基于幸福導向的社會管理創新
——以東莞為例

◎ 朱曉紅

基于幸福導向的社會管理創新
——以東莞為例

◎ 朱曉紅

建設幸福城市目標的提出為社會管理創新提供了努力的方向。東莞社會管理創新以提升民眾幸福指數為目標，引導公民有序參與，構建公共服務多元供給模式，探索城鄉社保一體化制度，培育社會組織，為確保公民社會權利提升民眾幸福感提供了可能的路徑，彰顯了其具有的普遍的社會價值。

幸福導向 社會管理創新 東莞

改革開放和經濟市場化的深入導致中國社會結構從“整體性的社會”轉變為一個“多元化的社會”[1]，社會結構的劇動雖然有力地推動了經濟社會的發展，但也帶來了社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，經濟社會發展中的各類失序、失衡問題引起了越來越普遍的社會關注。在此背景下，中國政府提出了“社會管理創新”的目標，強調整合社會管理資源，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，實現對社會的有效治理，提升民眾幸福感。2011年東莞“十二五”規劃發展總體要求中，明確提出“加快轉型升級，建設幸福東莞”這一核心戰略，實行以改善民生與保障福利為核心的社會管理體制的改革，這既是東莞政府適應全球化背景下公共治理變革方向的必然選擇，在更普遍的意義上也提供了以社會管理創新建設幸福城市的實踐樣本。

一、幸福東莞目標的提出及其政策內涵

20世紀90年代以來，中國處于空前的城市化時代，由此引發的社會風險與問題日益凸顯，中國社會呈現出越來越不穩定的態勢。與此同時，民眾對各類社會政策及社會服務的需求逐漸增加，建設幸福城市，共享幸福生活不僅是民眾的強烈訴求，也是社會管理的目標。2011年東莞提出建設“幸福東莞”的目標為社會管理創新指明了目標與方向，具有重要的政策價值。

（一）幸福東莞目標的提出凸顯了綠色崛起的發展戰略與執政理念

幸福感理念的復興是人類對自身生活進行反思的結果。2010年上海世博會后，“城市，讓生活更美好”的理念遍及世界每一個角落，衡量一個城市和諧發展的標準不僅包括能否很好地滿足人們的生存需求及自由發展空間，更重要的是城市建設與發展能否進一步體現市民的主體地位，能否不斷增強并確保市民的歸屬感和幸福感。從這個標準來看，幸福東莞目標的提出改變了以往將GDP等反映經濟發展的指標作為衡量城市發展核心指標的做法，其倡導的綠色GDP是實現城市發展形態的綠色轉型，意味著從傳統發展模式向科學發展模式轉變，追求人與自然和諧共生以及經濟、社會、生態協調發展，同時表明東莞未來的發展將以提升幸福指數為指針，實現包容性增長，[2]即倡導和諧增長、可持續增長，注重財富公平分配，向低收入人群傾斜，使所有人都從增長中獲益。幸福東莞的目標彰顯了阿瑪蒂亞·森提出的“以自由看待發展的發展觀”，[3]有利于社會發展、公共服務和精神文明建設，體現了實現綠色崛起的發展戰略和執政理念。

（二）幸福東莞目標的提出為社會管理創新指明了方向

幸福是人類不懈追求的終極目標。2010年，美國普林斯頓大學出版社出版了哈佛大學前校長德里克·博克的新書《幸福政治學》，書中作者希望政府能把激發人們的熱情、潛能和創造力作為政績標準。許多國家也借鑒不丹王國的“幸福新政”，將幸福指數作為考察政府績效和國家發展的重要指標。[4]但問題的關鍵在于如何將建設幸福城市這一目標轉化為政策實踐。幸福感的提升意味著一種新的治理社會的方式，薩科奇指出，“我們就必須改變我們的生活、消費和生產的方式，我們必須改變決定我們的社會組織和我們的公共政策的準則”。[5]而通過社會管理創新推動經濟社會轉型升級，增強經濟社會發展的均衡性、協調性，有效改善公共服務的質量，不斷創造社會財富和公平分配社會財富，這成為創造幸福城市的重要途徑。社會管理創新的最終目標是提升民眾的幸福指數，因此，社會管理創新需要密切關注改革和發展中各項重大政策對市民整體幸福感的影響、關注城市中不同利益群體幸福感的狀況，發揮幸福指數的引導功能與評價功能，建立以幸福為導向分層分類的社會政策調節機制。

