網絡信息政府監管問題及其解決路徑

文 / 李遙 / 武漢大學法學院

1987年，中國向世界發出了第一封電子郵件，標志著中國從此邁入互聯網時代。隨著科技的發展，新技術的廣泛應用，各種軟硬件的科學整合，博客與播客表演逐漸流行、即時通訊廣泛應用、“P2P”（對等聯網）興起以及RSS嶄露頭角等，互聯網的面貌日新月異，不斷發生新的變化。然而，互聯網給我們的生活帶來便捷與舒適，同樣也隱藏著各種各樣的無奈和陷阱，比如黃色淫穢信息、網絡欺詐、敵對勢力的思想文化滲透等，另外還有飽受爭議的網上“人肉搜索”。因此，面對海量的網絡信息，政府部門如何監管？如何使網絡信息服務既能用得好又能管得住？這些問題在學界、實務界和網民中，仁者見仁、智者見智，是一個有待探討和商榷的問題。

一、當前中國網絡信息的監管方式及其反思

從公開渠道的信息中，我們可以發現，中國政府正在構建某種“防火墻”，以實現對網絡信息的內容監管。對海量而復雜的網絡信息的監管，最通常的方法就是通過立法來確定網絡信息服務規范，同時設定和采用具體的行政管理手段，兩者的有機結合，構成了當前中國網絡信息政府監管的方式。

（一）通過立法確定網絡信息服務規范

中國的互聯網立法到目前為止，基本上可以劃分為三個階段。第一階段：從1994年中國接入互聯網到1998年組建信息產業部。此時互聯網處于起步階段，業務相對單一，因此問題相對較少，相關的管理規定不多，立法規范也比較籠統模糊。第二個階段：從1998年到2004年底。隨著互聯網迅速發展和逐步普及，幾大主干網實現了互聯互通，由此帶來的新情況層出不窮，新問題呈幾何級涌現，而主管部門的管理權限由于交叉模糊，部門之間利益時有沖突，對一些問題的管理牽頭部門時有變換，立法比較單一，數量雖多，但層級偏低，總體上仍處于嘗試和摸索過程。第三個階段：從2005年起至今，相繼出臺了一系列新的部門規章和政策文件，網絡監管進入到一個相對平穩、成熟的階段，基本制度開始形成。【1】

在這些法規規章和政策文件中，監管網絡信息內容的條款是設定網絡信息服務規范，也就是從立法層面給定違法信息的確認標準。它們是：危害國家統一、主權和領土完整的；煽動抗拒、破壞憲法和法律、行政法規實施的；泄露國家秘密，危害國家安全或者損害國家榮譽和利益的；煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結，或者侵害民族風俗、習慣的；破壞國家宗教政策，宣揚邪教、迷信的；散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩定的；宣傳淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪的；侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；危害社會公德或者民族優秀文化傳統的；損害國家機關信譽的；煽動非法集會、結社、游行、示威、聚眾擾亂社會秩序的；以非法民間組織名義活動的；含有法律、行政法規禁止的其它內容的。

市場準入制度、實名登記制度、技術管控手段以及事后追懲制度是現有的行政管理手段。”

凡是違反這些信息服務規范或標準的，都屬于違法信息，政府主管部門可以據此予以干預處置，當事人應當承擔相應的責任；反之，其信息服務就是合法的允許的。這為政府部門適用具體的監管方式和措施提供了評判的依據。

（二）設定和使用具體的行政管理手段

根據現行法律、法規和部門規章的規定，中國網絡信息政府監管方式，除去前述法律規范的約束方式外，還有通過設定和使用具體的行政管理手段，歸納起來主要有以下幾種：

第一，市場準入制度。市場準入是國家為保護社會公共利益而對市場進行監管的基本制度。《中華人民共和國電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》規定：國家對互聯網信息服務業務經營實行許可制度。在隨后頒布的一些部門規章里，也都沿用了這一監管方式。這些法律法規規定了各類從事網絡信息服務業務的主體應具備規定的條件、履行相關的審批手續，方可從事網絡信息服務業務。

