蘇州市濕地生態補償問題研究

后文文

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215006）

一、當前蘇州市濕地生態補償的實際運作

（一）蘇州市濕地生態補償的現狀

蘇州地處江蘇省東南部、太湖東岸，濕地資源豐富。全市濕地總面積在江蘇省排名第三，內陸湖泊濕地在全省排名第一。蘇州的濕地資源和濕地生態系統在維持蘇州自然生態系統平衡、維護城市生態安全方面發揮著極其重要的作用。但長期以來，濕地被人們當作毫無價值的荒地或是耕地的后備資源，致使濕地資源被盲目開發與利用。對此，蘇州市政府予以了高度重視，并充分認識到了生態補償在濕地治理中的重要作用。2010年初，蘇州市委、市政府在全國率先推出了《關于建立生態補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確將生態濕地作為生態補償重點。緊接著在2010年11月頒布實施《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），使生態補償進入實質性操作階段。2012年2月，蘇州市人大常委會又在全省率先出臺了《蘇州市濕地保護條例》，要求對濕地資源實行嚴格保護，并進一步明確要建立和完善生態補償機制，加大對濕地生態補償的力度。

（二）蘇州市濕地生態補償的特征

目前，在濕地生態補償領域，較為流行這樣一種模式，即“國家或上級政府以政府財政作為資金支持，以下級政府或農戶為補償對象，通過政府轉移支付、政策傾斜、技術支持、項目實施等”[1]47手段實施補償。這種模式帶有強烈的自上而下的行政色彩，但收效迅速，對濕地的保護極其有力。蘇州市濕地生態補償也采用了這一模式，以政府為補償工作的主導者，主要體現在三個方面：

首先，政府是濕地生態補償規則的制定者。目前，全國性的濕地生態補償法律法規還未出臺，各地只能結合地方實際情況，發揮自身主動性開始試點工作。蘇州市政府對本地濕地生態補償的實施意見主要體現在《關于建立生態補償機制的意見（試行）》、《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》及《蘇州市濕地保護條例》中。其次，政府是濕地生態補償的主要提供者。作為濕地生態資源后代受益者的代言人，蘇州市政府及相關部門在很大程度上承擔了生態補償的職責，也成為了最名正言順的補償主體。雖然蘇州市濕地生態補償的基本原則中提到了“責、權、利相統一”、“市場調控”，但目前來看，蘇州市濕地生態補償的提供者依舊是由政府擔任，并且是由市級和縣市級、區級政府財政一力承擔解決。中央政府、企業等其他受到蘇州市濕地生態效益外溢的受益者幾乎沒有參與補償。再次，政府是濕地生態補償的執行者。蘇州市環保、林業、農業、漁業、國土、規劃、財政、稅務等部門都是負責實施蘇州市濕地生態補償的行政部門，具有相應的管理權限與管理職責。

二、蘇州市濕地生態補償運作過程中存在的問題

（一）濕地補償管理過程監督缺乏，生態補償合作機制有待加強

首先，蘇州市濕地生態補償存在嚴重的監督缺位問題。目前蘇州市在濕地生態補償制度運作過程中對于監督缺乏明確的規定，生態補償機制內部不存在一個相對獨立的監督方，對濕地生態補償制度的實施推進并沒有進行獨立評價。雖然蘇州市在《辦法》中規定了一定的監督評估流程，但都是針對生態補償資金運用的監督，缺乏基于補償過程的監督和補償效果的評估。就蘇州市政府而言，突出體現在難以確定下轄各級政府在濕地生態補償過程中是否遵循了市政府所規定的相關方針及程序、是否符合相關標準、是否致力于濕地補償目的的實現。其次，蘇州市濕地生態補償的管理與實施涉及多個行政管理部門，雖然《意見》明確要求“市各有關部門要按照相關法律法規及各自職能，密切配合，共同做好生態保護、補償工作”[2]，并針對不同的部門進行了一定的分工；但是，當前參與蘇州濕地生態補償管理的市轄各級政府、財政、環保、水利、農業、國土等行政部門呈現出明顯的分離狀態。濕地資源保護政策的制定和執行以環保部門為主導，濕地生態補償以部門為單位實施。而作為濕地生態要素的土地、樹林、草地、湖泊、河流、野生動物等則分別由不同的部門來管理，每個部門各管一塊，并只針對自己負責的生態補償環節開展工作，致使各部門間的管理職責常常出現交叉，形成多頭管理，大大增加了生態補償的運行成本。此外，蘇州市尚未建立一個針對濕地生態補償制度運作的頂層協調機制，缺乏一個權威機構來進行統一領導與協調，各個部門出現了各自為政的現象，蘇州市跨區域綜合補償經常面臨難產。

