我國財政庫款報解整理期問題淺議

章為國

（中國人民銀行連云港市中心支行，江蘇 222002）

自1950年政務院頒布《中央金庫條例》、財政部頒發《中央金庫暫行條例施行細則》以來，我國先后2次頒布國庫條例，11次頒布修訂實施細則。現行《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）是1989年由財政部、中國人民銀行頒布的。23年來，我國經濟社會全面發展，國內生產總值和財政收入持續增加，財稅金融體制改革深入推進，國庫運行的內外部環境已發生根本變化。目前，《中華人民共和國預算法》修訂工作已經啟動，對修訂《國家金庫條例》及其《實施細則》的呼聲也越來越高。本文擬從一個側面，就《實施細則》規定的國庫設置庫款報解整理期對財政預算收入和國庫會計核算的影響作一探討，并提出相關政策建議。

一、我國財政庫款報解整理期的由來

（一）財政庫款報解整理期概念的提出

1959年財政部在第五次修訂的《中央金庫條例施行細則》中首次提出：年度終了后，支庫應該規定一個庫款報解整理期（一般地區最長不得超過5天，個別交通不便地區可以延長1-2天），將所屬經收處12月31日前所收款項，盡速并入年度收入報解。1971年財政部在第七次修訂中又對庫款報解時間作出規定：支庫及其經收處的報解，平時一般不得超過5天，月終日必須掃數報解。現行《實施細則》對庫款報解整理期及報解時間規定：年度終了后，支庫應設置10天庫款報解整理期，經收處12月31日以前所收之款項，應在庫款報解整理期（以下簡稱整理期）內報達支庫，支庫應列入當年決算；年終整理期內，更正上年度的錯誤，均在上年度決算中調整。對上述表述歸納總結可知：整理期是為全面、準確反映財政年度預算收支狀況，由國庫設定的用于辦理特定業務的時間段。

（二）整理期的產生背景及對財政預決算的作用

1.客觀、全面、準確反映財政預算收支執行情況。建國之初，我國經濟處于復蘇階段，經濟社會發展相對緩慢，財政年收入比較低，各級財政家底薄，而銀行稅款匯繳戶等過渡性賬戶以及下級國庫為了上劃上級國庫收入而形成的在途款項在全年財政預算收入中占據相當比重，年末終了，各級財政部門需要將這部份款項納入上年預算進行統計和反映。

2.國庫手工核算與“借道”清算客觀上需要設置整理期來劃分和統計上年及本年度財政收支。由于我國財政預算體制、國庫組織機構①我國實行一級政府一級預算的預算體制。國家金庫機構，按照國家統一領導，分級管理的財政體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。國庫設總庫、分庫、中心支庫和支庫。中國人民銀行總行經理總庫；各省、自治區、直轄市分行經理分庫；省轄市、自治州和成立一級財政的地區，由市、地（州）中心支行經理中心支庫；縣（市）支行（城市區辦事處）經理支庫。預算體制和國庫機構的復雜性決定了資金匯劃的復雜性。和預算收入的劃分較為復雜。在手工核算階段，國庫預算收入的收納、劃分與報解中的復雜計算完全依賴于手工，核算效率低，差錯率高。同時，受預算體制、國庫組織機構和預算收入劃分的制約，下級國庫上劃上級國庫（中央、省）收入均需借助同級人民銀行會計營業部門的“聯行往來”以“層層報解匯劃”②是指從縣支庫算起，將其代收的非本級預算收入（指按規定的分成比例，中央、省和市級國庫所分得的預算收入），通過開具“行庫往來”憑證，借助同級人民銀行會計營業部門的“聯行往來”進行上劃，收款國庫再逐級匯總、留解、再上劃（仍需借助“聯行往來”），直到將款項匯劃至最終國庫的全過程。方式，由會計營業部門使用電匯（通過郵局發電報或打電話）方式代為劃轉，資金匯劃過程極為繁瑣。以縣支庫上劃總庫中央收入為例，由于報解后的中央款項需要在各級國庫與人民銀行同級會計營業部門間多次劃轉，匯至總庫至少需要12個處理環節。即：縣庫（行庫往來）→縣營（縣人行營業部）→電匯→市營（行庫往來）→市庫（行庫往來）→市營→電匯→省營（行庫往來）→省庫（行庫往來）→省營→電匯→總營（行庫往來）→總庫，至少需要3-4天時間。因資金匯劃問題而產生的資金在途，直接影響人民銀行各級國庫的會計年終決算工作，并由此產生對設置庫款報解整理期的客觀需求③中國人民銀行國庫局，中國國庫業務發展報告。。

