政策執行網絡中的“現場辦公”：涵義、功能與反思

卜謙祥，掌海嘯

（1.蘇州大學 學生處，江蘇 蘇州 215123；2.常熟理工學院 人文學院，江蘇 常熟 215500）

一、“現場辦公”的涵義

目前對“現場辦公”報道的比較多，學界從改革開放以后，特別是九十年代就開始對此問題有所關注；但是，對這個問題的深入研究成果不多。對“現場辦公”概念的界定，也有不同的表述。有的學者認為，現場辦公是“領導干部深入基層，針對基層干部群眾生產、生活方面存在的困難和問題，當場拍板予以解決”[1]或者是“從中央到地方許多領導干部到基層調查研究，現場辦公，幫助解決問題”[2]19；有的學者將現場辦公定義為“上級黨政領導到基層處理公務、解決問題，或者是指有相當層次的一級黨政主要領導率領所屬諸多部門人員到一個工程工地或具體單位處理公務、解決問題。”[3]46從上述定義中，我們可以得出，現場辦公指的是上級行政組織的領導和成員到下級行政組織的管轄區域或突發事件的現場進行現場調查，獲取直接的信息，并作出決定和決策，利用行政等級權威進行協調或督促下級地方政府積極執行上級的政策，消除政策執行的阻滯，促進政策目標的達成。現場辦公的主體一般是中央政府或者上級政府行政人員，其處理的事務一般不隸屬于本級行政機關的行政管轄范圍。現場辦公的地理位置和行政辦公場所是相異的，在行政辦公場所內的日常事務處理不能稱作現場辦公。現場辦公的客體是突發性事件或久拖不決的事件，需要依靠上級行政機關的財力、物力、智力及等級行政權威等。

二、“現場辦公”的功能分析

（一）現場辦公有助于消解行政區與生態區之間的非完全耦合性障礙

《地方組織法》規定，地方各級人民政府在本區域內行使行政管理權。法律明確規定了地方各級政府是該行政區內的公共產品和公共服務的提供者，行政區域具有明確的和相對穩定的區域界定和法律效應。生態區是指具有特定氣候、植被、土壤和生物的區域。“行政區與生態區是兩個不同性質的區域類型，具有各自的運行規律，行政區是一個具有明確法律邊界的封閉政治單元，而生態區是邊界相對模糊的自然開放區域。”[4]176公共物品和公共服務的供給是以行政管轄區域劃分為依據的，本級行政機關負責本地區的公共事務的處理和解決，提供相應的公共產品和公共服務。如果行政區與生態區在空間上相互耦合，那么一般不存在生態治理的跨界協調問題，生態治理屬于行政區域內的政府提供的公共產品序列，而且在同一行政區域內，公民的社會政治認同相對較強，生態治理也會取得較為明顯的成效。但是在現有的行政區劃體制下，行政區和生態區在空間上很難達到相互耦合，往往一個完整的生態區被不同數量的行政區單元分割，出現了跨界區域的生態治理問題。

跨界區域是多個政治單元在橫向之間形成的特殊空間關系體系。從廣義上理解，“跨界區域”是指任何跨越兩個或兩個以上行政區劃單位界線而形成的復合型區域，這一區域可能跨越若干個行政單元的大部分地區或整體。從狹義上理解，“跨界區域”是指跨越兩個或兩個以上地域相鄰、互無隸屬關系的高層或低層行政區劃單位邊緣交界地帶而形成的特殊空間范圍。[4]14

地方治理由于其行政區邊界制約往往有著兩種外部性：正的外部性和負的外部性。超出本地區行政區劃以外使居住于其他行政區劃內的人民利益受損的，是負的外部性。負的外部性早已引起人們的重視，將工業化的污染轉移到流域下游，從而形成超出地方行政區劃的跨域公共問題。因此，地方治理的初期可以進行公共性的生產或再生產，有限的空間布局使特定的地方政府有可能實現公共服務的均等化。但是，隨著生態治理問題的流動性和地方政府行政區劃的限制，地方政府可能在公共性的溢出方面難有作為。當被需要的公共性超越地方治理的行政邊界以后，既會造成公共性的重復生產，也可能造成公共性的減產。而長期以來地方政府各自為政，難以形成一個有序、統一的生態治理和保護體制。在環境政策代價很高、生態環境責任模糊的情況下，制造污染的地區也能夠借助其他地區的環保措施而“搭便車”。