（二）以當地政府為補償主體，生態補償資金來源過于單一

濕地資源開發者通常只關注其經濟效益，將開發造成的生態破壞成本轉嫁給整個社會；濕地生態保護的受益地區的經濟社會發展也未考慮應承擔的生態保護成本；濕地生態保護者一般也不能從市場自動獲得生態保護外部經濟性的經濟補償。[3]76這造成政府成為了濕地生態補償的主要甚至是唯一主體。蘇州市濕地生態補償主要以資金補償為主，而補償資金全部來源于政府。這就意味著蘇州市政府必須將有限的資金最大化地利用起來，但政府本身所采用的行政主導型的補償模式不利于資金的高效運作，反而常常會帶來效率低下乃至權力尋租、權錢交易問題，在某些情況下實則是在增加交易成本，浪費有限的生態補償資金。除了蘇州市政府在一定條件下提供部分補償資金外，區級、縣級市政府都需自籌補償資金以用于所轄區域濕地的生態補償，而目前蘇州各區域之間、太湖流域各政府之間、各利益群體之間的橫向轉移補償支付近乎為零。這種單一的補償來源，實際上是在用蘇州市各級政府的財政收入來對濕地生態的受損者進行補償。而如果從財政的源頭考究，其實則是以蘇州市全民稅收作為補償資金的唯一來源。那么，全民就成為了濕地生態補償的真正主體也是唯一主體，這顯然是有悖于制度運作最基本的公平、正義原則。雖然，在蘇州市生態補償的原則中提到了“政府主導與市場調控相結合”的補償原則，但市場這一手段仍未被充分重視，良性的投融資機制尚待建立。這體現在三個方面：一是政策環境的缺失。介于生態資源所有權的特殊性，市場參與補償需要政府的首肯與推進，需要政府對某些生態資源的產權進行合理界定，需要政府通過相關政策予以引導；二是市場交易手段的缺失。目前國際上較為流行的碳交易、水交易、生態標志認證、信托基金等市場補償手段在蘇州市濕地補償過程中并未得到有效使用。即便有一些“綠色產品”的標識，也僅僅是停留于生態保護的層面，并沒有作為生態補償的考量；三是市場交易平臺的缺失。生態補償中受益者與受損者基于補償談判的平臺尚未建構，致使受益者與受損者無法進入市場、借助于談判來實現兩者利益的均衡。

（三）生態補償基礎研究工作欠缺，生態補償標準缺乏科學依據

濕地生態補償的順利推進需要基于準確充實的濕地基礎研究工作，這些基礎研究工作包括詳細的濕地目錄、分布地圖以及科學的濕地評價體系。從這個角度來看，從蘇州市到整個中國的濕地生態補償都存在著基礎研究工作不足的問題。全國范圍的濕地資源調查始于1995年，目前蘇州市乃至全國還未建立起科學統一的濕地生態指標體系，也沒有經過實踐檢驗的可靠的生態補償技術方法與政策體系，更沒有專業的機構對濕地生態環境的變化進行持續的監測。其次，蘇州市雖然設立了統一的濕地生態補償標準與規定，但是其科學性還有待斟酌。一般認為，濕地生態補償的依據應包括生態服務價值與受償者的發展成本與機會成本。理論上補償標準應介于受償者的機會成本與其所提供的生態服務價值之間[4]?！兑庖姟丰槍竦厣鷳B補償標準進行了如下說明：“對于水稻類濕地，連片1000-10000畝的按照200元/畝給予補償，而連片10000畝以上的，按照400元/畝給予補償；對于太湖、陽澄湖等重點湖泊，則湖泊周圍的村落按照每個村落50萬元給予補償”。這樣的補償標準實際上并未真正得到受償者的理解與支持。因為受益者與受損者總是存在著這樣的矛盾，即濕地生態補償主體看重濕地系統的生態效益，追求生態效益最大化；濕地生態補償客體看重濕地系統的經濟利益，追求經濟利益最大化。[5]基于理性人假設，鎮、村、農民都會有一定的自利性，作為利益的受損方，在生態補償中他們總會傾向于實現利益的最大化。在缺少協商的情況下，由政府單方面給出的補償標準即便從理論分析上看是科學合理的，也未必能夠達到他們的心理預期。因而，他們對補償標準的認同度并不會高，相反會抱有補償金額能夠日益提高的非理性需求，這使得生態補償的激勵性作用無從發揮。

