財政補貼林業(yè)保險的方案設計
——以黑龍江墾區(qū)為例

薛 艷

（北京大學 光華管理學院，北京100871）

財政補貼林業(yè)保險的方案設計
——以黑龍江墾區(qū)為例

薛 艷

（北京大學 光華管理學院，北京100871）

缺少法律法規(guī)和相關(guān)配套政策的支持，是導致我國林業(yè)保險發(fā)展緩慢的主要原因之一。筆者借鑒起步較早并相對成熟的黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險實踐，通過分析黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展狀況和面臨的問題，緊密結(jié)合林業(yè)的特點，從補貼的標的、險種、金額、方式和標準幾個方面，提出了財政補貼林業(yè)保險的方案設計。

林業(yè)保險；財政補貼方案；黑龍江墾區(qū)

林業(yè)是個高風險的產(chǎn)業(yè)，漫長的生產(chǎn)周期以及自然災害和人為濫砍濫伐的多重威脅，使得林業(yè)的經(jīng)營者及投資者面臨的經(jīng)濟損失威脅和風險比其他行業(yè)要多得多，隨著林權(quán)制度改革的全面深化，林農(nóng)將獨立承擔經(jīng)營風險，對化解風險的需求更是日益迫切，通過建立林業(yè)保險制度，將林業(yè)生產(chǎn)所面臨的風險納入保險保障體系，可以增強林業(yè)的風險抵御能力，降低林業(yè)投資風險，減少災害造成的損失。然而，我國目前的林業(yè)保險發(fā)展緩慢，不能滿足林業(yè)發(fā)展的需要，2008年，全國森林保險承保面積為7 720萬畝，僅為全部森林面積的2%，保費收入僅8 109萬元［1]。林業(yè)保險的滯后，嚴重影響了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，林業(yè)保險的發(fā)展，還有很多理論問題亟須在實踐中探索和解決，本文即是從財政補貼林業(yè)保險的角度來進行探討。

一、財政補貼林業(yè)保險的必要性

我國平均每年發(fā)生森林火災1．35萬起，受害面積達到73．71萬公頃，森林病蟲害所造成的損失更大，1976年以來，全國每年的森林病蟲害發(fā)生面積都超過670萬公頃，占每年新造林面積的40%左右，如此大的林業(yè)災害給林業(yè)發(fā)展造成的巨大損失是林業(yè)經(jīng)營無法承受的［2]［3]。2008年1月的特大雨雪冰凍災害更是給林業(yè)造成了巨大損失，據(jù)不完全統(tǒng)計，19個省份森林受災面積超過了3億畝，占全國森林面積的十分之一多，森林蓄積量損失超過了4億立方米，林業(yè)直接經(jīng)濟損失超過1 000億元，間接經(jīng)濟損失已經(jīng)超過了7 000億元，林業(yè)災后恢復重建困難多、任務重、周期長，據(jù)有關(guān)專家預測，如果要恢復到災前生態(tài)系統(tǒng)水平，則需要30年甚至更長的時間［4]。

林業(yè)保險具有高風險性和非盈利性的特點，很多產(chǎn)品屬于準公共物品，無法完全按照市場化運作，使得供給主體不足，險種適用性不強，而賠付率高又使得保險公司限制責任范圍并提高保險費率，更加抑制了林農(nóng)投保的需求，陷入了惡性循環(huán)。近年來，林業(yè)保險發(fā)展緩慢，且保險險種單一，僅有森林火險一個險種，從1984年—2007年的24年間，中國人民保險公司共承保林木8．2億畝，承擔保險責任限額2 258億元，保費收入僅5．8億元，平均每年承保林木1 300萬畝，投保比例很小，僅占我國森林面積1．75億公頃的0．5%，占人工林保存面積5 325．7萬公頃的1．6%［5]。

缺乏相關(guān)配套措施和政策法規(guī)支持，是造成目前這種狀況的主要原因之一，因此，應盡快制定財政補貼林業(yè)保險的方案，從政策和資金兩個方面對林業(yè)保險予以特殊扶持，從而促進林業(yè)保險的快速發(fā)展。

