城市公用事業民營化改革中的政府責任

李云雁

(浙江財經學院政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

隨著我國經濟社會的發展和改革開放的不斷深入,特別是2002年國家建設部頒布 《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》以來,近十年城市公用事業發生了深刻的變化,但隨之而來的民營化負面效應也更加凸顯,包括國有資產流失、價格過快上漲、普遍服務難以保障、政府承諾缺失和政府高價回購等[1]。如何在推進民營化提高效率的同時,保持城市公用事業準公共產品的屬性,引起了社會各界的廣泛關注。政府作為公共權力的“代理人”,以其獨特的屬性與功能,在城市公用事業建設和發展中具有不可推卸的重要責任。2010年,國務院印發 《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(簡稱“新國36條”),進一步明確“鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業”,在此背景下,對政府如何更好地承擔起城市公用事業民營化改革中的責任問題加以研究,無疑具有重要的理論價值和現實意義。

一、相關文獻評述

對政府責任的研究已滲透到政治學、法學、行政學、倫理學和經濟學等不同的學科領域[2]。政治學或行政學理論認為,政府是公共利益的天然捍衛者,公共利益是政府公共管理存在的價值依據,為了實現公共利益,政府承擔著不可或缺的責任。而長期以來,經濟學對政府責任的研究重點則主要圍繞政府與市場的關系展開。從亞當·斯密自由市場經濟理論的“守夜人”政府,到凱恩斯國家干預主義的公共財政“大包大攬”,從20世紀70年代發端于英美的私有化浪潮,到本世紀新干預主義和“混合經濟”的興起。這些理論和實踐的分歧本質上就是在政府失靈和市場失靈之間進行權衡取舍。

“市場失靈”的概念最早由庇古引入經濟理論[3],并通過巴托的 《市場失靈的剖析》一文得到廣泛應用[4]。市場失靈的主要表現是:由自然壟斷、公共品、外部性、信息不對稱等引起的資源配置無效率或不公平[5]。傳統經濟理論認為,城市公用事業往往具有自然壟斷性,特別是城市自來水、污水處理、管道燃氣、供熱、城市公交(特別是軌道公交)等網絡型城市公用事業,自然壟斷的特征尤為顯著[6]。早在1848年,穆勒就描繪了倫敦煤氣和自來水等產業由于自然壟斷發生競爭崩潰的結果,他認為較好的處理方式是,將這些產業看作是公用事業,如果不適宜政府經營,就交給條件最好的企業經營,但由于自然壟斷的存在,政府不能放棄控制權[7]。根據公共產品理論,公共產品的非競爭性和非排他性特征導致市場失靈[8],政府作為重要的供給主體,必須承擔起必要的供給責任。布坎南在此基礎上提出了準公共產品的概念[9],為保證民眾能夠以較低的價格獲得優質的公共服務,自來水、垃圾處理、管道燃氣等城市公用事業要求政府進行積極而必要的干預。

市場失靈提供了政府介入市場經濟運行的理由,但人們也逐漸發現政府失靈的問題。從20世紀80年代開始,西方學者對傳統的政府代表公共利益的政府干預理論進行了批判。Anderson和Leal認為,由于存在“政府或政治失靈”,政府干預同樣可能會給社會帶來福利損失,因此市場失靈并不能必然推導出政府干預會成功[10]。政府失靈具體表現在兩個方面:一是政府是“理性人”,具有明顯的自利性,并不必然代表公共利益;二是政府本身的效率問題。公共選擇理論假定政府在經濟利益驅動下也追求效用最大化,即使在公共服務供給領域也不例外[11]。對于政府本身的低效率,哈耶克認為,離開了市場信號的指引,由政府直接提供的公共服務不可能有效率的進行[12]。與理論相對應的,20世紀70年代后,西方國家的經濟“滯脹”狀態持續加劇,英國的政府開支不斷擴張,并于1975年達到峰值,政府開支占國民收入總值的48.8%[13],美國的聯邦赤字也節節攀升,在1978年已達到3500億美元[14]。一方面,公共開支擴大導致巨額財政赤字,造成通貨膨脹;另一方面,“滯漲”要求政府減少稅負、縮減開支。在此雙重壓力下,20世紀80年代,以英國為代表的西方國家開始在城市公用事業領域推行民營化改革。

