小型農田水利建設財政支持的長效機制研究

何平均 李明賢

小型農田水利設施是農業基礎設施的重要組成部分，是提高農業綜合生產能力的重要前提條件，是實現國家糧食安全的重要基礎保障。近年來，我國自然災害頻繁交替發生，且呈不斷加劇之勢。據統計，自然災害中以水災害為主，占72%，自然災害中旱災損失約占全部損失的48%，洪澇災害占24%。2010年西南5省區發生的特大旱災和30個省區市遭受不同程度的洪澇災害導致直接經濟損失4000多億元，2011年華北地區干旱以及長江中下游地區大旱，對農業生產、農民生活造成了很大的影響。

農田水利設施薄弱是導致旱澇災害頻繁發生的重要原因，是農業穩定發展和國家糧食安全的最大障礙。小型農田水利設施作為連接大中型農田水利設施與農田的紐帶和關鍵環節，盡管近年來各級政府加大了重視和投資力度，但由于政府職能定位模糊、中央財政投入不足、基層財政乏力、激勵機制不完善等原因，財政支持的長效機制還未建立起來。

一、公共財政視角下小型農田水利建設的政府職能定位

農業是弱勢產業，也是關系國計民生的基礎產業。隨著農業多功能性的發展，其生態效益和社會效益越發明顯。小型農田水利設施作為保障農業綜合生產能力的前提條件和實現農業用水高效利用、緩解地區水資源供需矛盾的重要基礎設施，對于防洪安全、供水安全、糧食安全、經濟安全、生態安全、國家安全具有重要意義，公益性強，正外部性明顯。當小型農田水利投入的邊際私人收益小于邊際社會收益時，追求利潤最大化的農業生產者或其他私人投資者就會減少投資或者退出，導致市場失靈。隨著我國經濟社會的快速發展，糧食問題、生態環境問題、水資源問題將越來越突出，因此，為實現社會資源的優化配置和社會福利最大化，需要財政介入，加大對小型農田水利設施的投入和支持，引導社會資源流向小型農田水利，滿足社會發展的需求。

此外，根據薩繆爾森關于公共產品的定義，小型農田水利設施具有準公共產品的特征。一方面，具有消費的非競爭性，受益者的增加不會引起其他受益者所享受到的效益的減少。同時，具有受益的非排他性，盡管在一定區域內為某些特定的農民服務，但它的效益并不僅僅是增加特定農戶的經濟收入，還具有廣泛的社會效益，如提高農業綜合生產能力、防災減災、保障國家糧食安全、滿足社會生存與發展的公共需求等，很難把其他農戶或公民排除在外，存在搭便車現象。若單靠市場調節，會出現供給不足，導致水利短缺，影響農業生產和糧食豐收。據測算，水利對糧食增產的貢獻率為44%左右，其中小型農田水利設施為37%，可見小型農田水利在糧食安全中發揮重要作用。政府作為公共產品的提供者，客觀上要求政府在小型農田水利投資中發揮主體作用。

總的來說，基于小型農田水利設施的準公共產品屬性，公益性強，正外部性明顯的特征，各級政府應合理界定事權與財權，整合資金，促進小型農田水利協調發展。中央政府的主要職責是統一領導和組織全國小型農田水利的建設和管理工作以及對一些外溢性大的農村、江河、湖泊的治理；省級和市級政府的主要職責是做好中央財政重點支持區域農田水利建設示范，特別是采取措施扶持邊遠、貧困地區和少數民族地方開展小型農田水利建設。縣級政府作為小型農田水利建設的責任主體，主要負責小型農田水利工程的建設和管理工作。鄉鎮政府作為基層行政部門，由于缺乏財權，主要職責是負責小型農田水利建設的組織和管理，協調農戶、農村社區、鄉鎮水利站、農民用水合作組織的關系。

二、公共財政缺位：小型農田水利建設薄弱的根源

（一）中央財政支農資金支持乏力，水利基建投入比重下降，小型農田水利建設被忽視

改革開放后的三十多年來，中央財政支農資金增長較快，特別是近十年來財政支農資金穩步增長，2010年達到8580億元，占國家財政支出的9.58%。但據統計，財政支農資金60%都用于大江大河的治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，這40%中用于小型農田水利建設的又微乎其微。2008年公布的第二次全國農業普查數據顯示，全國70%以上的村莊沒有任何農田水利投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%，基本農田水利設施沒有得到重視。