限于林業(yè)保險的發(fā)展規(guī)模，無法取得足夠的數(shù)據(jù)測算補貼的項目和標準，而林木作物與農(nóng)作物的自然屬性基本一致。黑龍江墾區(qū)（以下簡稱墾區(qū)）的農(nóng)業(yè)保險在國內(nèi)發(fā)展較早，并取得一定成績，以其做為分析對象具有一定的典型性和實際意義［6]，本文擬借鑒墾區(qū)的農(nóng)業(yè)保險實踐進行分析，并在此基礎上，提出財政補貼林業(yè)保險的方案設計。

二、黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險實證分析

（一）墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

截止2010年底，墾區(qū)擁有土地面積4 200萬畝，幾乎相當于1．5個浙江省的面積，1991年以來，墾區(qū)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了種植業(yè)風暴基金、農(nóng)業(yè)風險互助、農(nóng)業(yè)互助保險實驗和以陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司為載體的公司制運作幾個發(fā)展階段［6]。

1991年到2000年墾區(qū)是以種植業(yè)風暴基金以及農(nóng)業(yè)風險互助的形式經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，沒有任何財政補貼，由于保險費率只能按農(nóng)民能承擔部分確定，也沒有包含必要的費用率，使得保費收入過低，損失率超過平均費率逾50%，其中的7年在發(fā)生小災和中災的情況下經(jīng)營費用持平或略有超支，7年共超支了1．1億元，而在發(fā)生大災和巨災的1994、1998和2002年經(jīng)營費用則巨額超支，3年累計超支1．7億元［6]。

2003年之后，國家財政對墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險有所扶持，保費由農(nóng)戶承擔65%，由地方財政補貼15%，中央財政補貼20%，其中地方補貼的部分由黑龍江農(nóng)墾總局承擔，2003年，墾區(qū)農(nóng)業(yè)互助保險局在17個農(nóng)場試點，覆蓋面積300萬畝，平均每畝收取10元保費，國家財政按20%承擔保費的比例，2004年根據(jù)上年基數(shù)補貼保費600萬元，2004年農(nóng)業(yè)保險試點面擴大到50個農(nóng)場1 000萬畝作物，2005年國家財政根據(jù)上年基數(shù)補貼保費2 000萬元，但與農(nóng)戶需求相比，補貼率仍然偏低，無法滿足農(nóng)戶的需求，并且存在資金不到位情況，2005年和2006年中央財政補貼僅占總保費的9%，差額5 000多萬元，制約了保險規(guī)模的擴大［7]［8]。

2005年，經(jīng)保監(jiān)會批準，墾區(qū)以農(nóng)業(yè)互助局為基礎成立了陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司（以下簡稱陽光公司），墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險開始進入公司化運作階段，國家也進一步加大了扶持力度，2008年黑龍江省和墾區(qū)都被國家列入政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點范圍，陽光公司2008年共得到國家財政補貼6．92億元（種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)），其中墾區(qū)占5．39億元，墾區(qū)的3 358萬畝農(nóng)作物，國家財政補貼比例為60%，補貼金額4．89億元，補貼金額的大幅提高促進了陽光公司的業(yè)務發(fā)展，2008年陽光公司總保費收入16．1億元，是2007年的3倍，比2007年凈增保費10．8億元，市場份額已位居黑龍江保險市場第二位，業(yè)務發(fā)展速度高于行業(yè)發(fā)展速度131個百分點，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

2010年，陽光公司取得政策性農(nóng)業(yè)保險補貼9．75億元，其中墾區(qū)種植業(yè)保險保費補貼6．81億元；全年共承保農(nóng)作物5574萬畝，同比增長2．41%；保費收入12．12億元，同比增長12．74%，其中墾區(qū)承保3547萬畝，保費收入9．08億元，同比增長了13．22%。

（二）墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險面臨的問題

盡管農(nóng)業(yè)保險在黑龍江墾區(qū)取得了積極的進展，其發(fā)展也仍然面臨著諸多難題，如財政補貼資金存在缺口，法律、法規(guī)和相關(guān)扶持政策的缺失等成為保險發(fā)展的障礙。