民營化主導者薩爾斯指出,“民營化意味著以政府高度介入為特征的某種制度安排向較少政府介入的另一種制度安排的轉變[15]。”但英國城市公用事業民營化改革的實踐也同樣遇到了挑戰,主要表現在政府公共服務的減少和服務質量的降低。就此,吉登斯(1998)提出了“第三條道路”,認為應該克服福利依賴,按照積極的福利模式來考慮重建福利國家的問題[16]。在吉登斯的理論基礎上,布萊爾政府2001年開始著手對英國的公共服務進行改革,設立了公共服務改革辦公室,重申政府是公共服務的責任主體,而且將政府的責任建設作為改革的關鍵因素[17]。可以說,城市公用事業民營化只是改變了城市公用產品提供的方式,即由原來的政府(國有企業)直接提供轉變為由市場(民營企業)提供。對此,薩瓦斯認為:“即使實施民營化,政府仍然保留服務提供的責任并為此支付成本,只不過不再直接從事生產[15]。”

綜上所述,一方面“市場失靈”是政府干預的重要理論基礎,即市場的自發調節機制難以或無法實現資源的有效配置,但另一方面,由于存在“政府失靈”,政府干預同樣可能會造成社會福利損失[18]。事實上,城市公用事業民營化改革的最佳路徑就是在市場失靈和政府失靈之間選擇一個最優平衡,不能一味地放任自由市場,而是要考慮城市公用產品的提供方式由政府轉向市場后,怎樣的政府干預才是有效的,即政府責任應如何體現和實現。

二、城市公用事業民營化中的主要政府責任

(一)制定與實施有關法規政策的責任

由于法規政策是制度性公共產品,政府是唯一的提供者,也是唯一的責任人。城市公用事業民營化的順利推進,需要各級政府制定與實施有關法規政策,為鼓勵民營企業進入城市公用事業,創造公開、公平的市場競爭環境提供法規政策依據。對此,住房和城鄉建設部作為城市公用事業的國務院主管部門,曾先后頒布了 《關于加快城市公用事業市場化進程的意見》(2002年)、《城市公用事業特許經營管理辦法》(2004年)、《關于加強市政公用事業監管的意見》(2005年),這三個規章對促進中國城市公用事業民營化發揮了較好的政策導向作用。當然,為提高法規政策的可行性,在現有法規政策的基礎上,需要專題研究城市公用事業民營化的一些重大問題,并根據具體公用行業特點制定新的規章政策。同時,為增強法規政策的權威性,提高立法的層次,需要國務院頒布相關法規,進一步推動和規范城市公用事業民營化。在全國統一的國家法規政策下,城市政府在制定與實施城市公用事業民營化法規政策方面更是直接的責任者。城市政府不僅需要根據國家的有關法規政策,制定適合本城市公用事業民營化的具體法規政策,更為重要的是,城市政府是具體實施各個層次法規政策的責任者。由于城市政府最充分、最全面掌握本城市公用事業的有關信息,最關心本城市公用事業的發展和社會公眾對其的評價,因此,城市政府是制定與具體實施城市公用事業民營化法規政策的雙重責任者。事實上,一個城市公用事業民營化的成效,和這個城市政府的法規政策的制定能力和執行能力密切相關。

值得一提的是,城市政府需要特別關注具有法律意義的特定公用事業項目特許經營合同的簽訂和執行問題。由于特許經營合同在較長時間內決定城市公共利益和民營企業利益,城市政府要事先論證對哪些公用事業項目應該實行民營化,并按照科學的招投標程序,篩選高效率企業作為特許經營者。而在較長的特許經營期內,企業的主要權利和義務,應承擔的主要責任等都要在特許經營合同中加以明確。另一方面,城市政府對特許經營企業實行有效管制的主要依據也是特許經營合同。因此,加強對城市公用事業特許經營合同的管理十分重要。但在實踐中,一些城市政府在特許經營合同管理已出現不少問題[19]。但在實踐中,不少城市政府缺乏對特許經營合同執行情況的檢查評估制度,出現嚴重的問題后才和特許經營企業進行談判。由于城市公用產品的不可替代性,需求彈性小,在信息不對稱中政府又處于劣勢地位,因此,特許經營企業往往是談判的贏家,最終因政府責任缺失而使社會公眾利益受到損害。這從反面也說明了城市政府在實施城市公用事業民營化有關法規政策中的重要責任。