（四）補償過程規范問題屢禁不止，生態補償政策權威遭受質疑

蘇州市對濕地的生態補償無論從政治意圖還是從政策本身出發都具有極大的積極意義，但是，在具體的補償實施過程中，卻存在著諸多問題?；鶎有姓賳T對補償認識的不一致、各地區補償進展的不平衡、各村鎮補償標準的不統一、補償資金分配使用的不透明、補償效果監管的不到位等問題頻頻產生。其中最為突出的問題是將濕地生態補償與濕地生態治理相混淆。不僅如此，當前蘇州市濕地生態補償立法進程的滯后，造成補償實施過程中的某些環節無法可依，執行過程帶有很大的主觀隨意性，生態補償政策遭到了外界的諸多質疑。蘇州市頒布的《蘇州市濕地保護條例》盡管以法的形式來明確了濕地保護的重要性，但是涉及濕地生態補償的僅以一言概之。出臺的《意見》和《辦法》又都屬于政策性文件，宣傳有余，規范不足，對于一些細節問題也沒有進行深究與補充，給濕地生態補償政策的實施帶來了很多操作上的障礙。其次，蘇州乃至整個中國濕地生態補償制度的頂層立法滯后，突出體現在濕地產權界定不明晰。在濕地生態補償制度的運作過程中，由于濕地沒有明確的產權歸屬，各個利益主體只考慮自身的利益而將公共利益置于一邊。無法從法律層面確立濕地生態補償的重要地位、明確濕地資源的所有權和使用權，也就無法明確濕地生態補償責任主體的權利和義務，濕地生態補償機制的規范化也無法得到保障，在具體的生態補償實施過程中出現諸多違規行為。

三、完善蘇州市濕地生態補償機制的對策建議

（一）強化濕地生態補償管理體系

首先，要建立濕地生態保護責任制及監督制度。實施官員問責是當前政府實現有效監管的主要手段之一，針對濕地生態補償也可運用這一手段來促使相關官員進行有效的自我監督與管理。官員問責首先要明確領導任職期間的責任，市與縣級市、區，縣級市、區與鎮（街道）、鎮與村可以通過簽訂生態補償目標責任書的方式，來明確責任、權利的歸屬。一旦出現違規行為，不僅是直接接受生態補償的村、鎮，凡是參與生態補償工作的各部門相關領導，都必須接受問責處理。對于村、鎮不應單單實行經濟處罰，更應側重于追究其管理者的行政責任，將責任具體落實到每一級別和每一崗位，實現全面的外部監督。由于濕地生態治理的成效本身較難考量，如果采用模糊的問責表述實則是有勝于無。因此，需要在相關文件中對問責條件、問責過程進行清晰的說明，對違規行為的嚴重程度做出科學的判定，明確處罰方式，不能用“予以行政處罰”這種籠統的描述。最后，對問責結果要予以及時公布，以警醒官員，督促其約束自身行為，實現良好的自我監督。

再者，要建立橫向的濕地生態補償協作機制。區域生態協作治理是目前環境治理的主流方向。跨部門的生態補償協作可通過蘇州市政府的協調與努力在本市范圍內得以實現，但是，跨行政區劃的生態補償工作則更依賴于上級政府的統籌安排。諸如太湖水域濕地生態補償工作的實施單靠蘇州市一已之力很難實現有效開展，如果缺乏無錫等太湖周邊市縣的協作與支持，其最終補償效果必然不容樂觀。這就需要政府之間的民主協商，提高縱向決策與橫向行動的協調性，以達成濕地環境治理的共識，導向集體行動。目前最佳的方案是以流域統一管理為主、地方政府區域管理為輔，由國家牽頭建立跨區域濕地生態補償協作制度，各地方政府根據不同經濟社會發展狀況及生態效益的受益及受損情況，按濕地資源及生態容量有償使用的原則分攤補償份額，在合作的基礎上實現相互監督與約束。

（二）拓展濕地生態補償資金渠道

首先，必須引入市場這一資本集聚的能手，開發濕地生態系統服務市場。目前，某些濕地生態系統服務已建立起了市場補償機制，但仍有其他生態系統服務市場還有待開發（參見表1）。目前，“在世界范圍內，通過同土地所有者簽署協議，產生了自發組織的市場化程度和可操作性都很強的私人交易，交易的生態服務類型包括水土調節（水源涵養、水土保持）、景觀美化、廢物凈化等多種形式”。[6]16

表1 濕地生態系統服務市場

其次，培育濕地生態補償資本市場。濕地生態是一個能夠帶來巨大收益的新興產業，只要資本投入能夠獲得一定回報，資本市場就完全有可能也有動力參與濕地生態補償?？梢試L試運用股票及證券這兩大金融市場，支持具有一定競爭優勢并致力于濕地資源開放利用的生態環保企業上市發行股票，或是采用與政府、銀行合作投資的形式，利用債券市場發行生態環保債券，通過社會融資的方式籌集環保投資資金，促使企業在實現自身規模效益的同時，實踐對濕地的生態補償；也可考慮引進“綠色信貸”。今后，在全球范圍內開展“綠色工程”貸款的投資銀行數量將持續增漲，我國銀行業也在積極開發針對環保項目的“綠色貸款”服務，而這些資金完全可以在保證未來增值的情況下用于濕地生態補償。