現場辦公制度通過上級行政組織的協調，促進地方政府之間采取聯合行動，依靠行政等級權威，實現了跨界區域的組織管理。“跨界區域的組織管理，實質上就是選擇什么樣的制度方案，有效防治單個成員地方政府自發的自利行為，往往導致對整個區域集體不利甚至極其有害的結果，即處理個體理性與集體非理性之間的矛盾，也就是說，如何實現個體理性與集體理性的相統一，謀求區域整體利益的最大化。”[4]76

（二）現場辦公有助于消解政治過程中的阻滯性因素

政治體系的過程層次由利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施四個階段構成。生態治理中，政治過程中的信息獲取、政策制定和實施是關鍵。

（1）信息層級傳遞的低效與生態問題亟待解決之間的矛盾。從信息運動的角度來看，決策是將信息轉換為行為的過程。信息的及時準確獲取和傳達是正確制定政策的前提。決策結構的信息系統包括許多環節，信息的量和復雜性，以及交流系統的長度，給政治體系的正確決策帶來了困難。在迅速變化的環境中，信息獲取速度慢妨礙行政組織的正常運轉，在一定程度上延緩了生態治理的最佳時機。同時，政府行政等級機構的歪曲作用，也使得地方政府在相當程度上不愿意將正確的信息如實反映。下級行政機構及其工作人員常常對自己的上級政府和領導十分敏感，總是對上級政府和領導愛聽的和有利于自己前途的信息進行傳達，而對不利于自己的信息進行人為的篩選。這使得政治系統獲取的信息是不完整的或片面的，降低了生態治理決策的合理性。而現場辦公實現了第一手資料的獲得，促進了合理性決策的實現。

（2）政策實施層次中基層政府行政資源的有限性與生態治理成本的巨大之間的矛盾。生態治理活動涉及技術的復雜性、相對較高的治理成本，在財政轉移支付制度及基層政府職權和財權不相匹配的情況下，地方政府處理事務的能力是有限的。而上級行政組織的現場辦公，能夠在依靠等級制、權威和紀律的政治資源，協調跨域政府之間的矛盾，促進行政資源的有效結合，促進地方政府之間的聯合。同時，上級政府能夠給予下級政府更多的智力、財力、物力等方面的支持，幫助地方政府完成超出本級行政組織能力范圍的公共事務處理。現場辦公在獲取現場資料的前提下，能夠及時改進政策，促進政策的執行；行政權威也保證了政策執行的有效性，消除了政策執行的阻滯，促進了政策制定和政策執行的有機統一。

（三）現場辦公有助于明確政府生態政治責任

1978年十一屆三中全會的召開后，為了改變高度集中的計劃經濟體制帶來的整個社會的不充分流動和半停滯狀態，中央政府進行了新的性質的分權，包括中央政府對企業的分權或者說是還權、中央政府對地方政府的放權。而中央政府對地方的放權突破了原先的行政權轉讓，開始試行行政性分權，開始了中央與地方政府關系的制度性調整。

中央政府經過一系列的政治、經濟等方面的漸進性的對地方政府的放權，在事實上承認了地方政府的利益，使得地方政府的利益得以公開化，從而使得地方政府具有了雙重身份特征：一方面，它依然是中央政府在一個地區的代表，它是中央政府政策得以貫徹執行的代理人，它要服從于中央的利益；但另一方面，它又是地方利益的代表者，維護地方利益和促進地方發展是它獨立于中央的職能，地方政府在決定和處理本行政區域內的政治、經濟和社會事務方面擁有了越來越多的自主權。

