在校生28.7萬人（不含獨立學院)，在校生占普通高校在校生的比例達到18%。從總體上看，我省民辦教育已基本形成與公辦教育相互促進、共同發展的格局，成為教育事業的重要組成部分。但由于相關的政策法規的滯后性和不配套，民辦教育依然存在著許多難點熱點問題，這些問題不解決，將影響《綱要》中對民辦教育的規劃目標的實現。

一、法人屬性模糊，難以實現與公辦學校同等的法律地位

民辦學校的法人性質問題，是民辦教育發展最急迫、最關鍵的問題。根據 1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》，我國的法人機構包括企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。1999年民政部發布了《民辦非企業單位登記管理辦法》，民辦學校被定性為“民辦非企業”，把民辦學校定為“民辦非企業單位”法人這種分類既與《民法通則》相違背，又造成了民辦學校與公辦學校在法人屬性和身份上的差別。公辦學校為“事業單位法人”，民辦學校則為“民辦非企業單位法人”。兩種不同的法人定性，使民辦學校在稅收、經費、招生、建設、教師的社會保險和其他待遇等諸多方面，無法實現“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，影響民辦學校的健康可持續發展。

首先是教師問題。民辦學校按企業標準為教師上養老保險和醫療保險，退休后教師領取的養老金與公辦教師相差一半，影響了民辦學校教師的穩定，影響了公辦教師與民辦學校的流動。比如，青島市有的民辦教師退休后月薪1800元，而同等資歷的公辦教師月薪3800元，公辦教師寧愿早退休，也不愿意到民辦學校去。

其次是會計制度。目前我國統一的會計制度包括《企業會計準則》、《企業會計制度》、《預算會計制度》、《民間非營利會計制度》等，民辦學校使用哪種會計制度沒有明確規定，使的教育行政部門監督和管理沒有統一標準，沒有比較和鑒別。

第三、貸款難。《擔保法》規定“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押”。民辦學校不能抵押，貸款難，且滯后于民辦學校的發展實際。

第四、稅收。民辦學校不享受《財政部國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》（以下簡稱39號通知）優惠。第一，按照39號通知的第一條第5款的規定，對于教育機構舉辦進修班、培訓班（即非學歷教育）的收入所得，辦學主體不同則適用不同的稅收政策，公辦學校免征營業稅和所得稅，而民辦學校(無論是否要求取得合理回報）則不在免稅范圍。這一規定顯然與《民辦教育促進法實施條例》第三十八條中關于“不要求取得合理回報的民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策”的規定相抵觸。第二，按照39號通知第一條第10款第1項的規定，學校收費只要“納入財政預算管理”或“財政預算外資金專戶管理”，才可以免征企業所得稅。但在目前，我國絕大多數民辦教育機構的收費并沒有納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理。這說明不要求取得合理回報的民辦教育機構將不在免征企業所得稅范圍，當然也無法享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。

法人屬性不明確，無法保障民辦學校舉辦者和受教育者的合法權益。為引導、促進民辦教育發展，山東省人民政府《關于加強民辦教育規范管理引導民辦教育健康發展的意見》規定：“金融機構要積極開發適應民辦學校發展的信貸服務項目和信貸品種，通過收費權抵押、信譽貸款及其他可行的方式為民辦學校貸款提供服務”。湖南省人民政府出臺的《關于促進民辦教育發展的決定》明確規定：“民辦學校是民辦事業單位，民辦學校與公辦學校具有同等法律地位”。政府解放思想、大膽突破，積極探索法人屬性問題的新思路，為民辦教育發展開辟了新途徑。另外，為了提高民辦學校教師的待遇問題，青島濱海學院給老師交了“五險一金”后，額外又增加了工資12%的養老保險，年輕教師到退休后可以多拿20多萬的退休金，盡量與公辦學校教師養老保險待遇拉平，大大的穩定了教師隊伍。

二、產權不清晰，舉辦者投入學校的資產和增值部分財產不明確

對于民辦學校產權歸屬問題，《民辦教育促進法》第35條中規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”這個條款雖然明確了依法管理和使用權，但并沒有完全明確校產的歸屬問題。