(二)制定與實施城市公用事業發展規劃的責任

城市公用事業是城市經濟和社會發展的物質基礎,其投資具有專用性強、沉淀成本大、使用時間長等特點,特別需要城市政府根據本城市經濟和社會發展的總體要求,前瞻性預測城市公用事業的總體需求和具體公用產品的分類需求,科學地制定與實施城市公用事業的中長期總體發展規劃和各公用行業的發展規劃,形成科學合理的規劃體系。這是城市政府的一個基本責任,城市公用事業民營化,不僅不能削弱城市政府在城市公用事業發展規劃的制定與實施方面的責任,而且,要加強這方面的政府責任,主要原因體現在以下兩方面。

首先,城市政府制定的公用事業發展規劃是決定民營化總體規模和范圍的重要依據。城市政府根據城市公用事業發展規劃確定公用事業的總體建設規模,其建設規模必須要和投資能力相適應。隨著城市化的快速發展,城市政府財政不能滿足城市公用事業的巨大投資需求,如果政府決定投資差額由民營資本來補充,事實上也就間接決定了城市公用事業民營化的總體規模。同時,不同的城市公用事業在基礎條件、需求規模、政府控制程度等方面存在較大的差異,這又決定了民營資本在各公用行業的分布狀況,從而決定了民營化在各公用行業分布的范圍。可見,城市公用事業民營化對政府制定城市公用事業發展規劃的科學性提出了新的要求,客觀上促使政府加強在制定城市公用事業發展規劃方面的責任。

其次,城市公用事業民營化要求政府加強對實施城市公用事業發展規劃的控制力。民營化的一個必然結果是在城市公用事業領域形成多種所有制主體的競爭性經營格局,出于自身利益和聲譽的考慮,各經營主體往往努力擴大企業經營的地域范圍和市場份額,從而產生投資沖動。因此,為保證城市公用事業發展規劃的有計劃實施,要求政府對企業投資城市公用事業行為進行必要的引導和合理控制,以符合城市公用事業整體發展的需要,促使城市公用事業各行業間協調發展。同時,城市公用事業民營化后,在同一行業的不同業務領域也往往由不同所有制企業經營,這要求城市政府通過政策引導,按照城市公用事業的發展規劃,實現不同業務間協調發展。因此,引導和控制城市公用事業發展規劃有計劃地實施,對城市政府而言是一件富有挑戰的工作,需要加強政府的規劃責任。

(三)城市公用事業投資的責任

存在市場失靈的自然壟斷性領域主要集中在網絡型城市公用事業中,包括城市自來水、污水、燃氣、供熱、公交等行業。在這些網絡型城市公用事業中,又可分為管道網絡等自然壟斷性業務和終端生產、銷售等競爭性業務兩大領域。一般地,民營企業主要適合于經營無網絡型城市公用事業和網絡型城市公用事業中的競爭性業務領域,城市國有企業則主要適合經營網絡型城市公用事業中的自然壟斷性業務領域[6]。對于垃圾收集與處理、園林綠化、道路與河道養護、道路照明、環衛等無網絡型城市公用事業,提供的基本上是純公共產品,多數是不向使用者收費的。這類公用事業的物質基礎設施普遍都是城市政府長期投資形成的,民營企業只承包設施的經營權,政府按照其承包的數量和質量給予一定的報酬,民營化改革并未改變城市政府對其基礎設施的投資主體地位,仍然承擔主要的投資責任。

在適合民營企業經營的網絡型競爭性業務領域,其民營化可分為兩種情況:一是通過對原有城市公用事業基礎設施的轉讓,民營企業取得其特許經營權,但城市政府還作為設施的投資者和所有者。二是通過BOT等形式,民營企業投資建設城市公用事業基礎設施,在特許經營期內經營這些設施并取得一定的投資回報,特許經營期滿后將資產和特許經營權一起歸還給政府。在這種情況下,由于民營企業在較長的特許經營期內要求補償成本,取得滿意的投資回報,政府(國有企業)往往以較高的價格收購其產品或提供各種形式的補貼。這實際上是民營企業一次性投資,政府逐年返還的做法,政府只是一個隱性的投資者,從長期看仍承擔了投資責任。而在國有企業為主要經營者的網絡型城市公用事業的自然壟斷性領域,政府往往對國有企業實行微利政策,在特定公用行業的發展階段甚至采取企業虧損加政府補貼政策,這實際上決定了國有企業無力投資城市公用事業的管道網絡,真正的投資者仍然是城市政府。可見,從總體上而言,城市公用事業民營化并不能實質性地改變城市政府在城市公用事業基礎設施方面的投資主體地位,仍然需要承擔城市公用事業的投資責任。

