城市軌道交通建設規劃相關問題思考

朱衛國

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京 100037)

為規范城市軌道交通建設，2003年國務院辦公廳以國辦發［2003］81號文下發了《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，明確了所有擬建設城軌交通項目的城市應在編制城市總體規劃及城市交通發展規劃的基礎上，根據城市發展要求和財力情況，組織制訂城軌交通建設規劃;明確了遠期目標和近期建設任務，以及相應的資金籌措方案。規劃由國家發展改革委員會同建設部組織審核后報國務院審批［1］。

據統計，我國大陸地區已有36個城市申報了《城市軌道交通建設規劃》(以下簡稱《建設規劃》)，其中得到國家批復的城市達到28個。這些城市中有一些是首次申報，另外一些城市是第2次或第3次申報。

作為主要申報文件的《建設規劃》，不同城市以及不同的申報階段，其編制內容和側重方向也有所不同。在文件編制過程中，會出現各種各樣值得思考的問題，筆者結合自身工作實踐，對《建設規劃》編制過程中出現的主要問題提出自己的思考和見解，供大家參考。

1 名稱表述

隨著一些城市《建設規劃》進入到第2輪、第3輪，由于涉及到與上輪《建設規劃》的關系，文件編制內容及側重點也發生變化。對應不同內容的《建設規劃》該如何區分，以及文件名稱應該如何確切表示，國家主管部門并沒有給出明確指導。從實際工作看，根據編制階段及編制內容的特點，《建設規劃》文件名稱基本上可以概括成“新編”、“續編”、“修編”、“調整”4種。但這4種名稱對應的階段和內容如何界定，主管部門及業內也沒有一個明確的定義，值得我們去思考。

1)“新編”從概念上容易理解，就是一個城市從無到有，第1次上報《建設規劃》，其實質就是新編《建設規劃》。這樣的上報文件在名稱上并不需要加上“新編”二字，只需要在《建設規劃》后面加(××年—××年)。

2)“續編”應該是在上一輪《建設規劃》順利完成后，接續編制的新一輪《建設規劃》。

續編建設規劃的起始年份應接續或晚于上一輪規劃的完成年份。這一點與“修編”有明顯區別。例如上輪規劃于2010年完成，續編規劃應起于2011年或以后，最早不能早于2010年。建設任務也應是上輪規劃以外的新建設項目。

“續編”二字同樣不需要加在上報文件名稱上，依然只需在《建設規劃》后面加(××年—××年)。

3)“修編”應該是在上一輪《建設規劃》尚未全部完成而開始的新一輪《建設規劃》編制，包括建設年度的變化及建設任務的變化。修編的原因很多，可能是由于建設年度提前，或建設任務本身需要增減，以及上位規劃變化而帶來的變化。但都有2個顯著特點:一是新一輪規劃起始年份早于上一輪規劃完成年份，二是新規劃建設任務超出原規劃建設任務的項目范圍。

因此，上報文件的名稱應加上“修編”二字，即為《建設規劃修編(××年—××年)》。

4)“調整”應是對上一輪《建設規劃》中建設任務的局部調整，是上輪建設任務在執行過程中，由于各種原因需要對其進行的必要調整。因此，調整的建設項目應局限在上一輪規劃所確定的建設任務范圍內，雖然可以對原建設任務的建設規模進行適當調整，可以對建設任務完成年限進行適當延長或縮短，但都應限定在原規劃的建設任務內，不應新增加建設項目。如果涉及建設任務的較大變化，則應該屬于“修編”的范疇。

因此，這種《建設規劃》的名稱上應加上“調整”二字，即為《建設規劃調整(××年—××年)》。

綜上所述，申報文件的名稱應有3種，即《建設規劃(××年—××年)》，《建設規劃修編(××年—××年)》，《建設規劃調整(××年—××年)》。筆者認為，由于建設的不確定性，第2輪、第3輪規劃將多數以“修編”形式出現。