（三）促進濕地生態補償認同

加強濕地生態補償宣傳。蘇州市在濕地保護的宣傳上碩果頗多，國內第一本濕地教科書的出版、首個濕地自然學校的建立，以及各種形式的濕地保護宣言行動，都為普及濕地知識，提高公眾濕地保護意識起到了積極的推動作用。在此基礎上，濕地生態補償也急需得到全社會的重視與支持。社區群眾是濕地生態補償政策落實的直接對象，而他們對生態補償這一概念的的認知與參與意愿將直接影響補償的最終效果。隨著民眾環境意識的逐漸提高和外部環境政策的逐步寬松，非政府組織必將通過其特殊的社會地位和影響力在促進濕地保護、推動濕地補償方面發揮重要作用，有的還將成為承擔和轉移政府、市場風險、轉化社會危機的中堅力量。[7]114

因此，蘇州市需進一步加強對濕地生態補償的大眾宣傳和科普教育，使公眾能夠準確理解生態補償的真實內涵，提升公眾的生態補償意識，從而認可政府制定的生態補償政策，積極主動地參與濕地生態補償實踐。

社區參與生態補償決策與監督。濕地生態補償涉及濕地所在地社區群眾的切身利益，他們作為利益相關者，對生態補償實施實效的體驗是最直接的，對補償的公平性、合法性有著最強烈的訴求；因而，社區對生態補償資金分配的合理性、使用的透明度、補償實施的規范性都十分關注。為社區開通生態補償監督渠道是蘇州市確保濕地生態補償順利實施的重要手段。便民意見箱、熱線電話、網絡監督、新聞曝光等都可推廣為社區群眾行使監督的有效工具。政府可以采取問卷調查、座談會、實地走訪等形式征詢社區對生態補償執行的意見；也可設立專門的生態補償監督站，使社區可以通過與監督站的配合查處違規人員。政府也可考慮定期召開有關生態補償的信息發布會，保證公眾的知情權，使社區群眾的意見得到更好的反饋。

（四）完善濕地生態補償法律制度

濕地資源產權界定是完善濕地生態補償法律制度的第一步。由于濕地概念進入我國較晚，在我國憲法中并沒有對濕地資源的直接規定，但是對濕地生態系統各組成要素的所有權進行了相關界定。憲法第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。即我國濕地資源的所有權一種歸國家所有，一種歸集體所有。但實際上，國家和集體的所有權已被分割，地方與個人成為了事實上的所有者。蘇州市政府是目前蘇州市濕地生態補償的主體，但是濕地的所有權是歸屬于國家與集體所有的。對此，可行的措施是首先根據濕地分布的特點，對于較稀缺的、重點濕地資源以公共產權的形式界定，國家擁有所有權，蘇州市濕地管理部門行使管理權；其次，對于歸屬于鎮、村集體所有的濕地，由農民集體經濟組織所有，具有使用權及收益權，但要明確禁止其進行所有權的買賣和非法轉讓；對于面積較小的濕地、人工濕地等，可以以某種程度的私人產權形式進行界定，主要是賦予其濕地資源的使用權及一定的收益權。

同時要加快落實生態補償立法。濕地治理與濕地生態補償雖有內容上的交叉，但是兩個不同的概念。《蘇州市濕地保護條例》的出臺說明了蘇州市對濕地保護的重視，而針對濕地實施生態補償的諸多內容，如補償對象、范圍、標準、方式等也都需要以法律形式予以確立。雖然在全國來看，國務院還沒有出臺專門的《濕地生態補償條例》，但是針對目前蘇州市濕地生態補償中出現的補償目的、原則、標準、措施、法律責任等法律規定缺失的問題，蘇州市應考慮將這些內容例入本市的濕地保護條例中，以法律的權威賦予其實施的正當性。

[1]安消云.洞庭湖濕地生態補償問題研究[D].長沙：中南林業科技大學商學院，2011.

[2]關于建立生態補償機制的意見（試行）[EB/OL].蘇州農業信息，（2011-02-03）[2012-09-20].http：//www.nlj.suzhou.gov.cn/web/showinfo/showinfo.aspx？infoid=01d8d088-49b0-48f5-8456-cae0855079e2.

[3]賀思源.濕地資源生態補償機制探析[J].學術界，2009（9）.

[4]熊鷹，王克林，藍萬煉.洞庭湖區濕地恢復的生態補償效應評估[J].地理學報，2004（5）：771-780.

[5]郝春旭，楊莉菲，溫亞利.中國濕地生態補償的利益博弈分析[J].資源開發與市場，2011（3）：211-212.

[6]楊莉菲，郝春旭，溫亞利.世界濕地生態效益補償政策與模式[J].世界林業研究，2010（6）.

[7]閆偉.區域生態補償體系研究[M].北京：經濟科學出版社，2008.