目前的農田水利設施大多興修于上世紀五十至七十年代，為農業發展奠定了良好的基礎。這期間國家水利建設投資占全社會固定資產投資比例較高，基本維持在5%左右，特別是二五時期達到了7.39%。但是改革開放以后，隨著家庭聯產承包責任制的實行，水利建設投入急劇減少，從五五時期的157億元降至六五時期的93億元，降低了40.8%，水利基建投資占全社會固定資產投資的比例從4.94%下降至1.16%，降低了近4個百分點。七五時期對水利基建投資弱化的局面并未得到改觀，反而持續下降至1.04%，以后很長的一段時期均在1%左右徘徊。十一五時期，國家加大了水利建設投資力度，水利建設投入達7000多億元，是十五時期的1.93倍，但是相對于全社會固定資產投資而言，其投入更顯不足，僅占0.76%（如圖1）。且主要投向了大江大河的治理和大型水利工程的建設，農田水利建設投入1027.7億元，僅占16.3%，而小型農田水利設施投入甚少。

據中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田測算，對于中國目前農田水利欠賬，即使每年投入能達到3000億，也需要用10年以上才能把整個農田水利體系建設起來，而地方財力薄弱，資金配套不能到位，導致病險水庫加固維修、小型水利建設困難。目前全國有8.5萬座水庫，多數是改革開放前建設的，而原有水庫中4萬個中小水庫需要維修，遠不能滿足農業灌溉的需要。截至2010年底，全國農田有效灌溉面積達到60348千公頃，只占全國耕地面積的49.6%。全國工程節水灌溉面積27314千公頃，僅占全國農田有效灌溉面積的45.3%。

（二）小型農田水利建設投入長期不足，專項資金投入規模遠不能滿足小型農田水利設施的需要

新中國成立后至改革開放前，我國實行的是國家投資、農民投勞的小型農田水利投入機制，為農業的恢復和發展打下了堅實基礎。改革開放后的很長一段時期，小型農田水利建設幾乎成為國家固定資產投資的遺忘地帶，未納入國家公共財政收支體系，屬于制度外公共產品，資金除小部分由財政供給，大部分由農民承擔。農村稅費改革后，“兩工”制度取消，主要依靠農民籌資投勞的小型農田水利建設受到較大影響。加之受農業比較效益低和農民農業生產性收入份額下降等因素的影響，農民對農田水利建設積極性大幅度降低，農田水利投入出現較大缺口。據水利部門統計，2003-2006年，全國每年用于小型農田水利建設的工日由較高峰時的1998年大約減少75億個，按每個工作日10元計算，每年減少工程建設和維護投入高達750億元。

盡管中央財政自2005年起，啟動“民辦公助”機制，通過對以群眾為主體的小型農田水利事業給予一定補助資金支持。2005-2009年，中央財政安排的小農水補助專項資金由3億元增加到45億元，5年間累計投入94億元。但由于我國小型農田水利工程主要建于上世紀50至70年代，普遍存在建設標準低、工程不配套、管護不到位、老化失修嚴重等問題，每年的專項資金只能滿足30個左右小型農田水利設施續建改造資金需求，以此推算，要完成全國2800多個縣的小農水設施改造，則共需投入90余年。小農水專項資金投入規模遠不能滿足水利基礎設施建設的需要，加之基層財政乏力，配套資金難以落實，“一事一議”制度難執行，專項資金管理體制不完善，小型農田水利建設嚴重滯后。

（三）公共財政的引導、帶動作用不強，財政激勵機制沒有有效發揮作用，小型農田水利設施多元化投融資成效不明顯

由于小型農田水利設施的準公共產品屬性，盈利能力低，目前我國農田水利設施資金來源單一，籌資困難。投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機制來調動農戶和其他社會主體參與的積極性，財政資金的引導作用沒有有效發揮。截止2011年10月，農田水利基礎設施投資資金637.6億元，其中各級政府投資534.6億元，占83.8%，群眾自籌和民營投資80.1億元，僅占總投資的12.6%（如表 1）。

表1 2011年10月農田水利基礎設施投資資金來源情況

財政激勵機制不完善，對社會資金產生一定的排擠效應。從2005-2010年水利固定資產投資情況來看，政府投資占總投資的比例一直在80%以上，且呈不斷增長之勢，2010年達到了88.1%，而國內貸款比例卻從2009年的11.3%下降到了7.7%，為近6年來的最低點。社會投資包括外資、企業和私人投資所占比例亦很低，且呈不斷下降之勢（如圖2）。

