國外農(nóng)業(yè)支持政策及其啟示——以美國為例

董運(yùn)來 王大超余建斌

（1.沈陽師范大學(xué)，遼寧 110034；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣州 510642）

一、國外農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展政策的目標(biāo)體系

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)，既有共同之處，也有不同之處。如果按照“三農(nóng)”的具體領(lǐng)域，國外農(nóng)業(yè)政策關(guān)注的重點(diǎn)目標(biāo)可以歸納為以下幾方面：

1.農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。這是農(nóng)業(yè)問題的核心，各個(gè)國家的強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)也有所不同。一般說來，發(fā)達(dá)程度越低的國家，對(duì)數(shù)量問題的關(guān)注程度越高，因?yàn)檫@些國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平通常較低，農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量不足，提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量是最為急迫與重要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)。相反，在一些發(fā)達(dá)程度較高的國家中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平很高，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量足以滿足本國的需求乃至有過剩問題。因此，對(duì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的關(guān)注程度更高，尤其是在食品安全質(zhì)量方面，要求越來要高。

2.農(nóng)民收入。農(nóng)民收入問題是存在于世界各國的普遍性問題，即便是在美國這樣高度發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模很大的國家中，城鄉(xiāng)之間仍然存在著明顯的收入差距。原因主要在于：隨著人們生活和收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的比重在不斷下降；這時(shí)如果農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不能大量迅速轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)就業(yè)比重高而其創(chuàng)造的財(cái)富比例較低，從而出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的收入差距。實(shí)際上，幾乎在所有國家，農(nóng)業(yè)就業(yè)在全社會(huì)就業(yè)中的比重恰恰都高于農(nóng)業(yè)在GDP中的比重。

3.公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村與城市差別的主要方面。越是發(fā)達(dá)的國家，城鄉(xiāng)一體化的程度越高，上述差距越小；反之則越大。而且，越是發(fā)達(dá)國家，越重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。近年來一些發(fā)達(dá)國家突出強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)業(yè)多功能性”，實(shí)際上也屬于對(duì)農(nóng)村問題的關(guān)注。

二、國外農(nóng)業(yè)支持政策的架構(gòu)特點(diǎn)

從不同的角度，對(duì)于國外農(nóng)業(yè)支持政策可以做出不同的類別劃分：按世貿(mào)組織規(guī)則，可以分為“黃箱”政策、“藍(lán)箱”政策和“綠箱”政策；按政策目標(biāo)和作用效果，可以分為保障農(nóng)民收入政策、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展政策、保護(hù)生態(tài)環(huán)境政策；按實(shí)施方式和操作方法，可以分為市場政策、直接補(bǔ)貼、公益服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。本文主要從實(shí)施方式和操作方法的角度，分析不同類別支農(nóng)政策的特點(diǎn)。

（一）市場政策

市場政策主要指政府通過保護(hù)性收購價(jià)格政策來抬高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在市場均衡價(jià)格水平之上。這種政策有雙重效果：一是保護(hù)農(nóng)民的收入，防止由于市場價(jià)格下降而造成農(nóng)民收入下降；二是促進(jìn)生產(chǎn)，因?yàn)檩^高的價(jià)格可以刺激農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。按照世貿(mào)組織規(guī)則，這類政策屬于“黃箱”政策，因?yàn)閷?shí)行這類政策使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏離市場均衡價(jià)格，對(duì)市場具有直接的扭曲作用，屬于世貿(mào)組織談判中要限制和削減的對(duì)象。

盡管美國也對(duì)大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定了保護(hù)價(jià)格，但實(shí)際上并沒有按照保護(hù)價(jià)格進(jìn)行實(shí)際收購，而是只把保護(hù)價(jià)格作為計(jì)算直接補(bǔ)貼的依據(jù)，并不影響實(shí)際市場價(jià)格，實(shí)際市場價(jià)格還是按照供求波動(dòng)，國內(nèi)價(jià)格與世界市場價(jià)格相同。根據(jù)美國提交世貿(mào)組織的通報(bào)，2007年屬于市場政策的支出只有兩項(xiàng)：一是對(duì)牛奶和食糖的價(jià)格支持政策，為62.38億美元；二是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏費(fèi)用和貸款利息的補(bǔ)貼，為2.45億美元。