中央財政雖有規(guī)定，以差別化政策對陽光公司農(nóng)險業(yè)務實行補貼，根據(jù)險種的不同，享受的各級財政保費補貼在70%至80%之間。但實際執(zhí)行過程中，中央財政的保費補貼一直難以足額到位，僅2005年和2006年兩年缺口資金就達5 038萬元，黑龍江農(nóng)墾總局對財政補貼額度不足的部分由利潤留成部分予以補充，但因其利潤相當一部分來源于農(nóng)戶收入，最終的實際承擔主體仍是農(nóng)戶，財政真正意義上對保費補貼的比例較低，這些因素直接導致農(nóng)業(yè)相互制保險的保障能力和財政投入的實際放大效應較弱。

地方補貼方面，縣市財政補貼難度大也成為制約陽光公司進一步拓展農(nóng)業(yè)保險的瓶頸問題。依托場縣共建這一有利契機，陽光公司在省內(nèi)縣市開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，但不少產(chǎn)糧大縣卻是財政小縣，農(nóng)戶自身收入低，抗風險能力弱，地方政府由于財力有限，無力提供相配套的財政補貼，從而無法接受上級政府的補貼，影響了政策性保險保障功能的發(fā)揮，如2010年林口、呼瑪兩個縣由于無力配套財政補貼，致使黑龍江省政府確定的由陽光公司開辦的50萬畝承保面積只能放棄。因此，在制定財政補貼林業(yè)保險方案時，應充分考慮這種地方配套資金不足的問題。

除了補貼資金存在缺口以外，缺乏巨災風險分散機制、缺乏專門的法律法規(guī)規(guī)范和稅收優(yōu)惠的扶持力度，都是現(xiàn)階段制約農(nóng)（林）業(yè)保險發(fā)展的問題。

盡管陽光公司為防范大災、巨災風險制定了一系列政策，如提取一定比例的大災準備金，以及與國外再保險公司簽約，在發(fā)生大災，賠付率超過90%時，由再保險機構(gòu)負責賠付，但賠付最高不超過140%，當賠付率超過140%時，超過的部分只能由準備金彌補，雖然這些措施在一定程度上轉(zhuǎn)移了風險，但是在發(fā)生巨災時，這些保障不能滿足需求，從前面的分析可以看到，墾區(qū)在1991—2000年的十年間，遭遇兩年大災和一年巨災時，經(jīng)營費用累計超支1．7億元，達到保費收入的69．5%，賠付率已高達145．6%，超賠1．1億元［6]，巨災準備金遠遠不能滿足超賠的需要。

三、財政補貼林業(yè)保險的方案設計

本方案以上文對黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題的分析為基礎，結(jié)合林業(yè)的特點，對財政補貼林業(yè)保險的方案，從補貼的標的、險種、金額、方式和標準幾個方面進行設計。

（一）財政補貼林業(yè)保險的標的

林業(yè)保險財政補貼的保險標的范圍既應包括商品林，也應包括生態(tài)公益林。目前，由于不能以生態(tài)公益林做抵押物辦理貸款，并且受道德風險等多重因素影響，生態(tài)公益林無法投保，因此，在積極防范道德風險的同時，可以由國家負擔公益林保費的支出，從而把生態(tài)公益林與商品林一樣納入投保范圍，財政補貼的范圍既包括經(jīng)濟林、用材林、苗木，也包括防護林和公益林。

（二）財政補貼林業(yè)保險的險種

目前政策性森林保險除了承保火災風險外，不承保其他險種，遠遠不能夠滿足林農(nóng)的需要，因此，應全面擴大政策性險種的范圍，保險責任除火災外，還應把泥石流、洪水、霜凍、冰雹、暴風雪、臺風、暴雨、蟲災等災害納入承保范圍。

受人為因素和自然氣候條件的雙重影響，林木在生長過程中面臨的風險有很大的不確定性，因此，可以考慮設立綜合性險種，通過綜合性險種的設立，解決林業(yè)經(jīng)營者因投保項目單一所造成保險公司不能理賠的困境。