3.國庫與財、稅、關等征收機關手工對賬周期長，差錯更正需要通過設置整理期來完成。因手工核算階段的預算收入收納、劃分與報解中的復雜計算完全依賴于手工，不僅差錯率高，而且業務處理過程中發生的各類差錯，因國庫與財、稅、關等征收機關的對賬周期長，不易及時發現，上年度差錯更正客觀上也需要通過設置整理期來處置。

總之，無論從準確反映和統計財政預算收支情況，還是從人民銀行經理國庫、提升核算質量的角度思考，整理期設置的初衷和最終目的是一致的，即為全面、準確地反映財政年度預算收支狀況，在當時手工核算條件下，從本質上講具有一定科學性、合理性，并發揮了積極作用④中國人民銀行國庫局，國庫知識900題。。

二、整理期在各級國庫的設置現狀

（一）國庫內外環境大為改善，整理期作用明顯弱化

為提高庫款入庫效率，優化國庫履職環境，自2001年起，全國國庫陸續推廣使用統一版本的國庫會計核算系統。2004年，地市級以上國庫陸續加入現代化支付系統，建立了以支付系統為核心、同城票據交換和國庫內部往來為補充的獨立、直達、暢通的資金清算體系，歷史性地擺脫了手工核算和長期以來資金清算對會計營業部門的依賴，簡化了國庫資金匯劃環節。2005年，各級國庫依托國庫會計核算系統平臺和現代化支付系統，通過挖掘國庫內部潛力，推行了分層次、分時間、分輕重緩急，序時、滾動的國庫資金匯劃報解工作模式，第一次有效解決了國庫匯劃資金在途問題。2006年財政部、人民銀行和國家稅務總局聯合建設的全國統一的財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）投入運行，基本實現了稅費征收的網絡化。2008年，人民銀行通過對國庫會計業務流程進行再造，改變傳統模式下預算收入“批量處理、多環節報解、逐級上劃”的做法，開發的國庫會計數據集中核算系統（TCBS）投入運行，通過與支付系統“一點接入”，與TIPS無縫連接，實現了國庫業務核算網絡化和“稅款直達入庫⑤指各級國庫無需再層層報解匯劃，而是由TCBS系統根據收入款項的級次、科目的分成等參數設置，直接繳入對應收款國庫的庫款賬戶，各級次預算收入入庫無在途現象。、支出即時到賬、資金‘零在途’和風險多環節控制”目標。

此外，為配合金融、財政、稅務及海關等部門一年一度的會計年終決算，每年12月30日、31日人民銀行支付清算部門均會通過調整支付系統運營時間來延長資金清算時間，各地財稅庫銀橫向聯網系統、電子同城票據清算系統也會通過增加票據清算場次、加強協調配合等綜合性措施，基本上可以解決預算收入款項在途問題。可見，在當前國庫會計核算電算化、信息化的前提下，經收處12月31日前所收款項基本上可實現當年入庫，整理期作用已明顯弱化。

（二）稅收制度改革成果彰顯，整理期作用明顯弱化

自1950年1月政務院頒布《全國稅政實施要則》，在全國實行統一的稅收制度以來，我國先后多次進行稅制改革，1994年分稅制改革后，我國稅種由最多時的32個簡化為目前的19個。對企業所得稅等稅種還可以按月或按季進行預繳，年度終了后5個月內可由企業申報進行匯算清繳。由于預繳稅款和匯算清繳制度的客觀存在，這樣一來，確定的整理期與不確定的預繳稅款相迭加的結果必然也是不確定的，因此，隨著我國稅制改革的深入，整理期作用亦明顯弱化。