（二）直接補(bǔ)貼政策

按世貿(mào)組織規(guī)則，直接補(bǔ)貼政策可以分為“黃箱”政策、“藍(lán)箱”政策和“綠箱”政策三類。“黃箱”政策是與當(dāng)年面積、產(chǎn)量或者價(jià)格相掛鉤的直接補(bǔ)貼；“藍(lán)箱”政策的也是直接補(bǔ)貼，與當(dāng)年面積掛鉤，但是有對(duì)面積、牲畜頭數(shù)或生產(chǎn)總量的限制；“綠箱”政策的直接補(bǔ)貼與當(dāng)年的面積、產(chǎn)量或者價(jià)格無關(guān)。此外，對(duì)于農(nóng)民實(shí)行了良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策而給予的補(bǔ)貼、災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)民提前退休補(bǔ)貼等，也屬于這種類型的直接補(bǔ)貼。

如果從直接補(bǔ)貼的目標(biāo)和實(shí)際效果看，也可以將直接補(bǔ)貼分為三類：促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。嚴(yán)格地講，所有的直接補(bǔ)貼政策都有使農(nóng)民增收的效果。但是，從補(bǔ)貼的主要目的和主要效果出發(fā)，還有很大區(qū)別。一是促進(jìn)農(nóng)民增收的直接補(bǔ)貼政策的目的就是為了促進(jìn)農(nóng)民增加收入，既不要求環(huán)境保護(hù)，也不要求發(fā)展生產(chǎn)，而只是以歷史基期的土地情況和種植情況為基礎(chǔ)，一旦確定了享受補(bǔ)貼的計(jì)算基數(shù)，就不再發(fā)生變動(dòng)。二是由于發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在面臨著農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，因此，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，直接補(bǔ)貼類別不多。即便有，目的也多為促進(jìn)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的改善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。在實(shí)際操作上，屬于補(bǔ)助性質(zhì)，僅能彌補(bǔ)農(nóng)民投資的一部分而不是全部。三是近年來發(fā)達(dá)國家在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策措施較多，主要是按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，對(duì)農(nóng)民提出一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者工程建筑方面的要求，然后給予直接補(bǔ)貼。

（三）政府公益服務(wù)

政府在農(nóng)業(yè)方面的公益服務(wù)包括農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣咨詢服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、動(dòng)植物疫病防治、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)與質(zhì)量控制、市場促銷與認(rèn)證服務(wù)等。在這些領(lǐng)域中的財(cái)政支出一是用于支付從事這些活動(dòng)的人員工資；二是用于支付進(jìn)行這些活動(dòng)的業(yè)務(wù)費(fèi)用。通過提供這些公益服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。在公益性服務(wù)方面，各國尤其是發(fā)達(dá)國家高度重視，形成了一個(gè)相當(dāng)完備的體系。按照世貿(mào)組織的規(guī)則，政府在這些方面的財(cái)政支出，對(duì)市場沒有直接的扭曲影響，屬于“綠箱”政策，不受約束，不需要進(jìn)行削減。

美國在政府服務(wù)方面的支出額度較大，2007年各項(xiàng)合計(jì)為107.47億美元，占財(cái)政支農(nóng)支出近36%。其中州政府農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目最多，達(dá)到了43億美元。用于農(nóng)業(yè)科研的經(jīng)費(fèi)也較多，聯(lián)邦與州政府支出共24億美元。此外，動(dòng)物疫病防治和食品安全檢驗(yàn)的支出也較高。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

主要是指利用財(cái)政資金直接投資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，服務(wù)于農(nóng)村區(qū)域生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活。農(nóng)村電力、道路、飲水燃?xì)庀到y(tǒng)、水庫、大中型灌渠等，都屬于這類措施。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的措施，具有全面提高改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的效果，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)起重要促進(jìn)作用，也對(duì)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著重要促進(jìn)作用，不僅農(nóng)民受益，其他農(nóng)村居民也受益。發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)一體化程度比較高，主要是體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施方面城鄉(xiāng)差距很小乃至沒有。按照世貿(mào)組織的規(guī)則，這些方面的財(cái)政支出也屬于“綠箱”政策，沒有限制和削減要求。

美國向世貿(mào)組織通報(bào)的農(nóng)業(yè)支持中，沒有包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出。主要原因是目前美國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)很發(fā)達(dá)，另外，道路的修建等屬于社區(qū)性建設(shè)，已不單純是農(nóng)業(yè)部門的事情，因而也沒有包括在農(nóng)業(yè)預(yù)算中。

三、美國農(nóng)業(yè)支持政策及其特點(diǎn)