1997年由國務院頒布的《社會力量辦學條例》中第四十三條：“教育機構解散，應當依法進行財產清算。教育機構清算時，應當首先支付所欠教職員工的工資及社會保險費用，教育機構清理后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發展社會力量辦學事業”。《社會力量辦學條例》將剩余財產由審批機關統籌安排，而《民辦教育促進法》仍然沒有明確規定返還出資人的投入，也沒有明確規定清算后“剩余財產”的歸屬，即對出資人投入資產的最終歸屬沒有明確的規定。

山東省人民檢察院的一抗訴書反映了民辦學校的產權問題。山東菏澤夫妻雙方共同辦學，后感情破裂造成離婚，女方訴至法院要求把學校平半分割，當地法院判決認為：“學校系雙方在夫妻關系存續期間共同創辦，依照《中華人民共和國婚姻法》第十七條之規定，雙方共同創辦的學校屬夫妻共同財產。國務院頒布的《社會力量辦學條例》雖規定學校財產不可分割，但經營權利是可以分割的，可以用經營管理權置換財產，男方可以支付給女方學校財產的一半”。山東省人民檢察院向當地法院抗訴，認為依照《社會力量辦學條例》“教育機構清理后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發展社會力量辦學事業”的規定，教育機構的舉辦者，在教育機構存續期間只有管理、使用權。以經營管理權置換財產，主要證據不足，適用法律錯誤。

三、合理回報沒有可操作性的配套政策

《民辦教育促進法》中“合理回報”問題，是作為營利還是作為獎勵有許多爭議。《中華人民共和國教育法》第二十五條規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，民辦教育是我國社會主義教育事業的組成部分，應當堅持公益性，不得以營利為目的。但是《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十一條規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第38條依照民辦學校是否取得“合理回報”為標準，將民辦學校劃分為“出資人不要求取得合理回報的民辦學校”與“出資人要求取得合理回報的民辦學校”兩類。

《教育法》要求“不得以營利為目的”，而《民辦教育促進法》又要求“可以取得合理回報”，然而，民辦學校要求合理回報和不要求合理回報都沒有具體的優惠措施和實施辦法，合理回報缺乏可操作性。山東省有38所專科學歷以上民辦高校，不要求合理回報的22所學校，占全省民辦高校的58%，雖然大多數學校都填寫不要求合理回報，并不意味著民辦學校沒有自己的利益需要，可以說大部分學校還是想有營利。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。這說明可以避開“不得以營利為目的”和“可以取得合理回報”的爭議，民辦學校可以有營利，但是要按照營利性和非營利性民辦學校分類注冊管理。溫州市委、市政府《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》規定：“對民辦學校按照營利性、非營利性進行分類登記管理。非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業法人進行登記管理；非全日制的民辦學校按照企業法人進行登記管理，如確屬非營利性的，也可以登記為民辦事業單位法人。民辦事業單位法人由民政部門登記管理，企業法人由工商部門登記管理。”

有人建議，將從事學前教育和學歷教育的民辦學校登記為事業單位法人，其它類型的民辦學校登記為民辦非企業單位法人，經營性民辦培訓機構在工商部門登記為企業法人，并制定具體的管理辦法。經調查，山東省有民辦教育機構 6000多個，幼兒園就有4000多個，說明社會力量舉辦幼兒園積極性高，數量大。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》對學前教育有兩個創新：一是將學前教育從基礎教育中分離出來，單獨納入國民教育體系；二是建立“政府主導，社會參與，公辦民辦并舉的辦園體系，”積極大力支持學前教育，解決“入園難”問題。濟南市“十二五”規劃要求：“每個鄉鎮、街道都要設一個公辦中心幼兒園，要建100個幼兒園”。這樣看來，民辦幼兒園教師隊伍養老保險問題和激烈的競爭現狀，這對于民辦幼兒園都是前所沒有的考驗。

四、違規辦學處罰難

目前，我國教育培訓市場蘊藏巨大的商機，有人根據中國居民儲蓄存款做出的保守估計，中國教育培訓市場的潛在市場規模達3000億元，并保持著迅猛的發展速度，但是，教育培訓市場“亂辦班、亂收費、亂作廣告”的現象普遍存在，人身安全、學習質量、培訓收費、權益保護等方面都將得不到合法保障，還會因發各種矛盾引發糾紛，造成嚴重的責任事故隱患和安全隱患。現在教育培訓市場是 “遍地黃金”，“危機四伏”。