（三）幸福東莞目標的提出是社會政策調整的重要依據

20世紀90代中期以來發展起來的發展型社會政策集中反映了經濟政策和社會政策二者的整合狀態，在發展型社會政策看來，社會政策的對象是一種增進全體社會成員經濟和社會能力的社會資源再分配機制，因此，社會政策不僅是社會發展的問題，對經濟發展也有積極的作用。幸福指數是社會政策調整的重要依據，社會政策可以通過對客觀福利狀況的影響間接影響人們的幸福感。社會政策的模式決定了社會建設的模式，因此，幸福城市的建設必須首先必須實施發展型社會政策的思路，以公共需求轉型為主線推進社會體制改革進行社會管理創新，通過建立與經濟政策協調的、積極的社會政策體系，促進經濟發展、社會進步、文化繁榮與環境保護，引導社會建設方式或體制的改變，保障公民社會權利，形成實現經濟社會協調發展的體制機制。

二、基于幸福導向的東莞社會管理創新的實踐探索

2009年1月，國務院通過《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》，把“推進社會管理體制改革”列入了“再創體制機制新優勢”部分中，賦予了廣東探索建立一套適應新時期新要求社會管理體制機制的動力。在此背景下，東莞以建設幸福東莞為政策導向破解社會管理難題，深入推進社會管理創新，為探索新形勢下社會管理創新工作積累了寶貴經驗。

（一）創新社會有序參與機制共創幸福生活

引導公民有序參與到公共生活的管理，擴大公民參與的渠道，不僅是政府的責任，也是建設幸福城市的必由之路。東莞通過引導社會有序參與，不斷創新政府社會管理和公共服務，實現政府善政和社會良治。一是推進政府決策中的公民參與。約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》指出，“社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著公共管理者以及政府組織以外的領導者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來。”[6]公民參與政府重大決策的過程不僅能夠促進政策的實施，也有助于形成政府與公眾的良好合作的局面。2009年10月，東莞市政府下發了《東莞市重大行政決策程序規定》（征求意見稿）的公告，《規定》除了要求政府重大行政決策要通過本地主要報紙、廣播電視等公布外，還提出決策擬制單位可以委托媒體進行民意調查或組織討論，引導社會公眾共同參與重大行政決策，提高政府公共決策的科學化和民主化。東莞早在2006年開始探索實施《東莞市財政支出績效評價試行方案》，2011年出臺《東莞市政府購買社會工作服務考核評估實施辦法（試行）》的規定，修訂印發《東莞市鎮街領導班子落實科學發展觀工作實績年度分類考核方案》和《東莞市村(社區)兩委會年度工作量化評比方法》，建立了以政府主導、以有限的量化指標為主要評判機制，將民主測評與民意測驗納入考核體系中的多主體、多層次、全方位的考核機制。

（二）創新公共服務多元供給機制提升幸福指數

由新公共管理運動引發的政府治理方式的重要變革之一，是政府的公共政策和公共行政將越來越依靠合同推進。隨著公共服務市場化改革的深入推進，通過合同方式將原屬政府直接提供的公共服務外包給私人部門或非政府組織正成為我國地方政府公共服務提供的一種新機制。東莞改變了過去由政府包辦的模式，按照政府治理結構轉型與公共服務市場化發展趨勢的要求，探索公共服務多元供給模式。2011年2月，東莞出臺了《東莞市政府購買社會工作服務實施辦法(試行)》和《〈東莞市政府購買社會工作服務考核評估實施辦法(試行)〉》，實行政府購買社工服務，同時，政府委托第三方評估機構具體實施評估，檢驗購買社會工作服務成果。合同制供給作為發達國家和地區公共服務改革的經驗，雖然已經成為近年我國地方政府面對居民日益增長的公共服務需求與政府資源配置能力相對不足的矛盾時的改革策略，但合同制供給在實踐中會存在由于市場有限的競爭而導致的逆向選擇與道德風險等問題，產生機會主義行為。因此，需要政府從治理模式轉型的戰略高度推進合同制供給制度的完善，同時需要關注公民作為權利主體在制度設計中的作用。