同歐盟相比較，在總量上美國的農(nóng)業(yè)支持?jǐn)?shù)額要小一些，結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也不同。歐盟同時(shí)使用了“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”三種政策，而美國從1996年開始就不再使用“藍(lán)箱”政策，這也是其支持總量較少的一個(gè)重要原因。

（一）1995年-2007年美國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量分析①由于美國從1996年開始就不再使用“藍(lán)箱”補(bǔ)貼政策，因此本報(bào)告暫不對(duì)美國之前“藍(lán)箱”及其相關(guān)政策進(jìn)行詳細(xì)說明。

美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策由來已久，以1933年頒布的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》為開端，美國已經(jīng)通過了多項(xiàng)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律，本部分?jǐn)M按照WTO的統(tǒng)計(jì)口徑來對(duì)歷年美國的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量做簡要分析。

總體上看，從1995年－2007年，在美國的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量（見圖1）中，“綠箱”支出占了非常重要的地位，且呈逐年上升趨勢，而“黃箱”支出相對(duì)來說較少，且年際間不斷波動(dòng)。具體來說，“綠箱”支出由1995年的460億美元增加到2007年的760億美元，增加了將近一倍。“黃箱”支出不穩(wěn)定，1999年和2000年最多，均在242億美元左右，1996年和1997年最少，均在70億美元左右，其他年份的支出均在上述范圍之內(nèi)。

從“綠箱”的具體支出結(jié)構(gòu)來看，主要集中在政府的一般服務(wù)、糧食援助、脫鉤支付、自然災(zāi)害救濟(jì)、資源停用計(jì)劃、投資援助和環(huán)境支付七個(gè)方面（見表1）。平均來看，一般服務(wù)和糧食援助支出額度最高，其次是脫鉤支付，投資援助最少。需要說明的是，在各大類“綠箱”支出項(xiàng)下，還包括種類繁多的具體支出項(xiàng)目。以政府一般服務(wù)為例，美國的具體支出項(xiàng)目超過了50項(xiàng)，在數(shù)量上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家，其農(nóng)業(yè)支持體系的完備程度可見一斑。

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從美國的“黃箱”政策支出結(jié)構(gòu)來看，市場價(jià)格支持最多，年均在50億美元以上。這些價(jià)格支持政策對(duì)于提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性起到了很大作用。非特定產(chǎn)品支持在總量上也較多，1999年達(dá)到了74億美元。這類支出更多地集中在對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼方面，對(duì)于增加農(nóng)民收入也起到了較大作用。但是，按照WTO的有關(guān)規(guī)定，美國的“黃箱”支出總量并沒有達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5%的微量允許水平，遠(yuǎn)低于歐盟的水平（見表2）。

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（二）美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要特點(diǎn)

美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要包括直接支付（脫鉤支付）、反周期支付、營銷援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼、收入保障直接補(bǔ)貼、食糖產(chǎn)業(yè)的無追索權(quán)貸款、奶制品產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼以及蔬菜水果產(chǎn)業(yè)的間接補(bǔ)貼，其政策目標(biāo)是通過補(bǔ)貼使農(nóng)場主取得比較穩(wěn)定的、可以與其他行業(yè)投資者大體相當(dāng)?shù)睦麧櫬剩瑥亩_(dá)到穩(wěn)定生產(chǎn)、擴(kuò)大出口、增加農(nóng)場主收入和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的目的，本文主要對(duì)前三種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行著重介紹。

1.直接支付（Direct payment）。直接支付（脫鉤補(bǔ)貼）是指對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼與當(dāng)年的產(chǎn)量和價(jià)格無關(guān)，屬于WTO規(guī)定的“綠箱”政策范疇。直接支付額等于補(bǔ)貼面積和補(bǔ)貼單產(chǎn)與直接支付率的乘積，其中各種產(chǎn)品的直接支付率是由農(nóng)業(yè)法事先確定的；補(bǔ)貼面積是農(nóng)場基期種植面積的85%，基期面積采用1998年-2001年四年的平均值，2009年-2011年間下調(diào)至83.3%；補(bǔ)貼單產(chǎn)為2007年9月30日依據(jù)2002年農(nóng)業(yè)法計(jì)算出的產(chǎn)量。目前列入美國農(nóng)業(yè)法中的屬于直接補(bǔ)貼范疇的農(nóng)產(chǎn)品主要有10種，具體的直接支付率如表3所示。