同時，要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和林業(yè)發(fā)展狀況的不同，并結(jié)合各地林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及其特色，可通過附加險的形式，開發(fā)富有特色的區(qū)域性政策性林業(yè)保險險種，做為對全國性的險種的補充。并且可以加強區(qū)域的合作與協(xié)作，通過多個地方政府聯(lián)合推出政策性險種，從而實現(xiàn)降低風險和保險效益雙贏［9]。

（三）財政補貼林業(yè)保險的金額

對于實施林業(yè)保險補貼的林木作物，主要以營林成本為依據(jù)并考慮資金占用的時間價值來確定保額，即以直接物化成本加上計息成本價為依據(jù)確定。在確定營林成本的時候，由于不同地區(qū)的自然條件不同，直接影響投入成本的高低，因而，要充分考慮不同地區(qū)、不同林種以及樹種和林齡的差異性，加大對自然條件惡劣，成本耗費高的地區(qū)的補貼力度，同時，由于我國的經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)域性差別很大，對不同地區(qū)的補貼力度也應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況適當調(diào)整［9]。

（四）財政補貼林業(yè)保險的方式

補貼可以通過直接和間接兩種方式進行。

對保費實行直接補貼。即保險單上所列保費部分由國家財政承擔，營林主體只需交納剩余部分，通過這種形式，營林主體直接得到國家的補貼。

對大災準備金和業(yè)務經(jīng)費進行間接補貼。即國家財政對保險公司的大災準備金和業(yè)務經(jīng)費給予一定比例補貼。

間接補貼還包括減免營業(yè)稅及所得稅等稅收優(yōu)惠政策。

（五）財政補貼林業(yè)保險的標準

1．保費補貼比例

由于林木資產(chǎn)生產(chǎn)周期長、災害多、突發(fā)性、恢復慢，因此財政補貼林木資產(chǎn)的比例應比補貼農(nóng)作物比例略高，按林木的不同用途設想補貼比例如下：

生態(tài)公益林保費由財政全額補貼，其中地方財政補貼40%，中央財政補貼剩余部分；苗木和防護林則按保費收入70%補貼，其中25%由地方財政補貼，剩余部分由中央財政補貼；商品林（包括用材林、經(jīng)濟林和次生林）按保費收入50%補貼，其中20%由地方財政補貼，30%由中央財政補貼。同時，要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況對中央和地方承擔的比例進行適當調(diào)整，對于財政狀況拮據(jù)的地區(qū)，降低地方承擔的比例或金額，避免因地方配套不足導致無法接受上級財政補貼情況的發(fā)生［6]。

2．大災準備金補貼比例

從前面分析可以看到，陽光公司提取的大災準備金在發(fā)生巨災時遠遠不能滿足超賠的需要，因此，財政資金應對大災準備金給予補貼，補貼應當以保險公司自身提取的準備金為基礎，由財政再給予一定比例補貼，根據(jù)墾區(qū)十年的數(shù)據(jù)，可以考慮中央財政按所提準備金金額30%的比例進行補貼，地方財政補貼15%，同時，仍然要考慮地域特點，根據(jù)各地發(fā)生災害的頻度和經(jīng)濟發(fā)展水平，對補貼比例進行有針對性的調(diào)整。

3．業(yè)務經(jīng)費補貼比例

無論是商業(yè)性保險公司還是政策性保險機構(gòu)，由于林木資產(chǎn)的自然風險高，標的復雜，查勘災情與核保定損的費用高，其經(jīng)營成本要比一般的財產(chǎn)保險要高很多，從美國、加拿大等發(fā)達國家的實踐來看，盡管其農(nóng)場規(guī)模大，農(nóng)戶經(jīng)濟狀況良好，收取的保費較多，但其農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務經(jīng)費也要占保費收入的30%—50%，而其一般財產(chǎn)保險的費用率只有20%左右，因此，政府一般都給經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)財政補貼，使經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)不至于虧損，同時減輕農(nóng)民的保費負擔，例如加拿大補貼50%，美國補貼30%，日本補貼50%—60%，西班牙補貼20%—50%，瑞典補貼66%，墨西哥補貼60%，菲律賓補貼56%等［10]。