（三）部分地區已經取消或實質性取消整理期

當前國庫會計“一機多庫”①指在同一國庫會計核算系統中分別核算本級國庫及其（同一城區內）多個下級國庫的會計核算形式。核算模式比較普遍，城區支庫由市級中心支庫一并經理。整理期設置由最初的以支庫為主體設置，演變為以會計核算主體（中心支庫）進行設置，運行TCBS系統后，整理期甚至可由TCBS中心統一進行設置（但核算主體仍可通過權限管理來限制整理期業務，達到間接控制整理期的目的）。從全國看，目前整理期設置主要有以下幾種情況：一是省級分庫核算主體，如江蘇等省級國庫設置整理期，中心支庫以下不設置整理期。主要用來調整或更正不涉及資金的報表差錯、處理跨省市總分機構企業所得稅待分配收入等。二是設置整理期只是出于遵循《實施細則》的需要，少有業務發生。如青海等省的地市以下核算主體。其主要原因：一是這些省區多為欠發達地區，稅源較為匱乏，征繳任務相對較輕，且受氣候、產業結構等自然環境制約，生產周期短，征繳業務結束比較早；二是偏遠地區電算化程度不高，且大部分地區只有一家金融機構，因此，代理支庫業務與國庫經收業務由同一機構辦理，內部劃轉即可完成報解入庫。

三、整理期對國庫會計核算的利弊分析

（一）設置整理期對預算收入和國庫會計核算的積極作用

1.有利于完整反映年度國家財政預算收入情況。可將經收處上年度收納的、應繳未繳的，甚至是征收機關上年開具的、納稅人因故未繳納的稅費納入上年國庫會計核算，編入上年國庫預算收入報表，完整反映全年國家預算收入情況。

2.有利于保證年度預算收入報表的準確性。有利于年度對賬所發現差錯的及時更正，由于整理期更正是對上年度預算收入報表的調整，不涉及本年度報表，有利于保證年度預算收入報表的準確性。

3.有利于財政預算執行情況、財政決算報告的編制銜接。整理期報表的受益者是財政部門和征收機關，國庫編制并提供整理期報表更有利于與財政預算執行情況、財政決算報告的編制銜接。

（二）設置整理期對預算收入和國庫會計核算的消極作用

1.增加國庫會計核算復雜度。整理期期間，國庫會計核算需要按預算收入的歸屬時間，設置兩套賬務系統，分別核算正常期與整理期核算業務、編制正常期和整理期預算收入報表，且二者的會計核算不能混淆，以免產生新的更正，這無疑增加了國庫會計核算的復雜度。在財政預算體制發生變化的年份，以及辦理整理期更正的情況下，國庫會計核算的復雜程度亦相應提高。

2.為地區間“決算性攀比”②指利用國庫整理期追加或調整預算收入結構，攀比政績的行為。留下調節時間、空間。設置整理期相當于延長了國庫會計年終決算時間，這為一些地區片面追求政績，攀比發展速度留下可供調節的時間、空間。一些地方政府、財政部門以及征收機關均可合情合理地利用整理期來增加地方預算總收入和調整收入結構，從而把整理期演變成人為調節地方預算收入的工具。而如何有效監督整理期內人為調庫行為，維護國家預算的準確性，亦自然成為國庫監督的難題。

3.與現行會計制度要求相悖。一是與會計制度相悖。國庫執行《中國人民銀行會計基本制度》、《財政總預算會計制度》等制度規定，既承擔預算會計核算工作，編制預算會計報表，同時又因納入人民銀行會計核算體系，編制人民銀行會計報表，以收付實現制為基礎，當期各項收入和支出按當期實際發生的收支金額確認。從會計確認和計量來看，設置整理期的做法并非收付實現制，與現行會計制度相悖。二是與會計差錯沖正方式相悖。會計基本制度規定：隔日發現賬務差錯，應填制同方向紅、藍字憑證辦理更正；本年度發現隔年度錯賬，應填制藍字反方向憑證更正。而國庫預算收支核算差錯，不論當年，還是隔年發現差錯，均采取紅字（或負數）沖正錯誤科目，藍字（或正數）記載正確科目的方法進行更正；相應會計賬務的調整均以借方、貸方藍字（反方向）進行記載。從而使得預算收入賬務（報表）與會計賬務（報表）的差錯沖正處理方式相悖。三是年度預算收支差額與庫存資金的凈增（減）額相悖。國庫通過編制整理期預算收支報表，實現整理期預算收支數據納入上年年終決算，但并未改變也不可能改變上年底財政庫存資金余額，因庫存資金納入本年度核算，導致決算年度預算收支差額不等于當年庫存資金變動凈額。