2.營銷援助貸款（Market assistance loan）和貸款差價(jià)補(bǔ)貼（Loan deficiency payment）。營銷援助貸款類似于保護(hù)價(jià)收購政策，即政府事先規(guī)定一個(gè)貸款率（loan rate），相當(dāng)于最低收購價(jià)格，即便市場上產(chǎn)品供過于求，仍然要保證市場價(jià)格在這一最低價(jià)格之上，目的是為了保障農(nóng)民的利益。具體操作過程是農(nóng)民可以按照一定的貸款率，在播種前將未來要收獲的谷物抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，獲得相應(yīng)數(shù)量的貸款。農(nóng)作物收獲后，如果市場價(jià)格高于貸款率，農(nóng)民可以自行在市場上出售谷物并償還貸款；當(dāng)市場價(jià)格低于貸款率時(shí)，農(nóng)民可以放棄對(duì)谷物的贖回并不需要償還貸款。然而，由于過去常常發(fā)生市場價(jià)格低于貸款率的情況，農(nóng)民要錢不要產(chǎn)品，導(dǎo)致國家的大量庫存。為解決這個(gè)矛盾，又采取了變相措施：當(dāng)市場價(jià)格低于貸款率的時(shí)候，農(nóng)民不必將糧食抵押給國家，而是繼續(xù)拿到市場上去出售；對(duì)于市場價(jià)格低于貸款率的部分，國家予以補(bǔ)貼。這樣做，市場價(jià)格仍然由供求關(guān)系決定；國家沒有庫存，減少了損失，而農(nóng)民的收入也保持在貸款率水平上沒有減少。這就是所謂的貸款差價(jià)補(bǔ)貼，其目的是鼓勵(lì)農(nóng)民按照市場價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品，政府則保障農(nóng)民的收入而無須承擔(dān)過剩農(nóng)產(chǎn)品的庫存費(fèi)用。

營銷援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼與當(dāng)年的生產(chǎn)產(chǎn)品類型、數(shù)量和市場價(jià)格直接相關(guān)，因此屬于“黃箱”政策范疇。美國2008年新農(nóng)業(yè)法中涉及到營銷援助貸款的產(chǎn)品除表3所列之外，還包括埃及大豆、等級(jí)品羊毛、蜂蜜、干燥豌豆和小扁豆等產(chǎn)品，且部分產(chǎn)品的貸款率有所上調(diào)（具體上調(diào)數(shù)據(jù)在表3中以括號(hào)形式表示）。

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3.反周期支付（Counter-Cyclical Payments，CCP）。反周期支付是美國2002年農(nóng)業(yè)法提出的一種較新的補(bǔ)貼措施，并且在2008年新農(nóng)業(yè)法中將干燥豌豆、小扁豆、兩種埃及大豆等產(chǎn)品追加到補(bǔ)貼范圍中，是一種最低價(jià)格保障制度，與當(dāng)年的市場價(jià)格相掛鉤。農(nóng)民所獲得的反周期補(bǔ)貼總額等于單位產(chǎn)品反周期支付率與支付面積①這里的支付面積與直接支付中的支付面積規(guī)定相同。和單產(chǎn)的乘積。反周期支付中涉及到四個(gè)重要指標(biāo)：目標(biāo)價(jià)格、直接支付率、貸款率和有效價(jià)格，其中有效價(jià)格為目標(biāo)價(jià)格與直接支付率之差（見表3）。反周期支付的具體實(shí)施過程如下：當(dāng)所涉及的農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格等于或高于有效價(jià)格時(shí)，即直接支付率加上市場價(jià)格等于或高于預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不實(shí)施反周期支付；反之，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格低于有效價(jià)格即直接支付率加上市場價(jià)格小于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，實(shí)施反周期支付。單位產(chǎn)品的反周期支付率為有效價(jià)格與市場價(jià)格之差，其中市場價(jià)格的浮動(dòng)區(qū)間介于貸款率和有效價(jià)格之間②若市場價(jià)格低于規(guī)定的貸款率，則開始實(shí)施貸款差價(jià)支付政策；若高于有效價(jià)格則實(shí)施直接支付措施。（見圖2）。