地方政府獲得了獨立的主體地位之后，進而獲得了一定的資源配置方面的自主權。這就打破了傳統計劃經濟體制下整齊劃一的格局，地方政府有了自己的舞臺，調動起了其積極性，為了尋求本地利益最大化，就會采取保護市場的策略，實施符合區劃理性的產業政策。同時競相加大各自的交通、能源、環保、信息等基礎設施建設的力度，改善行政區域內部的基礎設施環境，增強對生產要素的集聚能力，并和其他地方展開競爭以及加強在基礎設施規劃和建設等方面的合作，客觀上起到呵護市場的作用，促進了經濟發展。在改革開放的初期，由于市場經濟體制尚未建立和改革不到位等原因，地方政府甚至直接參與經濟建設，表現為基地建設、開發區建設和直接投資國有控股公司等。地方政府的經濟主體和利益主體地位的形成極大地調動了地方政府發展地區經濟的積極性。

經濟的發展使得地方政府具備了更多的財力、物力，進而使其能夠更好地貫徹落實中央的政策，同時增強了地方政府的治理能力，推進了教育、醫療、交通基礎設施等公共事務的發展。而數次的政府機構改革、國家公務員隊伍的建設以及當代西方政府改革與治理中常用的市場化工具的引入等也在一定程度上提高了政府及其工作人員的能力，為更好地執行政策和地方治理提供了人力、智力和制度上的保證，從而提升了政府的治理能力。應當承認，改革開放后的這種放權舉措對于增強社會的活力、調動地方的積極性、加快地方發展無疑具有重要的作用。

但是，在地方政府取得了相對獨立的地位之后，由于中央和地方政府之間權力劃分的制度化保障的缺乏，也催生了地方政府的一些變異行為。行政性分權使得地方政府具備了獨立的主體地位，地方利益也得到了公開化，而忠誠的政治文化也開始讓位于以GDP為核心的政績觀。這樣，地方政府在執行中央政策的時候便運用了自由裁量權。當政策有利于地方發展的時候，地方政府就去執行，甚至擴大執行；而當地方政府面對的是限制性政策的時候，就會歪曲執行或者不執行，不能夠充分理解、認知上級政府政策的精神和實質。政策執行上出現了“表面化、局部化、擴大化、全異化、停滯化”[5]29等執行不力行為，中央政策得不到有力貫徹。

同時，在經濟績效為主的官員政績考核指標壓力下和政治錦標賽中官員晉升意識的內輸入，政府官員將發展經濟作為重中之重，而延緩對生態治理的投入。生態治理的重要性在一定程度上被放在了相對次要的位置上。生態危機往往是不受控制的經濟增長的結果，如果把目標僅僅定在增長而掩蓋住生態問題和生態后果，便會強化生態危機。“道德取向的生態治理的局限性容易出現‘吉登斯悖論’。……自覺地保護生態往往被一部分精英人物掛在口上，真實的行動卻很少”[6]94。通過現場辦公的方式，能夠實現對生態政治責任的明確，促進社會良性治理的實現。

（四）現場辦公一定程度上彌補了社會資本不足

社會資本是普通公民的民間參與網絡，以及體現在這種網絡中的互惠和信任規范。擁有基于社會信任、社會規范、社會網絡、互惠互利基礎之上的社會資本，是一個區域內真正長期保持均衡、和諧發展的重要基礎。跨界地區處于不同行政管轄范圍內，很多區域型公共服務呈現碎片化和分割化，當地居民對跨界公共事務缺乏參與的積極性和主動性，甚至發生很多邊界沖突，跨界地區逐漸成為社會資本薄弱地區。這主要表現為公民關心公共事務的責任心不強、各行政區公民彼此之間信任度較低、區域團體之間的協作和合作精神缺乏、社會交易成本上升等，成為影響跨界區域協調發展的軟原因。社會資本，包括信任、規范和社會網絡，是治理集體行動困境的有效選擇。但是，在現實中，社會自治組織發展的不成熟，社會資本的相對不足，使得聯合治理在一定時期是相對困難的。依靠行政組織等級權威的現場辦公的介入，能夠在一定時間內集中力量解決群眾關心的迫切的生態問題，促進社會生態問題的解決。在社會資本存量不足的情況下，現場辦公是一種有效的社會資源配置手段。