(四)維護社會公眾利益的責任

在一個城市中,由于社會公眾人多面廣、組織松散,在信息不對稱的城市公用事業各種交易活動中處于信息劣勢,因此,需要政府代表社會公眾維護公共利益。社會公眾的核心群體是廣大消費者,在特定城市工作和生活的社會公眾(包括本城市居民和外來人員)都是城市公用產品的直接消費者。城市公用事業民營化后,一些民營企業成為城市公用事業的經營主體,它們以利潤最大化為主要目標,而且在某個業務領域具有一定的壟斷力量,在沒有外在約束的情況下,民營企業有可能采取提高價格、降低質量水平以減少成本等經濟行為。這要求政府對民營企業經營的公用產品價格實行有效管制,用激勵性的管制方法促使企業提高效率,降低成本。但在剛性的價格管制下,一些民營企業有可能會降低質量水平以減少成本,而消費者卻對許多城市公用產品的質量難以覺察。因此,城市公用事業民營化后,政府對公用產品質量的管制更為重要。這要求政府按照有關公用產品的質量標準,建立城市公用產品質量監測制度,對企業提供的產品質量實施定點、定時監測,并及時將檢測結果向社會公布,接受社會公眾監督,以切實維護廣大消費者的利益,這是政府維護社會公眾利益的首要責任。

除了消費者利益外,政府維護社會公眾的利益還體現在許多方面。例如,在城市公用事業民營化過程中要防止國有資產流失,國有資產是通過廣大納稅人繳納稅收投資形成的,這要求政府在民營化過程要通過科學的招投標程序,加強對民營企業的資質審查,選擇高效率企業作為城市公用事業項目的特許經營者,以合理的價格轉讓特許經營權,并在特許經營期滿后,將保值增值的國有資產完好地交還給政府。這實質上是維護社會公眾利益的具體體現,也是政府維護社會公眾利益的重要責任。

(五)安全保障和應對突發事件的責任

城市公用事業的安全保障主要體現在公用產品的供應安全保障和在生產、輸送和消費過程中的安全保障兩方面。改革開放以來,經過長期的城市公用事業建設和發展,多數城市在公用產品供應安全保障方面的問題已基本解決。但隨著城市公用產品使用范圍的不斷擴大和使用數量的大幅度增加,在生產、輸送和消費過程中的安全保障問題成為主要問題。特別是城市公用事業民營化后,一些民營企業在進入市場之初,在提供公用產品和應急處置方面往往缺乏經驗和專業人才,安全保障問題更為突出。這客觀上要求政府加強對公用產品的安全保障責任。政府通過制定有關法規政策,明確城市公用事業經營者的安全責任,指導經營者建立健全安全評估和風險管理體系,監督企業建立和完善各項安全保障制度,嚴格執行安全操作規程,采取必要的安全保障措施,及時采取措施消除隱患。同時,城市政府還要組織力量,對安全隱患較大的公用產品(如燃氣)的安全狀況定期進行監督檢查,針對各種安全隱患,要求有關經營者及時采取整改措施,盡可能避免發生安全事故。

同時,由于各種不可抗力因素(如自然災害)的影響,在城市公用事業中會發生許多突發事件,對此,民營企業往往難以應付。因此,城市政府始終負有應付突發事件的責任,政府有關部門要根據城市公用產品的特點和發生突發事件的可能性,制定應付各種突發事件的預案。突發事件發生后,政府有關部門應當根據各自職責,立即采取措施防止事件擴大,根據有關情況啟動突發事件應急預案,盡可能減少突發事件造成的各種損失。