（三）探索城鄉社保一體化制度增進民眾福祉

當前社會管理創新的重點和關鍵是探索適應城鄉一體化發展的社會管理機制，其中，打破城鄉分割的二元社會保障結構是社會管理創新面臨的重大挑戰。東莞采取“循序漸進、小步快走”的方式在國內率先全面實現了農村居民與城市居民三大保障(養老保險、醫療保險和最低生活保障) 城鄉一體化。[7]首先是最低生活保障一體化。東莞把改善民生的各項低保政策納入公共財政保障范圍，2011年根據居民收入增長速度、經濟增長速度、財政增長速度、物價上漲等影響因素，建立東莞市最低生活保障標準自然增長機制。目前東莞低保制度已經發展到以低保制度為核心，并包含醫療、住房、就業、子女教育等的綜合性救助體系。其次是推進城鄉基本醫療保險一體化。東莞自2000年打破職工戶籍界限，將非本市戶籍職工納入醫保體系；2004年打破農村居民城鄉界限，建立統一的農村居民基本醫療保險制度；再到2008年，打破了就業與非就業界限，實現醫保體系的城鄉一體化運行；并于同年4月，正式合并職工基本醫療與農村居民基本醫療兩個制度，建立社會基本醫療保險制度。第三是推進城鄉基本養老保險一體化制度。東莞市從2010年1月1日起，在全市范圍內實行農保、職保統籌發展，全面建立城鄉一體社會養老保險制度。為推進城鄉一體社會養老保險制度的實施，2010年市財政投入9.1億元，推動農村居民與職工養老保險全面統籌，實現了更公平、更均等的社會養老保險保障，有力推進了東莞市基本公共服務均等化進程。

（四）培育社會組織增強幸福城市載體功能

深化社會領域改革，推進社會管理創新，促進公共治理結構轉型已成為改革的主要任務，其實質是通過實現國家權力和社會權利、公共部門與私人部門的共生合作，促進社會公共利益的最大化。而社會組織的發展不僅是社會公共治理結構轉型順利實現的關鍵因素，也是有效增加社會溝通，合理進行利益和訴求整合的重要因素。東莞的社會組織活躍在科技教育、文化衛生、社會福利、行業管理等多個領域，已經成為東莞社會管理重要組成部分，推動東莞從全能政府到有限政府的轉變。東莞在創新培育社會組織方面進行了積極的探索。2010年6月東莞市出臺《關于進一步發展和規范社會組織的意見》，進一步發展和規范社會組織，同時，籌建社會組織服務中心，打造社會組織孵化基地，今后3年至5年，將重點培育和扶持行業協會商會、公益慈善類社會組織、民辦非企業單位、社區社會組織和職業類社會團體等5類社會組織。此外，實行面向社區社會組織和公益慈善類社會組織實行登記和備案雙軌制，為公共服務類社會組織逐步壯大提供了良好的起點。

三、東莞以幸福為導向推進社會管理創新的普遍價值

建設幸福城市不僅表明了政府執政理念的轉向，也表明了政府對民眾生活應當承擔的責任，“讓人民生活得更加幸福，更有尊嚴”成為政府義不容辭的責任，而社會管理創新則是通往幸福城市的重要路徑。對于處于轉型期的東莞來說，東莞社會管理創新的實踐還有很長的探索過程，但這一實踐至少在以下三個方面彰顯出了其推進社會管理創新建設幸福城市所具有的普遍的社會價值。

（一）社會管理創新的核心價值在于確保公民社會權利

作為經濟基礎的市場制度轉變必然帶來社會轉型，經濟體制改革和對外開放帶來資源分散化、利益多元化、需求多樣化是市場化改革以后不斷呈現的社會分化結果。合理的分化會使社會充滿積極向上的活力，對推動社會發展具有正面的功能，是社會穩定的基礎。而真正造成社會沖突和社會不穩定的，不是社會分化，而是社會不平等（social inequality）。[8]對現代政府而言，政府實施有效社會管理的一個主要目標就是逐步建立惠及全民的公共服務體系，減少社會不平等。東莞社會管理創新的實踐表明，社會管理需要著眼于源頭治理，建立起同社會主義市場經濟制度相適應的公共服務和福利體制。近年來，東莞建構和實施了以權利為導向的社會政策體系，制定了有利于促進就業的財政政策，建立能夠提供基本的經濟福利和收入保障又能提供各類“個人導向”的具體服務的完善的社會保護體系，加快“碎片化”的社會保障制度的整合，推行的積分制入戶政策促使社會政策和公共服務的服務面從戶籍身份向常住人口拓展，體現了對公民權利的尊重。