參考其他國家的經(jīng)驗，我國政府也應為各種林業(yè)保險經(jīng)營主體提供一定比例的業(yè)務費用補貼，以提高其經(jīng)營林業(yè)保險的積極性。對運營經(jīng)費的補貼將使政策性林業(yè)保險近似于純費率運營，一方面可以提高保險公司經(jīng)營林業(yè)保險的積極性，另一方面也間接地減輕了保戶的保費負擔，達到雙贏的效果。

具體到操作中，應遵循分級負擔、區(qū)別對待的原則，即對商業(yè)保險公司，根據(jù)其年經(jīng)營林業(yè)保險的業(yè)務量，按保費收入的20%—30%左右向其提供經(jīng)營費用補貼；政策性林業(yè)保險公司及其分支機構(gòu)的全部經(jīng)營管理費用由中央政府承擔；地方性的林業(yè)保險公司全部或部分經(jīng)營管理費用由中央和地方兩級政府承擔。

財政補貼林業(yè)保險的方案的實施離不開國家政策的扶持，法律法規(guī)和相關(guān)扶持政策的完善是政策性林業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。目前，國家對政策性保險業(yè)務尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應政策予以扶持，隨著政策性林業(yè)保險試點的逐漸鋪開，必須進一步加大對政策性林業(yè)保險的扶持力度，因此，完善林業(yè)保險補貼政策，加大稅收優(yōu)惠力度，加強財政和金融的政策協(xié)調(diào)，構(gòu)建巨災保障體系，完善再保險體系，發(fā)揮財政對林業(yè)保險的監(jiān)督與管理作用，是市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟條件下政府支持和保護林業(yè)的有力工具，通過制度障礙的消除，提高林業(yè)乃至整個保險業(yè)抵御風險的能力，推進林業(yè)發(fā)展。

［1]方華．中央財政補貼將助森林保險改變滯后現(xiàn)狀［N]．金融時報，2009－05－28（3）．

［2]周再知，王春峰，藤間剛．從中國森林恢復實踐中吸取經(jīng)驗國家層面回顧及特別關(guān)注廣東省［M]．北京：國際林業(yè)研究中心，2007：33－35．

［3]樊毅，張寧．我國林業(yè)保險問題透視及其對策［J]．保險職業(yè)學院學報，2008（6）：30－33．

［4]申保珍．全國人大常委會組成人員建議建立林業(yè)風險保障制度［N]．農(nóng)民日報，2009－04－25（2）．

［5]賈雷．江蘇林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展評價與對策研究［D]．南京林業(yè)大學，2008：12．

［6]薛艷．我國林業(yè)投融資問題研究［D]．東北林業(yè)大學，2006：62－73．

［7]張婭．政策性農(nóng)業(yè)保險中的財政補貼研究［D]．湖南大學，2009：24－25．

［8]農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局課題組．我國農(nóng)業(yè)保險財政政策問題研究——從陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司的實踐看我國農(nóng)業(yè)保險財政政策體系建設的重點［J]．中國農(nóng)墾，2008（3）：15－19．

［9]薛艷，劉勇．對我國林業(yè)投融資問題的思考［J]．宏觀經(jīng)濟管理，2009（4）：53－55．

［10]庹國柱，朱俊生．試論政策性農(nóng)業(yè)保險的財政稅收政策［J]．經(jīng)濟與管理研究，2007（5）：47－50．

Financial Subsidies to Forestry Insurance Program Design——Taking Heilongjiang state farms for example

XUE Yan
（Peking University Guanghua School of Management，Beijing 100871，China）

Lack of supporting measures and policies and regulations support is one of the main causes for the slow development of China's forestry．Based on earlier practice and the relative maturity of Heilongjiang state farms insurance，this paper analyzes some problems through the development status to Heilongjiang state farms agricultural．In close connection with the characteristics of the forestry，from several aspects such as the subject of subsidies，insurance，the amount，manner and standards，this paper puts forward financial subsidies for forestry insurance program design．

Forestry Insurance；Financial Subsidy Programs；Heilongjiang State Farms

F840．66

A

1001－6201（2012）04－0040－05

2012－04－02

黑龍江省科技廳2009年科技攻關(guān)項目（GZ09D205）；黑龍江省教育廳2009年人文社會科學項目（11544138）。

［），

［責任編輯：秦衛(wèi)波]