第二，實名登記制。主要表現為用戶登記上網和相關信息保存制度和審查備案制度。我國相關法規規定，用戶向互聯網接入單位申請國際聯網時，應當提供有效身份證明或者其它證明文件，并填寫用戶登記表。互聯網接入服務提供者應當記錄上網用戶的上網時間、用戶賬號、互聯網地址或者域名、主叫電話號碼等信息，記錄備份應當保存60日，并在國家有關機關依法查詢時，予以提供。另外，國家對提供網絡信息服務的機構資格、審批程序、運營場所進行了一系列的限制，要求在中華人民共和國境內提供經營性和非經營性互聯網信息服務，必須以實名制履行備案手續。對網絡接入商、網吧經營者甚至游戲業務等也要求實名備案。無論是企、事業單位網站，或是個人網站，都必須在備案時提供有效證件號碼。

第三，技術管控手段。這一監管方式還比較單一，基本上處于探索或起步階段。如北京市電信局發布的《關于北京地區BBS服務審批管理問題的通知》（2001年4月），它為BBS的內容監管提供了標準化模版。該通知不僅規定了版主負責制度，而且首次公開確認，必須對BBS用戶發出的信息預先進行軟件自動過濾和人工過濾。

第四，事后追懲制。根據法律法規和部門規章規定，對違反規定條款的當事人（管理相對人），適用警告、罰款、責令停業整頓、沒收非法所得、吊銷許可、停止網絡接入等具體的監管措施予以處罰，甚至移送司法機關追究法律責任。這是政府監管常用的方式，也是最后的監管手段。所有關于網絡信息服務方面的行政法規和部門規章，都規定了事后追懲的監管措施。

（三）網絡信息監管方式的反思

綜上所述，我們發現，倘若單純以法律法規覆蓋的范圍、規定的細密以及懲罰的力度而言，他們建立的內容監管體系對各級政府、互聯網接入服務提供者以及網民都作出了規定。

但是，由于前述標準過于寬泛，在事前防范時對有害信息如何認定，在事后進行責任追究時對分寸如何把握等方面，管理部門在具體操作過程中只是更多地依靠個人理解或權力意志來作出判斷。實際上，它們主要是對網絡信息服務者和公眾普遍的事前威懾，大多是在過錯嚴重時或某個特定時期才成為追懲的依據。這也是中國網絡管理體制經常為人詬病的一個原因。

此外，在諸多條規中還存在著某些立法缺憾。總體上講，禁止性規范過多而防范性規范和激勵性規范偏少，多部法律法規規章的內容存在大量的重復交叉，部分條文甚至相互沖突。例如，《互聯網文化管理暫行規定》與《互聯網出版管理暫行規定》兩個部門規章之間存在一定的內容沖突。《互聯網出版管理暫行規定》要求互聯網信息服務經營企業在涉及出版業務時，按該規定向國家新聞出版總署、信息產業部報批后，國家工商管理部門才能予以登記。而《互聯網文化管理暫行規定》則要求互聯網信息服務經營企業應當向文化部申請互聯網文化經營權。這勢必使互聯網文化或出版企業處于需要多頭審批而無所適從的尷尬境地。這顯然不僅僅是單純的立法技術問題，更是行政立法中張揚部門利益本位傾向的結果。【2】

簡言之，現有法律、法規和部門規章對網絡信息服務監管的方式和措施雖有規定，但總體上看，還是不完備不科學的，有補充完善的空間和必要。

二、網絡信息監管方式的完善

完善技術管控體系和健全教育監督機制是網絡信息監管的最重要手段。”

中國的網絡信息監管，有必要完善技術管控體系、切斷違法有害的信息傳播利益鏈、推動開展行業自律、建立健全社會教育監督機制。

（一）完善技術管控體系

網絡是技術的產物，在技術層面上有效地保護網絡安全，預防和減少網絡有害信息的傳播等對公民造成的危害，尋找并利用一整套網絡安全防范措施是世界各國普遍采用的一個非常有效的方法。2005年，開放網絡促進會發布的一項研究報告顯示，在全球范圍內的41個國家中，至少有25個國家采取了過濾信息、組織網站訪問等的網絡監管措施。【3】