2 編制年度

在《建設規劃》報告編制過程中，經常會遇到編制年度的問題，從哪年開始到哪年結束，即文件名稱后面括號中的××年—××年，尤其是編制年度的截止年份。

在實踐中，對這一問題也有不同理解。一種觀點認為，應該編制到2015年或2020年，這樣與國家的“五年規劃”能夠相呼應。截止年以前開工的項目是否算做本次規劃的內容，能否也批復立項，觀點也不盡一致。但無論怎樣，在實際工作中都難以操作，還可能出現一些連帶問題。另一種觀點認為，應該截止到建設任務的完成年，而不管截止年份是哪年。對于建設任務以外可能開工但未能完成的項目不予考慮。

由于《建設規劃》是在《總體規劃》、《綜合交通規劃》以及《線網規劃》的基礎上編制的，目的是上報國家作為軌道交通建設項目申請立項之用，可以代替工程預可研。因此，筆者認為，現階段《建設規劃》的編制年度應以建設項目的完成年份為編制年度的截止年份，但此年份應該在2020年以前(含2020年)，這樣才能依托上位規劃，對建設任務的必要性、可行性準確把握。對于后續項目的起始年份可能在本輪建設規劃的截止年之前的，可在下輪建設規劃修編中解決。

3 規劃協調性

軌道交通建設的必要性很大成分在于規劃的協調性。建設部《關于優先發展城市公共交通的意見》(建城［2004］38號)要求，大城市和特大城市要認真編制《城市綜合交通規劃》，確定城市交通發展目標和戰略，并編制公共交通專項規劃，經審查后納入城市《總體規劃》。《城市軌道交通建設規劃》應由省級建設行政主管部門初審后，報送建設部和國家發展改革委審查后，再報國務院審批［2］。

需要強調的是，這里的《總體規劃》、《綜合交通規劃》以及作為專項規劃的《軌道交通線網規劃》和上報國家審查的《建設規劃》應該是一脈相承的，互相之間要有很好的協調性。主要體現在《建設規劃》與《總體規劃》以及《建設規劃》與《綜合交通規劃》的協調上。

《建設規劃》所確定的建設任務，必須與城市《總體規劃》所確定的城市發展目標協調一致，也要與《綜合交通規劃》確定的交通發展目標協調一致。《建設規劃》編制要遵循《總體規劃》，并依托基于《總體規劃》的《線網規劃》。在此基礎上，要根據城市建設發展實際，以及近期建設重點來把握軌道交通建設任務的選擇。

《綜合交通規劃》所確定的交通發展目標，在軌道交通《建設規劃》中，主要體現在公交分擔比以及軌道分擔比上。編制《建設規劃》時，在相同規劃期的分擔目標應與《綜合交通規劃》所確定的目標協調一致，規劃期內各年度則是隨著建設任務的完成而逐步變化的。正確把握規劃協調性是軌道交通建設必要性、可行性的關鍵。

4 客流預測深度

現行的國家標準還沒有對建設規劃客流預測的深度進行明確規定。《城市軌道交通工程項目建設標準》(建標104—2008)規定了《軌道交通線網規劃》的客流預測深度要求，也規定了軌道交通項目工程可行性研究的客流預測深度要求，并明確項目預可行性研究的客流預測參照執行［3］。

筆者認為，項目可行性研究客流預測要求相對較深，預可行研究參照執行時，深度要求應略降低。而建設規劃所確定的建設任務通常都在2條線及以上，客流預測深度的把握應該以滿足建設規劃目的為原則。

《建設規劃》客流預測工作可以分成2個部分:一是建設任務的方案比較過程，二是推薦方案各線路的初、近、遠3期客流。如果按傳統意義理解，在方案比較中，可以確定一個適當年份來對不同方案進行客流預測。而推薦方案的不同線路則要分別按各條線路的初、近、遠3期來進行預測。

如果推薦方案包括3條線路，每條線路的開通年度相差2年，推薦方案客流預測則要測試9個年份的客流數據。就算各線遠期客流可以用網絡遠景客流來代替，但依然要測試7個年份的數據。如果項目再多，開通年份再增加，將要測試更多年份的客流數據。客流預測本身就是一個很復雜的過程，耗時耗力，按這樣要求，測試將會是一個巨大工程，簡直難以實現。就算真的測試出來，也只是數字游戲而已，對實際工作意義并不大。

