政府投資項目內部控制機制缺陷及其構建

黃 艷 朱頤和 趙立華

一、政府投資項目內部控制機制的現實動因與背景

伴隨著我國經濟的發展進程，近年來中國政府對國家建設投資的力度不斷加大，但是由于我國社會主義市場經濟體制的不健全，各項法律制度的不完善，目前政府投資項目的管理體制和運行機制仍存在很多缺陷，政府對其投資項目的管理更直接和具體，日益暴露了政府投資項目內部控制的缺陷，導致社會上存在著投資失誤、腐敗、監管效率低、投資效益差等一系列現象。為了確保投資項目資金的使用效率、資產的安全完整，保證工程質量，實現政府投資項目的順利完成，發揮其社會公益性的作用，因此建立健全政府投資項目內部控制機制體制具有重要的意義。

按照美國COSO報告，內部控制包括控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通和監督五大要素，從政府投資項目的管理實踐中我們可以看出，內部控制機制與政府投資項目的設計決策、建設實施、監督管理、責任追究等過程有著緊密的聯系和融合。內部控制制度與體系是存在于政府投資項目的投資、建設、運營及交付使用的整個過程中的一套用來進行自我規范和自我約束的內生機制。其建立和完善的程度，設計的合理性和實施的有效性都直接關系到政府投資項目目標的實現程度，對政府投資項目的計劃、組織、執行、監督和改進等各個環節有著越來越重要的影響和作用。

2011年各級政府加大對科技、教育、文化、衛生、體育事業的投入，全國財政支出2.82萬億元，中央財政“三農”支出超過1萬億元，從中我們可以看出政府投資項目已經存在于每個公民生活的方方面面，對社會的發展意義重大，其內部控制機制體制的建立與執行情況、風險管理質量的高低都影響到社會每個公民的利益。因此，做好政府投資項目內部控制，逐步解決其中的缺陷和問題，使內部控制機制體制融合于項目的基本活動之中，全面的應用于各個環節、各個層級、各個部門，無疑是一項嚴峻的考驗。

二、我國政府投資項目內部控制存在的缺陷

政府投資項目內部控制貫穿于政府投資項目的決策、建設、監管、追責的全過程，涉及發展改革委員會、財政、審計、建設、監察等多部門。本文結合內部控制五要素，分析目前政府投資項目內部控制存在的缺陷。

（一）政府投資項目內部控制環境不佳

控制環境是內部控制五大要素的基礎，它包括組織架構、權利與責任的分配等。良好的內部控制環境可以保證政府投資項目內部控制的有效執行。由于政府投資項目涉及部門較多，組織架構不合理，導致各部門職權不明，責任落實不到位。因此，如何分配發改委、財政、審計、建設、監察等各部門的權利與責任，是目前政府投資項目內部控制發展的瓶頸。

（二）政府投資項目決策風險評估薄弱

風險評估是確認和分析目標實現過程中的相關風險，找到影響目標實現的因素和事項，判斷其發生的概率，并制定對應的風險策略。目前我國的政府投資項目決策風險評估薄弱，存在著先決策、后調研的情況，咨詢評估缺乏獨立性和實事求是的態度，可行性研究也流于形式，導致投資項目立項缺乏科學論證，投資方向不合理，一些政府投資項目甚至不尊重規劃，“長官意志”色彩濃烈，個別領導說了算。比如山東省泰安市原市委書記胡建學聽某位“大師”說自己命中有當更大官的命，只是還缺一座“橋”之后，頗費苦心地讓一條國道改線，強行越過一個水庫以修建出一座大橋。此外，有些政府為了追求政績，實現政治利益最大化，大肆舉債，造成重大的政府債務風險。

（三）政府投資項目內部控制活動混亂，執行力薄弱

控制活動貫穿于政府投資項目的全過程，是保障政府投資項目順利執行的一系列管理活動。政府投資項目內部控制活動中，招投標活動不規范尤為突出，存在招標代理機構不遵守招標程序規定，擅自改變中標結果的現象，有些項目還涉嫌幕后交易。比如原湖南省交通運輸廳黨組書記、副廳長陳明憲在高速公路工程招投標時，提前幫助商人打招呼獲取項目標的。而執行力薄弱，主要表現在內部控制流于形式，缺乏合理的內部控制評價體系，存在重建設輕管理的現象，導致有章不循、執行不力，影響了內部控制效果的發揮。

（四）政府投資項目內部監管部門不獨立，缺乏信息溝通交流

在政府投資項目決策、審批和監管三個環節中，發改委、財政、審計、建設、監察等多部門從不同的角度對政府投資項目進行監管，存在職權交叉現象，在政府投資項目實施的全過程中，由于各部門信息溝通交流不及時，導致項目缺乏全過程、全方位統一、嚴密的監管。在項目實施過程中，一旦出現問題，各部門相互推諉，責任主體難以確認。