技術管控是及時發現、防范、處置和查處網上不良、有害和違法信息的重要而核心的監管方式。目前，廣泛使用的網絡管控技術主要是分級技術、過濾技術、封堵技術、屏蔽技術、防火墻與訪問控制技術、身份識別與鑒別技術、內容偵察與偵察控制技術、中斷傳輸、網絡報警處置系統、網絡內容監控系統等。這些年來，中國網絡信息服務的政府主管部門和網絡運營機構以及網絡信息服務商重視推廣使用前述過濾、封堵、屏蔽等技術，同時注重加強信息內容監控平臺和信息安全系統建設，提高對網絡信息技術的監管水平。為提高網絡技術管控水平，中國政府還組建網絡警察，確保網絡信息安全。

盡管中國的網絡信息技術管控方式得到相當的重視和運用，但由于種種原因，這一監管方式在世界上還算不上先進，不能完全適應網絡信息技術發展帶來的問題的解決要求。因此，今后要加強科技研發和技術手段建設，建設覆蓋手機等新興媒體和博客、論壇、新聞欄目等網絡信息內容監測系統，同時實現與現有的監測平臺對接，真正做到資源共享，提高監測效能。電信主管部門要為網絡信息內容監管部門提供技術支持，組織和支持網絡信息安全方面的技術研發，努力提高發現、過濾、屏蔽和封堵能力，確保網絡信息安全。

（二）切斷違法有害的信息傳播利益鏈

種種跡象和大量實例表明，產業利益鏈對助長網絡違法、有害和不良信息的傳播起了至關重要的作用。

這個利益鏈主要指地下信息產業鏈，其盈利模式即利益鏈條主要為網絡廣告、會員付費、中介服務或產品銷售等環節。網絡虛擬性的特點，難免使部分網民在網上追逐低俗淫穢信息。在利益的驅使下，某些網站為此增加低俗淫穢信息內容的制作、推薦，以增加自身流量，吸引廣告投入。部分網民對于低俗淫穢信息的閱讀需求與網站因經營需要產生的流量需求產生共鳴，從而導致了情色、賭博類低俗信息的發展壯大。其它違法類信息也是如此。因此，發現、切斷違法、有害和不良信息服務傳播利益鏈是政府監管網絡信息的一個非常關鍵而主要的手段及方式。

不過，目前我們還很難從根本上消除網絡環境下的這條利益鏈。主要原因：一是網絡信息內容存量巨大，變動頻繁，無法進行窮盡的檢查；二是對境外網站有害和不良的信息內容無法進行有效的治理；三是對P2P網絡和各類無線網絡傳播的違法、有害、不良的信息內容暫時還難以有效地進行監管；四是對視音頻等非結構化信息內容的智能識別還存在技術困難。除此之外，公民的守法意識和網絡社區的自律規范還沒有普遍建立起來，這些都是亟待解決的問題。

但是，我們在厘清違法、有害和不良信息傳播的利益鏈條后，就可以采取“揮劍斬斷”的監管方式沉著應對：通過立法明確規定，要求網絡運營機構嚴格規范代收費業務，嚴禁其為提供非法、有害和不良信息的網絡信息服務商提供代收費業務；要求金融機構加強對銀行代收費服務的監管，加強對第三方支付平臺的監管，禁止提供非實名網上支付渠道；要求工商行政管理部門進一步規范網絡廣告經營行為，依法嚴格查處互聯網、手機等網絡信息服務商的非法廣告，嚴厲查處在淫穢色情等非法網絡信息服務商（網站）發布廣告的廣告主和為淫穢色情等非法網絡信息服務商（網站）提供廣告代理的廣告經營者；公安、司法機關依法查處與淫穢色情、賭博等非法網絡信息服務商（網站）存在利益關系、相互勾結的違法犯罪分子；網絡信息服務主管部門嚴厲打擊策劃網上負面信息炒作、擾亂網絡信息傳播秩序的行為；加強對網絡運營機構特別是網絡接入服務單位的檢查，堅決切斷網絡淫穢色情信息傳播的利益鏈條，凡故意傳播淫穢色情、賭博等違法不良信息的，取消其從業資格。

沿用已有的成熟的監管方式，完善正在采用但尚不成熟的監管方式，擴展科學有效的監管方式，網絡信息監管將日益完善。”