以美國新農(nóng)業(yè)法規(guī)定的玉米為例，玉米的目標(biāo)價(jià)格為2.63美元，直接支付率為0.28美元，有效價(jià)格為2.35美元，貸款率為1.95美元（均為每蒲式耳的單價(jià)）。若玉米的市場價(jià)格等于或高于2.35美元，則反周期支付率為0；若玉米的市場價(jià)格等于或低于1.95美元時(shí)，反周期支付率為0.40（2.35-1.95）美元；余下的反周期支付率則介于0-0.40美元之間。由于反周期支付率與當(dāng)年的市場價(jià)格直接相關(guān)，因此帶上了明顯的黃箱政策特點(diǎn)，從而成為了各國不滿和爭論的焦點(diǎn)。

以上三種直接支付中，脫鉤支付的特點(diǎn)是與當(dāng)年的產(chǎn)量和價(jià)格無關(guān)（這也是其屬于“綠箱”政策的原因），因此，財(cái)政補(bǔ)貼支出額可以事先確定。反周期支付與當(dāng)年的價(jià)格變化有關(guān)，財(cái)政補(bǔ)貼支出額不能事先準(zhǔn)確確定。營銷援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼既與當(dāng)年價(jià)格有關(guān)，也與當(dāng)年產(chǎn)量有關(guān)，也沒有辦法事先確定財(cái)政補(bǔ)貼支出額。

四、美國新農(nóng)業(yè)法中有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整

美國定期對(duì)其《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修改（基本上5年修訂一次），以確定其農(nóng)業(yè)支持政策及相關(guān)措施。2008年6月18日，美國國會(huì)通過了《食品、環(huán)保、能源法 （Food，Conservation，and Energy Act of 2008）》（簡稱2008年農(nóng)業(yè)法），這是美國最新的農(nóng)業(yè)法。

（一）美國新農(nóng)業(yè)法的主要內(nèi)容

美國新農(nóng)業(yè)法的主要內(nèi)容涉及到以下幾個(gè)方面：收入和商品價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)信貸和風(fēng)險(xiǎn)管理；土地休耕保護(hù)、土地和水資源的管理以及農(nóng)地保護(hù)；促進(jìn)美國農(nóng)產(chǎn)品擴(kuò)大國際市場的食物援助和農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃；食品券計(jì)劃、國內(nèi)食物分配和營養(yǎng)計(jì)劃；農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措；對(duì)農(nóng)業(yè)和食品部門中關(guān)鍵領(lǐng)域的研究；林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可再生能源生產(chǎn)和使用的鼓勵(lì)；保護(hù)處于社會(huì)不利地位的農(nóng)民和大農(nóng)場主的計(jì)劃。

（二）新農(nóng)業(yè)法中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要調(diào)整

1.大幅提高直接補(bǔ)貼的力度。與2002年的農(nóng)業(yè)法相比，新農(nóng)業(yè)法擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的額度和范圍，除了維持目前對(duì)玉米、小麥、大麥、大豆等農(nóng)作物的補(bǔ)貼外，還將補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到了其他專業(yè)農(nóng)作物，如水果以及蔬菜等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的基本意圖是將國內(nèi)支持政策中爭議較大的扭曲性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向分歧相對(duì)較小的直接補(bǔ)貼。

2.提高貸款差價(jià)支付的貸款率。新農(nóng)業(yè)法規(guī)定，從2010年起提高小麥、大麥、燕麥、油籽、羊毛和蜂蜜等產(chǎn)品的貸款率（類似最低收購價(jià)格）。并且規(guī)定除了陸地棉以外，其余所有符合營銷援助貸款的產(chǎn)品均可納入貸款差價(jià)支付補(bǔ)貼范疇。

3.改革反周期支付的操作方式。建立“基于收益的反周期支付”，以替代2002年農(nóng)業(yè)法確定的“基于價(jià)格的反周期支付”。根據(jù)新農(nóng)業(yè)法的政策調(diào)整，當(dāng)某種產(chǎn)品每單位實(shí)際收益低于全國目標(biāo)收益時(shí)，“基于收益的反周期支付”將被觸發(fā)。“基于收益的反周期支付”將能夠更準(zhǔn)確地反映實(shí)際的生產(chǎn)和市場情況，從而保證農(nóng)戶的“收入安全網(wǎng)”更穩(wěn)定。

4.其他強(qiáng)化支付與資格限制。重點(diǎn)調(diào)整的內(nèi)容包括收入保障直接補(bǔ)貼、食糖產(chǎn)業(yè)的無追索權(quán)貸款、奶制品產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼和享受補(bǔ)貼的資格限制等方面。