（三）取消整理期對國庫會計核算的積極作用

不設整理期可以簡化國庫會計核算層次，杜絕地區間“決算性攀比”行為，符合現行會計基本制度，縮短國庫會計年終決算時間，可解決因設置整理期而可能導致的各種問題，國庫能夠集中精力做好年終決算工作。

（四）取消整理期對國庫會計核算的消極影響

1.容易加劇延壓、滯繳預算收入現象。在一些地區，個別征收機關出于來年征收任務考慮，往往會提前結束年度征繳。通常會采取集中退付、不開新票據，或請一些關系銀行以各種方式（如在不同票據聯次上加蓋不同日期印戳）延壓、緩繳，盡可能延緩稅款繳納入庫時間，待來年再集中繳納入庫，為來年稅收任務奠定基礎。從而將上年收入滯繳至次年。雖然這種現象在設置整理期情況下也不同程度存在，但取消整理期將會使這一現象加劇。

2.影響跨省市總分企業所得稅分配及地方預算收入。根據《跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理暫行辦法》（財預〔2008〕10號）規定，財政部于每年1月初按中央總金庫截止上年12月31日的跨省市總分機構企業所得稅待分配收入，按照核定的系數進行分配，并在庫款報解整理期內劃轉至地方金庫。地方金庫收到下劃資金后，全額納入上年度地方預算收入，地方財政列入上年度收入決算。取消整理期將影響地方財政預算收入上年度報表數字。

3.影響年度對賬發現差錯的更正。在年終決算期間，受業務量大、業務種類多、對賬時間短、要求高等多種因素制約，不可避免地會發生一些差錯。此外，由于TIPS系統是國庫與征收機關、銀行等業務系統相互聯接的外聯系統，發生外部電子信息差錯亦難以避免（如重復扣稅等）。取消整理期將影響年度對賬差錯更正。

四、結論及改革思路

1.取消庫款報解整理期時機已經成熟。整理期是基于手工核算、資金在途時間長、滿足手工核算背景而設計的。隨著國庫會計核算電算化、信息化的飛速發展，國庫核算工具、核算能力，資金匯劃以及報表通訊手段都有了很大提高，核算方式、方法和處理手段已較《實施細則》頒布之初發生了根本性的改變，國庫預算收支執行能力顯著增強，服務水平顯著提升。特別是TCBS、TIPS兩大系統的廣泛推廣應用，預算收入入庫已基本實現“零在途”。因此，取消庫款報解整理的時機已經成熟。

2.解決跨省市總分機構所得稅待分配等返還性收入的思路。目前，整理期的作用之一就是解決跨省市總分機構企業所得稅待分配等返還性收入問題。如果將年度收入的截止日期提前，即將原定12月31日的截止日期提前至12月25日，并按當日余額進行分配，這樣，地方各級國庫均可將本級財政分享的收入全額納入當年地方預算，也就是說可以取消整理期。而根據目前國庫電算化發展水平和核算能力，依這種設計，甚至可以將截止日期推遲至12月30日。此外，因跨省市總分機構所得稅也屬于預繳稅款，本身即具有不確定性，因此，從實質上講，提前幾天進行待分配收入的返還，進而取消整理期，并不會因此而對地方財政待分配等返還性收入有多大影響。

3.差錯更正在當年報表反映。建國之初，在手工核算條件下，比較容易發生差錯，且差錯會直接影響當年預算收入成果。從目前國庫電算化發展情況看，應修改《實施細則》差錯更正方法。即：各類差錯均在本年度更正，在本年度報表反映。其好處：一是符合現行會計制度；二是預算收入賬務（報表）與會計賬務（報表）的差錯沖正處理方式一致；三是從當前全國預算收入水平看，極少量差錯與巨額預算收入相比，幾乎可以忽略不計，對編制財政年度預算收入報表影響甚微。

〔1〕 中國人民銀行國庫局.國庫改革與發展.中國金融出版社，2007年10月.

〔2〕 劉貴生.關于支付系統建設與國庫業務發展的思考.金融時報，2011.9.7.

〔3〕 中國人民銀行國庫局.中國國庫業務發展報告.中國金融出版社，2008年9月.

〔4〕 中國人民銀行國庫局.國庫知識900題.中國金融出版社，2005年4月.

〔5〕 http：/www.docin.com/p-53875402.html，豆丁網，金庫條例實施細則詳解.