稅收優惠政策不科學，不利于社會投資的多方參與和金融機構信貸支持。從稅收優惠手段來看，采用的都是減免稅政策，投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等政策很少涉及，不利于個人和企業的投資。從稅收優惠對象來看，對農村信用社給予營業稅和所得稅優惠的政策對機構不對業務，被排除在外，不利于調動商業銀行和新型農村金融機構開展農貸業的積極性。對農民用水合作組織的相關稅收優惠很少，不利于其發展壯大。

三、構建小型農田水利建設財政支持長效機制的建議

（一）強化政府責任，整合財政資金，構建公共財政穩定增長的長效投入機制

按照“財政投入主導，市場融資輔助，農民投工投勞，社會積極參與”的原則，建立農田水利長效投入機制，落實并加強各級政府對小型農田水利設施建設的投入責任。中央財政要大幅增加專項補助資金，滿足小型農田水利建設的需要。充分利用WTO“綠箱”政策，增加財政補貼力度和范圍，把農田灌溉與排水、水土保持、節水農業等納入重點支持范圍。由于省際土地出讓收入存在較大地區差異，可考慮由中央將各地方用于水利建設的10%的土地出讓金統一收繳，再根據各地情況合理分配。省級財政要建立小型農田水利建設專項資金，加大資金投入規模。地方政府要切實增加小型農田水利建設投入和配套資金的落實，進一步完善“一事一議”制度，有效動員和引導農民自愿投工投勞。

（二）創新支持方式，加強政策引導，健全財政支持的長效激勵機制

根據“產權清晰、權責分明”的原則，建立小農水建設多元投資機制。如對水利樞紐工程、節水改造工程等準公益性項目，公共財政要逐步由建設資金主要來源轉變為起引導作用的輔助性資金，作為項目資本金的一部分吸引銀行信貸資金和社會資本，發揮引導投資方向的作用；對于一些盈利能力較強的農田水利工程，如水庫、機井、點泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過投資抵免、再投資退稅、延期納稅等稅收優惠政策鼓勵引導各種民間資本采取拍賣、租賃、承包、股份合作、民營等各種形式，進行投資修建、自主經營。對水利發電、水庫養殖、水上旅游、水利綜合經營等項目，可通過BOT、TOT、PFI等方式吸引社會資金的參與，拓寬融資渠道，彌補資金缺口。

堅持“政府引導、農戶參與”的原則，最大限度調動農民投工投勞的積極性，發揮農民用水合作組織在管護中的基礎性作用。在明確農民對其直接受益的小型農田水利工程建設投入義務的基礎上，完善民辦公助制度。通過以獎代補、多籌多補、先干后補、多干多補等方式，引導農民群眾投工投勞興修水利。創新補助方式，把農民投工投勞與低保救濟、政策扶持等掛起鉤來，調動農民的積極性。出臺稅收優惠政策，減免農民辦水利的相關稅收，或者比照扶持辦企業的辦法進行返稅，激勵農民開展小型農田水利建設。加大對農民用水合作組織的扶持力度。可以考慮在各級財政的小農水專項資金中提取一定比例進行補助，涉及農業和農村水管單位的一切稅費政策，給予減免優惠。

（三）加強財政資金管理，提高使用績效，建立健全財政支持的長效保障機制

按照“公平、公正、公開”的原則，全面實行財政資金使用的監督檢查和績效評價機制。首先，政府相關部門應加強對資金的跟蹤問效和監督檢查，推出專項財政資金管理制度，加強資金的規范化、制度化、科學化管理。加強對政府補助資金、農民出資出勞情況的專項審計和監管，防止截留挪用擠占的發生。其次實施財政資金的績效評價制度和激勵約束并重的考核機制，“獎優罰劣”、“以獎代補、以獎促管”，提高資金使用的規范性、安全性和有效性。

堅持“市場調節和財政配置”相結合的原則，建立合理的水費計收機制。一方面，充分發揮價格機制對用水需求的調節作用，形成定額灌溉、計量收費、節約轉讓、超用加價的供水價格體系，提高用水效益，使供水收入逐步達到彌補運行費用和水利設施投資的水平。另一方面，基于困難農戶的具體情況，在水價大幅度提高的基礎上，國家對其實行用水補貼。

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