三、完善我國政府投資項目內部控制的對策

（一）優化政府投資項目控制環境，明確各部門職責

政府投資項目內部控制運行于控制環境之中，建立和維持一種積極的控制環境對政府投資項目內部控制意義重大。針對政府投資項目組織架構不合理，各部門職權不明，我們應加強對各部門的學習教育，使其明確監督管理職責，依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督，建立政府投資制衡機制。比如：發展改革委員會主管部門主要從項目立項、審批、概算調整等方面對項目進行監管，避免項目立項缺乏科學論斷、可行性研究流于形式。財政部門主要從建設資金撥付、使用和財務管理等方面對項目進行監管，避免決算超預算、投資超計劃以及貪污浪費，保障政府投資項目資金的公開、透明、和規范。審計部門主要從項目管理程序、設計方案以及建設內容、建設標準的遵守等方面進行監管，避免造成質量低劣、浪費嚴重。建設部門主要從工程勘察設計、工程監理和工程建設質量等方面進行監管，保障工程質量安全，保證政府投資項目按期完成。監察部門主要從國家法律法規的執行情況、項目招投標等方面進行監管，避免存在違規越權干預以及項目招投標不合理不規范的現象。

（二）完善政府投資項目的決策機制，提高風險防范意識

對政府投資項目決策機制的規范是提高政府投資項目內部控制的源頭。為了避免決策的盲目性，提高我國政府投資項目決策的科學性和可行性，在政府投資項目決策前，我們應該聘請符合資格要求且信譽良好的咨詢評估機構，從技術、經濟、社會和環境方面對項目建設的必要性、可行性、建設規模以及初步設計概算等加以全面、系統地分析和評價。

為了減少決策失誤，防止濫用權力和貪污腐敗，我們應建立健全決策規則，規范決策程序，強化決策責任。以科學決策、依法決策、民主決策為基準，建立和完善專家咨詢、集體決策和人民群眾參與相結合的決策制度，全面推行政府投資項目公示和聽證制度，增加投資決策的透明度，提高決策的民主化水平。

對社會發展有利、能優化資源配置、以及便于生態環境保護等的重大建設項目，要積極廣泛地同人民群眾交流，充分的協調影響項目建設各個方面的因素，并做好各項協商工作；對專業和技術要求較高的重大建設項目，決策確立前，應當進行專家咨詢、技術考證以及決策可行性評估；對同人民利益息息相關、社會影響重大的事宜，要積極公示和聽證，帶動人民群眾積極參與并決策。另外，為了保證政府投資項目更好的建設完成、發揮公益性作用，在項目建設過程中對項目進行評價，便于決策失誤及時改正，避免造成重大的損失和浪費。

（三）建立績效考核制度，提高政府投資項目內部控制執行力

內部控制執行力能夠保證政府投資項目內部控制制度的實施，其水平的高低，直接關系到政府投資項目工程的質量和安全，關系著政府投資項目社會效益性的發揮。為了提高政府投資項目內部控制的執行水平，應將政府投資項目內部控制執行情況納入政府投資績效考核中，對政府及相關部門實行投資項目后評價與績效考核相關聯，對項目立項決策、設計、招投標、施工、竣工投產和運營等全過程進行系統的評價。最后，將評價結果納入各部門工作質量考核的范圍內，激勵各部門工作人員將政府投資項目內部控制落到實處。

在政府投資項目內部控制活動中，嚴格執行招投標制度，加強招投標信用體系、代理機構和評標專家管理等制度的建設，通過公平合理的招投標，優選出最佳的工程造價和設計方案，減少人為因素對招投標工作的影響。

（四）加強各部門溝通交流，完善政府投資項目的監管體系

建立和完善政府投資項目監督管理體系，是加強我國政府投資項目內部控制的重要舉措，是我國投資體制改革的重要內容，它不僅能夠提高政府投資項目的效益，而且可以從源頭上預防和治理腐敗。政府投資項目應按照“投資、建設、管理、使用”分開，專業化管理的原則，建立責權分明、制約有效、科學規范的工程項目管理體制和運行機制。

綜合運用法律、輿論、行政和社會等方式對政府投資項目事前、事中、事后進行全方位統一、嚴密的監管。為了克服發改委、財政、審計、建設、監察等部門在監管過程中出現的職權不明、多頭監管的現象，政府應努力協調各部門之間的關系，加強各部門間的溝通交流，使各部門相互支持配合，對政府投資項目全過程進行定期和不定期的監督檢查，共同做好政府投資項目的監督管理工作，切實發揮政府投資在推動經濟社會發展中的重要作用。

（五）明確責任主體，建立政府投資項目責任追究制度

為了確保政府投資項目的質量及安全，強化各部門對政府投資項目內部控制重要性的認識，提高其責任意識和風險防范意識，應制定政府投資項目責任追究辦法，不斷強化基本建設的各項責任制度，加強責任主體、責任認定、責任大小、責任追究等方面制度的完善，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。從立項、申報、審批、決策、設計、施工、監管等各環節明確相關部門的責任，確保各個環節責任人都能落實到位，對相應的政府投資項目的科學合理性、可行性以及工程質量負責，建立各部門相互制約的責任追究制度，一旦政府投資項目出現失誤或者失敗，評價不合格，都要追究其責任。

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