五、對(duì)我國的經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過考察國外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的目標(biāo)體系，分析美國財(cái)政支農(nóng)的具體經(jīng)驗(yàn)及做法，對(duì)于完善當(dāng)前我國正在實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有以下幾點(diǎn)可操作的經(jīng)驗(yàn)借鑒：

（一）采用脫鉤的直接補(bǔ)貼保障農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入

首先，脫鉤支付是WTO“綠箱”措施中的一項(xiàng)重要組成部分，與當(dāng)年產(chǎn)量和種植面積都不掛鉤，無需削減承諾，政府可以根據(jù)各自的財(cái)政狀況隨意使用而不違背規(guī)則。其次，脫鉤支付是保障農(nóng)民收入最有效最直接的辦法，簡便易行，這也是美國的最新農(nóng)業(yè)政策走向。因此要逐步完善和統(tǒng)一我國的糧食直接補(bǔ)貼政策，使其在具體操作上真正實(shí)現(xiàn)脫鉤模式，同時(shí)加大糧食直接補(bǔ)貼政策的支持力度，提高農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)農(nóng)民增收。

（二）價(jià)格支持是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要政策工具

相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)作物而言，糧食生產(chǎn)的比較利益低下，對(duì)于增加農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)率不足。但是國家出于國內(nèi)糧食安全的角度考慮，又要大力提高糧食產(chǎn)量。這就出現(xiàn)了政府和農(nóng)民在目標(biāo)上的矛盾。從美國農(nóng)業(yè)支持政策的特點(diǎn)看，仍然把市場價(jià)格支持政策作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)，而且財(cái)政投入的總量也較多，確保農(nóng)民種糧積極性和農(nóng)民收入的提高。根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)，特別是考慮到我國農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小和糧食市場發(fā)育程度低的現(xiàn)實(shí)，我國糧食政策設(shè)計(jì)不僅不能缺少價(jià)格保護(hù)這樣一個(gè)職能，還應(yīng)使糧食最低收購價(jià)格政策覆蓋面更廣些，涉及到的最低收購價(jià)格的糧食品種應(yīng)該更多些，這樣農(nóng)民的收入就能夠得到較好的保障。

（三）制定和出臺(tái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)

法律和政策的最大區(qū)別就是前者的執(zhí)行具有強(qiáng)制性，而后者則具有很大的時(shí)效性和波動(dòng)性，人為的因素過多。美國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定通過法律的形式固化下來，會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)未來的預(yù)期以及對(duì)政策執(zhí)行的安全感。因此建議制定有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律或法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式方法、政策工具、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的明確化和長期化，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（四）采取多種政策手段來完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式

當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無論是在政策目標(biāo)還是在瞄準(zhǔn)機(jī)制上，都有較大差異。既有以促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，也有以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)；有的針對(duì)全體農(nóng)戶，也有的只針對(duì)符合規(guī)定的農(nóng)戶。應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善各類補(bǔ)貼政策。這一點(diǎn)美國的做法值得借鑒，盡管已經(jīng)建立了以直接支付和反周期支付為主要內(nèi)容的收入補(bǔ)貼制度，但是美國新農(nóng)業(yè)法中仍然保留了一些價(jià)格支持政策和生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。當(dāng)前我國應(yīng)穩(wěn)定現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼框架體系，同時(shí)增加資金投入規(guī)模，擴(kuò)大專項(xiàng)補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，同時(shí)逐步建立綜合性收入補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)資價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（五）合理利用“綠箱”政策和“黃箱”政策

WTO的“綠箱”政策無需進(jìn)行削減，政府可以充分利用。然而目前我國對(duì)“綠箱”政策運(yùn)用不多，很多措施沒有充分有效利用。以中國政府向WTO通報(bào)的2001年的數(shù)據(jù)為例，我國在通過生產(chǎn)者退休、資源停用以及投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、脫鉤的收入支持等方面均無任何支出。另外，雖然“黃箱”政策屬于對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的政策，但是我國在這方面的支出也沒有達(dá)到8.5%的微量允許水平，政府應(yīng)將財(cái)政資金用于各類“綠箱”政策范疇，逐步增加直接補(bǔ)貼之外的其他“綠箱”政策的支出，尤其是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研和科技推廣、食品安全檢驗(yàn)、病蟲害防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性服務(wù)支出，同時(shí)，在規(guī)則和微量允許的范圍內(nèi)用好“黃箱”政策，特別是非特定產(chǎn)品支持（如投入補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼）等措施。

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