(六)對特殊群體和特殊事件政策性補貼的責任

由于城市公用事業具有公益性,在一些業務領域難以通過收費補償成本,從而形成政策性虧損。在國有企業壟斷經營城市公用事業的體制下,主要通過行業內不同業務間的交叉補貼或財政補貼來解決這種政策性虧損。城市公用事業民營化后,民營企業主要進入收費較高并能贏利的業務領域,這使原來國有企業的交叉補貼機制失效,但由于政策性虧損依然發生,這必然只能通過政府財政補貼加以解決。因此,城市公用事業民營化不僅不會減少政府的政策性補貼責任,恰恰相反,客觀上需要加強政府在這方面的責任。

造成政策性虧損的原因是多方面的。例如,每個城市都存在一定的弱勢群體,他們是城市公用事業的普遍服務對象,要求政府制定普遍服務政策,對這些弱勢群體提供一定的補貼。如在城市公共交通行業,通過建立成本費用評價制度和政策性虧損評估制度,城市政府對公共交通運營企業的成本和費用進行年度審計與評價,合理界定和評估企業的政策性虧損,并給予適當的補貼。對于公共交通運營企業由于承擔社會福利(包括軍人、老年人、殘疾人免費乘車,學生持學生票、成人持月票乘車等)和完成政府指令性任務所增加的支出,將定期給予專項經濟補償。[20]這種政策性補貼政策同樣適用于其它公用事業。又如,由于特殊事件造成的城市公用產品成本暴漲,但不能在售價中得到補償而造成的虧損,政府也有進行補貼的責任。如在城市管道燃氣行業,在非常時期(如冬季特別寒冷時期)由于氣源緊張導致的上游氣源價格上升,而短期民用或非民用氣價不宜頻繁調整,對此政府應給予經營企業相應的補貼,以彌補由于氣源價格上升而銷售價格不能及時調整造成的虧損。

(七)實行有效政府管制的責任

城市公用事業實行民營化改革后,相當數量的民營企業進入城市公用事業,成為經營主體。在無外部約束的情況下,這些民營企業有可能通過提高價格,降低質量等手段增加企業利潤,損害消費者利益,但政府不能通過過去管理國有企業的方式進行管理。這就要求政府轉變職能,從城市公用事業的直接經營者,轉變為競爭性經營的組織者,對民營企業實行有效管制,創造一個公平競爭的市場環境。對于國有企業,政府也要模擬市場競爭機制,盡可能采取激勵性的管制方式,刺激國有企業提高效率。因此,城市公用事業民營化要求政府加強管制責任,建立以完善的管制法律制度、高效的管制機構和有效的監督機制為核心內容的城市公用事業管制體系,以保證城市公用事業民營化的順利推進。

實行有效政府管制在現階段主要集中在對城市公用事業的市場準入、價格和質量的管制。首先,市場準入是城市公用事業引入與強化競爭機制的首要環節。城市公用事業的市場準入管制包括兩方面的內容:一是需要適度控制新進入的企業,避免重復建設和過度競爭,導致行業內的企業不可維持;另一方面,市場準入管制是通過直接或間接的途徑,運用競爭機制,為新企業的進入開啟“閘門”,使企業進入更有效率。[21]因此,政府制定市場準入管制政策的責任重點是,如何將城市公用事業由壟斷性轉變為可競爭性,如何消除行業內原有企業設置的各種障礙,以幫助新企業有序地進入,并在較短的時期內成長為具有相當力量的競爭企業。其次,價格管制政策是城市公用事業管制政策的核心內容。城市公用事業的價格水平不僅會直接影響新企業對進入城市公用事業的預期利益,而且與社會生產生活息息相關,特別是公用產品的價格不斷上漲會直接影響消費者福利和公眾對改革效果的評判。因此,政府制定科學的價格管制政策,必須明確價格管制的基本目標,并以科學的價格管制模型作為定價的重要依據。再者,對城市公用產品和服務質量的管制是維護和增進消費者利益的重要體現。由于消費者往往處于被動接受壟斷企業產品和服務質量的地位,而且產品和服務質量水平與成本高度相關,在尚未形成競爭機制的城市公用事業領域,如果不對產品和服務實行質量管制,運營企業就會產生降低產品和服務質量的刺激。這一問題在城市公用事業民營化改革后將會更加突出,政府有必要加強在城市公用事業實行質量管制的責任。