最近全國研究生考試泄題事件中發生的事件造成了嚴重的社會影響。《中華人民共和國民辦教育促進法》第十一條規定“舉辦實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校，由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批”，但是工商部門審批的“教育咨詢公司”也舉辦文化教育培訓，據了解，工商部門審批“教育咨詢公司”沒有法律依據，只是根據《民辦教育促進法》附則中“在工商管理部門登記的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”。現在還有其他的主管部門審批的學校也在辦各種文化教育培訓。在文化教育培訓市場上出現了“多頭審批，無人管理”的局面。

對于“無證辦學”問題，教育行政部門執法手段軟，處罰措施不得力。《民辦教育促進法》規定：“社會組織和個人擅自舉辦民辦學校的，由縣級以上人民政府的有關行政部門責令限期改正，符合本法及有關法律規定的民辦學校條件的，可以補辦審批手續；逾期仍達不到辦學條件的，責令停止辦學，造成經濟損失的，依法承擔賠償責任。”就是說對于“無證辦學”的符合辦學條件的可以補辦審批手續，不能立即執行取締。

山東省濰坊市有一所民辦學校，幼兒園和小學部在校生共700多人，在未經當地教育主管部門批準的情況下違規辦學5年，教育主管部門多次下發了要求其停止辦學、停止招生的文件，都屢屢受阻，行政指令受到了極大的挑戰。教育主管部門說：“因為該校不是教育部門出資成立的，其教師不是教育部門招聘的，教育部門也沒有批準這個學校，所以難以采取有效的管理措施”。校方說：“只要學校有學生，即便沒有辦學許可證，教育部門也不敢把學校怎么樣”。

繼《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》后，最近國家又出臺了《中華人民共和國行政強制法》。《中華人民共和國行政強制法》對于行政機關強制執行的程序進行了嚴格的規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機關可以依法申請人民法院強制執行，但是教育行政部門沒有強制執行權，執行起來相當麻煩。陜西省人民政府出臺了《關于規范學校和教育培訓機構管理的意見》嚴格審批和清理整頓，規定：“全省各級各類學歷教育學校和非學歷教育助學培訓機構的設置、變更等事宜統一由各級教育行政部門管理；技工學校和各級各類技能培訓機構的設置、變更等事宜統一由各級人力資源社會保障部門管理；具體管理辦法分別由省教育廳、省人力資源社會保障廳另行制訂。2011年7月底前，省政府各部門、直屬機構、直屬事業單位舉辦的高等職業院校、中等職業學校分別移交省教育廳或所在市；原其它部門、行業、企業批準設立的培訓機構，統一歸口教育、人力資源社會保障行政部門。工商部門在登記新公司時，對教育培訓和教育咨詢的業務統一規范為“系統內職（員）工培訓”。對于已經核準面向社會開展“教育培訓”、“教育咨詢”等業務的企事業單位、社會團體和非事業機構，在申請變更登記或企業年檢時，需重新規范其業務范圍。未經教育、人力資源社會保障部門審核備案，任何學校和教育培訓機構不得繼續開展相關教育培訓活動。嚴格執行社會力量辦學許可證制度、“對于經工商、編制部門登記有‘教育培訓’、‘教育咨詢’業務的企事業單位，超出審批范圍非法辦班辦學的，要依法依規進行處理。由各級教育行政部門牽頭，宣傳、工商、公安、民政、廣電等部門和單位參與，堅決清理和取締違規舉辦的各種補習班、輔導班、興趣班、提高班和特長班等，并依法依規處理相關責任人”。

建議加大處罰力度和具體措施，出臺政策具有可操作性，比如教育部《民辦高等學校辦學管理若干規定》處罰規定：“學校資產不按期過戶的；辦學條件不達標的；發布未經備案的招生簡章和廣告的；年度檢查不合格的，由省級教育行政部門責令改正；并可給予1至3萬元的罰款、減少招生計劃或者暫停招生的處罰”等。