三、對“現場辦公”改進的幾點思考

“現場辦公”能夠有效地促進跨行政區域的生態問題的治理，促進政策過程中的信息及時獲取和政策的有效執行，是對現實社會治理社會資本不足的一種有效補充。但是，這不是對“現場辦公”進行制度化、法律化的確認。“現場辦公”是當下政治生態中的運行選擇，是后發國家現代化進程中的政治實踐。現場辦公在消解行政阻滯、協調府際關系和彌補社會資本不足三方面具有積極意義，實現了權威與效率的結合，促進了政策執行。但是，作為操作技術需要依據一般規則和程序獲得，減少肆意的行政自由裁量。行政權力植入對于問題的解決具有雙面性。“現場辦公利弊共存，作為領導者，應朝著不采用現場辦公也能解決各種問題的方向努力，逐步以科學決策、層次領導取代現場辦公。但在當前乃至將來相當長時間內，領導者現場辦公還是值得肯定的一種工作方法。”[7]19既是如此，在現實政治運作過程中，必須處理好政治實踐中的效率選擇和價值選擇。我們必須正確看待政策執行網絡中的“現場辦公”，要發揮政府與社會的合作，減少隨意性和不確定性，在政府與社會的有效互動中來循序解決問題。

（一）處理好“現場辦公”與完善政策過程的關系

“現場辦公”有應急處理之意。在生態問題治理中，高層決策者現場辦公能迅速集中決策權，盡可能地收集到足夠的信息，依靠自身的智慧和膽略，判明當前生態問題的局勢和政策實施阻滯，消除政策執行中的阻滯性因素，以較短的時間和較高的工作效率選擇相對滿意的決策方案。同時，對現場的直觀感受，能夠促使上級行政領導隨機應變，促進決策更加合理和完善。應急處理式的“現場辦公”在一定程度上能夠實現生態問題的解決，實現和維護社會穩定。但是，這種應急式的政治運作，使得政府疲于奔命，不利于政府的常態化運轉。“現場辦公并不完全標志決策效率高。現場辦公由于時間緊迫，缺乏深思熟慮，論證和分析不充分，容易導致決策不符合實際，難以貫徹執行，影響工作效率，或者出現決策失誤，造成損失。”[8]10“現場辦公”不能替代正常的政策過程。必須加強公共溝通機制建設，暢通政策信息傳遞渠道，最及時和最真實的信息有利于增強生態治理決策的合理性。必須健全和完善政策過程，規范利益表達、利益綜合、政治決策和決策實施，促進政府決策的科學化和常態化，建立現代化的政府決策信息支持系統和咨詢系統，促進政府決策更好地體現民意，表達民眾的要求，改善府民關系，促進社會治理。

（二）處理好“現場辦公”與理順府際關系的聯系

現場辦公是對下級地方政府能力的有效補充，在一定程度上有助于下級地方政府能力的提升。但是中央政府、上級地方政府不能越俎代庖，在尊重中央和上級行政權威的同時，要明確劃分政府間的職權，合理劃分政府的事權和財權，破除不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致的職責同構，遵循財權與事權相結合的原則，對省級以下各級政府的稅收權限進行明確的法律意義上的劃分，完善財政轉移支付制度。區分公共物品的主體的屬地性，并發展中央政府與地方政府、上級政府和下級政府及下級政府之間的伙伴關系，促進府際關系的協調。

（三）處理好“現場辦公”與社會資本建設之間的關系

“現場辦公”是一種建立在行政人員完全理性基礎之上的政治實踐。“現場辦公”是主導型政府的政治思維邏輯，面對生態問題，由上級政府出面，以內部方式加以處理、協調和應對。但是，政府決策的單一性主體，由于其自身能力和掌握行政資源的局限往往導致決策的低效、失效或決策結果的供給不足。政治實踐和政治理論的發展提出了“誰來監督監督者”和“政府失靈”的現實命題。克服政府失靈，必須要大力促進社會組織的發展，壯大社會資本，減少政府的作用范圍，真正建設和實踐“小政府、大社會”，實現社會多主體的網絡治理，并促進廉價政府的實現。要加強法治，完善制度安排，鼓勵和促進功能性組織的發展，為功能性組織的發展提供良好的法律和制度環境，從而提高社會的自組織和自治能力。

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