總之，行使切斷違法有害的網絡信息傳播利益鏈這一監管方式，必須多個政府主管部門密切配合、相互協作，否則只會是徒勞無功。

（三）推動開展行業自律

作為政府監管的補充方式，推動和實行網絡行業自律，就是通過網絡信息服務行業組織，建立自我管理、自我約束、互相監督、共同發展的行業自律機制，規范全行業從業者的經營管理行為，并通過嚴格的行業自律機制有效地配合國家對網絡信息服務的法治化管理，使網絡信息服務對國民經濟和社會發展的積極作用得到充分發揮，同時有效地避免或消除在互網絡上傳播違法、有害、不良信息及其帶來的消極影響，促進中國網絡信息服務業快速健康發展。

提高網絡信息服務行業組織的社會管理功能、擴大其職權范圍并發揮其行業自律的作用，是非常必要也是切實可行的。目前，中國網絡信息服務行業組織制定的自律規范已初見成效。網絡信息服務業界最早的自律公約可能是2002年4月由中國互聯網協會起草發布的《中國互聯網行業自律公約》，其中第9條規定：“互聯網信息服務者應自覺遵守國家有關互聯網信息服務管理的規定，自覺履行互聯網信息服務的自律義務。”“自律條款中”具體規定了行業自律的基本規則，但該公約措辭溫和，在內容自律方面的說法含糊，似乎也未引起足夠的響應。與此同時，一些網絡信息服務商也主動倡議自律。2006年4月，北京千龍網等多家網站聯合發出《文明辦網倡議書》，并簽署了《北京網絡媒體自律公約》。2007年8月，人民網、新浪、搜狐、網易、騰訊、千龍網等十多家網絡信息服務商（內容提供商）又共同簽署了《博客服務自律公約》。其中的關鍵條款包括：鼓勵博客服務提供者對博客用戶實行實名注冊，注冊信息應當包括用戶真實姓名、通信地址、聯系電話、郵箱等；博客服務提供者應當自覺履行對博客內容的監督管理義務，并當為博客用戶提供對跟帖內容的管理權限，博客用戶應當對跟帖進行有效管理，應當刪除違法和不良跟帖信息。

網絡信息服務管理顯然不只是政府和行業主管部門的事，也是社會各種力量通力合作之事，這就需要尋求一種“共同管理”、“全民管理”的新思路，讓個人、企業和行業組織都參與進來，特別是要發揮中國互聯網協會、中國網絡文化協會等行業組織的積極作用，強化行業自我約束，避免政府事事都在前臺處理或在第一線戰斗，減少政府部門在網絡信息監管來自境內外的各種壓力。

（四）建立健全社會教育監督機制

建立健全網絡信息服務教育監督機制，就是提倡鼓勵公眾和社會各個方面積極主動參與、群策群力，采取完備有效的措施和方法，從全社會的各個角度，不留死角，保護客觀真實、健康有益信息的傳播，抵制有害和違法信息的制作、傳播，共同維護網絡信息安全。

這種監管方式的形式是多種多樣的。一是廣播、電視、報刊、電影、網絡等大眾傳媒要大力宣傳介紹網絡信息服務規范標準，使之家喻戶曉，在全社會形成提倡和保護客觀真實、健康有益的信息，反對和抵制違法有害信息的良好氛圍。二是實施網絡媒介素養教育，通過學校、教育和媒體等多種形式，引導網上言論行為和價值取向，培育青少年和其它網民健康、文明、守法上網。只要社會各個方面真正行動起來，形成強大的社會教育和監督聲勢，有害的違法的網絡信息將不再有滋生的土壤，蔓延的根基。

總之，沿用已有的成熟的監管方式，完善正在采用但尚不成熟的監管方式，不斷擴展科學有效的監管方式，網絡信息的政府監管方式將會日臻完善，監管效能將會充分體現。這樣，中國就能走出一條在促進網絡信息健康有序發展的同時，把有害的不良的違法的網絡信息降到最低的成功之路。

【1】胡凌. 1998年之前的中國互聯網立法[J]. 互聯網法律通訊: 2008(2).

【2】劉武俊. 為互聯網構筑法律“防火墻”: 解讀《互聯網文化管理暫行規定》[J]. 新安全: 2003(8).

【3】Opened Initiative, "Internet Filtering in China in 2004-2005: A Country Study"[EB/OL]. http://www.onennetinitiative.net/studies/ china/.