（二）社會管理創新需要多元主體合作治理

國內最早提出善治理論的俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理的過程，善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，[9]善治視角下的社會管理具有協同與互動的特征，政府組織、社會組織以及私營部門能夠在不同程度上分擔管理公共事務、提供公共物品的職責。積極的社會管理只有通過政府與社會的合作和共治才能實現，[10]東莞社會管理創新的關鍵在于在一定程度上把包括政府組織、企業、社會組織在內的多種組織的資源進行有效配置，積極探索政府、非政府組織與公眾等多元主體相互合作的新型社會治理模式。東莞推進社會管理創新建設幸福城市的實踐表明，社會管理創新的重要途徑是發揮民眾參與在社會管理和公共服務中的基礎性作用，發揮政府的主導作用，培育與發展社會組織的參與機制，同時加強企業在社會管理創新中的作用，這不僅明確了政府組織、企業組織、社會組織在社會管理和公共服務體系中的地位，而且擴大了社區公共事務的供給主體范圍，提高了公共物品的供給效率，有利于建立新型的社區建設管理格局，促進社會不同群體協調和對話，實現從社會管理從一元管理到政府與社會組織、私人部門等多元治理的轉變。

（三）社會管理創新需要推進政治體制改革

如何在國家和社會之間尋找到恰當的平衡管理模式，構建政府和社會關系的新內涵是中國社會管理體制改革的探索方向。由于中國特殊的改革路徑，政府治理的改革未來將越來越體現為社會治理體制改革，即政府培育公民社會力量，向社會轉移職能和讓渡空間，引導社會治理創新。作為一種區域性的探索試驗，東莞社會管理創新的實踐是基于本地經濟社會結構特殊情況的一種地方性的自發探索，是基于經濟社會雙轉型的迫切需求，也是一種改善政府與民眾的關系，實現善治的探索。與此同時，這種社會管理的地方性實踐是由當地政府與企業、社會組織、民眾共同推動進行的，順應了市場秩序擴展對社會管理體制變革的內在要求。它所要解決的恰恰是阻礙市場秩序擴展的障礙，形成建立在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡和良性互動基礎之上的多元社會治理。當然，我們同時必須清楚地認識到，社會管理是我國政治體制改革的一部分，預示著政府從大政府變為小政府、從權力政府向責任政府的轉變。如果政治體制改革不進行實質性的改革，要實現以幸福指數為導向的社會管理創新將面臨艱巨任務。因此，政府自身的改革對推進社會管理創新至關重要。

總之，隨著20世紀席卷全球的公共管理改革運動的推進，中國公共管理也發生了從政府管理到公共治理的轉型，政府在社會管理中扮演著越來越重要的服務者、推動者、政策制定者與管理者的角色，政府與社會、公共部門與私人部門形成了互動協力的關系，實現了對社會的有效治理。幸福城市目標的提出表明了政府以民為本的施政導向，建設幸福城市，政府承擔著義不容辭的責任，東莞推進社會管理創新建設幸福城市的實踐表明社會管理創新不僅需要基層的經驗創造，更需要頂層的制度設計，推進政府治理轉型和社區自治的有機銜接，建立一個以民眾幸福為導向的現代社會治理模式，推進社會公正，增進公眾福祉。

[1]郎友興,汪錦軍,徐東濤.社會管理體制創新研究論綱[J].浙江社會科學,2011,(4):66-70,33.

[2]王紅茹.什么是包容性增長[J].中國經濟周刊,2010,(38).

[3](印度)阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[4]曹文振.幸福政治學：從GNP到GNH[N].中國社會科學報,2011-05-31.

[5](美)約瑟夫·E·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz).對我們生活的誤測——為什么GDP 增長不等于社會進步[M].北京:新華出版社,2011:前言.

[6](美)約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學出版社,2005:5.

[7]陳天祥,饒先艷.“漸進式統一”城鄉社會保障一體化模式——以東莞市為例[J].華中師范大學學

報：人文社會科學版,2010,(1):16-24.

[8]盧漢龍.社會管理創新中的社會政策[N].文匯報,2011-08-15.

[9]俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的意義[A].俞可平等.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京:社會科學文獻出版社,2003.

[10]孫立平.走向積極的社會管理[J].社會學研究，2011,(4):22-32.

Happiness-oriented Social Management Innovation: A Case Study of Dongguan

Zhu Xiaohong

The goal of building a happiness-oriented city provides social management innovation with a new direction. Valuable explorations have been carried out on the social management innovation in order to build a happiness-oriented Dongguan, including encouraging civic involvement, offering multiple choices for the provision of public services, trying out ruralurban integration in terms of the social security system, and supporting social organizations. These alternatives are able to ensure civil rights and promote the happiness feelings of the citizens, thus revealing its universal social values.

happiness-oriented; social management innovation; Dongguan

D035.5

朱曉紅,東莞理工學院政法學院副教授,管理學博士，研究方向為公共服務與地方治理。

（責任編輯：盧小文）