三、實現城市公用事業民營化中政府責任的政策建議

在中國城市公用事業民營化過程中出現的價格上漲過快、普遍服務不足、公用產品安全事故等問題,盡管是由多種因素造成的,但政府責任的缺失無疑是導致這些問題出現的重要原因。這意味著各級政府應加強在保障城市公用事業發展的政策法規、規劃、投資、補貼等方面的基本責任,妥善處理處置突發事件,提高公用產品安全,維護社會公眾利益,并通過高效率的政府管制,保證城市公用事業民營化的有效性。為實現城市公用事業民營化中的政府責任,當前在政策層面上特別需要關注以下幾個方面:

(一)形成城市公用事業民營化的法規政策體系

經濟發達國家的城市公用事業民營化都是以立法為先導,明確民營化的法律依據和實施程序。中國在城市公用事業民營化法規政策的制定方面明顯落后于實踐需要,主要表現為相關法規政策缺乏系統性、權威性、針對性和操作性。在法規政策的層級上,應形成由國家法律法規政策、地方政府和城市政府制定的具體政策組成的城市公用事業法規政策體系,并制定相關配套的實施細則。同時,鑒于不同城市公用事業間的行業差異和地區差異,在近期可先行制定或修訂具體行業的法規政策,地方和城市則根據當地實際,因地制宜地探索建立地方性法規政策,由下而上地推動城市公用事業民營化的立法進程。

(二)科學制定與實施城市公用事業發展規劃

以“十二五”規劃的編制和實施為契機,研究編制全國城市公用事業“十二五”發展規劃,確定“十二五”期間城市公用事業的發展目標,明確城市公用事業民營化的內容,指導督促各地制定和完善城市公用事業發展規劃。政府在規劃的制定中,既要考慮到城市發展和人們生活水平提高對城市公用事業需求的增長,在建設規模上預留發展空間。但也不能由于追求政績或企業的投資沖動,盲目上大項目,導致生產能力閑置。在規劃的執行中,要加強規劃的嚴肅性和延續性,避免“換一屆領導換一個規劃”,特別是上級主管部門應當加強對規劃實施情況的監督檢查。

(三)改革城市公用事業政府投資的結構和方式

在強調加大財政對城市公用事業投入的同時,也要注重政府投資的結構性調整,以提高支出的效率。在城市公用事業設施的建設領域,由于普遍存在“重地上、輕地下”的問題,政府應加大對地下配套管網建設的投資。同時,不能忽視對現有設施的養護維修,應當制定明確的養護定額和合理的養護頻次,確保正常養護所需的必要資金。在政府投資方式上,轉變單一的政府直接投入,創新金融產品和工具,積極開發債券市場,探索設立產業基金,鼓勵保險資金進入城市公用事業,支持城市公用企業上市融資,多渠道引入社會資金,發揮政府投資的杠桿效應。

(四)完善城市公用事業的政府補貼機制

城市公用事業的政府補貼機制包括三個方面的核心內容,即補給誰、補多少和怎么補。補貼對象既包括對城市公用企業的補貼也包括對低收入等弱勢群體的補貼。對于公用產品價格和收費不足以彌補企業運營成本的部分,財政資金應對企業進行及時足額補貼,保證企業的正常運行,但同時也要加強成本公開和成本監審。為兼顧社會公平,對低收入等弱勢群體,政府應給予適當的收費減免政策,保障其基本生活。在補貼方式上,積極推廣“以獎代補”政策,由事前補助轉向事后獎勵,由基于項目的補貼轉向基于績效的補貼,由單一的補貼建設轉向綜合建設運營效果的補貼。

(五)健全管制機構,加強激勵性政府管制

城市公用事業政府管制的實施效果,關鍵取決于管制機構的運行效率,城市公用事業管制機構應當具有明確的法律地位,并得到法律授權。在機構的設置上,設立由國家級、省級和城市級管制機構構成的國家與地方分層管制模式。在職權的配置上,一方面要處理好國家與地方不同層次管制機構的關系,更重要的是城市公用事業涉及到建設、發改、財政、國資、環保等多個管制主體,要明確不同管制主體的職能分工,而且建立溝通協調機制。在具體的管制政策設計與應用上,為解決政府與公用企業間的信息不對稱問題,應積極探索激勵性管制手段,充分運用市場競爭,建立信息發現機制,提高城市公用事業政府管制績效。

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