《建設規劃》客流預測的意義并不在于測試多少個年份的客流數據。其第一個意義，在于測試出預選建設方案的優劣，從而確定推薦方案;第二個意義，在于確定推薦方案中各線的客流量、高峰斷面、平均運距等指標，以確定線路的規模、配車數及進行資金平衡測算。

基于此，《建設規劃》客流預測應在滿足預測目的的前提下，適當減少預測年份。對于建設方案選擇，應預測完成年、2020年、遠景年客流。對于推薦方案各線路的初、近、遠3期，即開通第3年、第10年、第25年，應結合實際，進行適當歸并，盡量采用2020年、2025年、2030年、遠景年等年份的預測結果代替相鄰年份的預測值。通過這樣處理，預測結果完全可以滿足建設規劃客流預測的需要，也能減少不必要的工作量。在實際工作中發現，這種預測結果在一定程度上更加符合實際。

5 工程方案

《建設規劃》要求，建設任務中的每條線至少要做到預可研深度。因此，各條線路工程方案都應至少按預可研的標準來要求，包括線位及起終點選擇、車站分布、車輛基地選址、建筑結構型式、換乘站布局、運營組織、系統選擇、列車編組、行車交路、設備系統選擇等等。工程方案相當于建設任務中各線預可研的匯總，并能滿足投資估算及資金平衡測算的要求。在實際工作中，通常根據需要直接利用各線預可研或控制規劃的成果。

但《建設規劃》的工程方案不僅是單條線路的工程方案，重點還要把握網絡層面的工程關系。這種關系包括2個方面:一是建設任務中各條線路之間的關系，二是建設任務與整個規劃線網的關系。其出發點就是建設規劃所確定的建設項目如何在項目間及全網中考慮網絡資源共享，包括車輛基地的選址、功能定位、分步實施策略，聯絡線設置，主變電站布置及相互共享關系，換乘站布局及形式等等。《建設規劃》的共享方案與《線網規劃》中所確定的共享方案是否協調一致;如果有出入，如何進行調整，調整后的共享方案是否可行:這些方面是建設規劃工程方案需要重點考慮的。這也正是《建設規劃》的意義所在，不僅從單條線路自身出發來考慮問題，更要著眼于全線網，著眼于整個線網的形成過程。

6 投資強度分析

由于《建設規劃》通常包括2個以上的建設項目，在資金平衡與投資強度分析中，往往給人以較混亂的感覺。正確把握投資強度分析的目的，能更好地幫助我們抓住工作重點。

投資強度分析的最終目的:一是明確建設項目總投資，二是通過資金平衡測算，對建設期整個城市財政收支進行分析，綜合考量城市財政承受能力。因此，《建設規劃》投資篇章中實際包括3部分:一是建設項目工程總造價，二是項目資金平衡測算，三是投資壓力分析。

工程總造價相當于預可研階段的投資估算，但需要對各項目分別進行，并匯總。

資金平衡測算，《建設規劃》中可對各項目分別進行資金平衡測算，再匯總;也可把各項目先匯總，再一并進行資金平衡測算。這一過程包括建設項目分年投資安排、項目運營損益測算、貸款還本付息計算、財務現金流量測算等，以明確整個項目計算期內各年度建設項目的投入及產出，包括建設投資和運營補貼等。此時的考核主體是建設項目。

投資壓力分析是《建設規劃》需要特別注意的地方。根據“新編”、“修編”、“調整”的不同，投資壓力分析也有所側重，但需要把握的重點方面基本一致。進行投資壓力分析需要把握2個方面:一是分析年度，二是考核主體。投資壓力分析年度應該是《建設規劃》的整個規劃期，雖然在“調整”中可能會出現以前年份與上輪規劃的投資比對，但分析重點仍應是從現在(基年)到規劃完成年。投資壓力分析的考核主體是城市財政，即考量整個規劃期城市財政的收支情況。包括城市一般預算收入預測、城市財政支出預測、城市可支配財力測算，并結合重大建設項目計劃，綜合考量城市財力對軌道交通建設投資的承受能力。需要注意的是，軌道交通建設的實際投入應包括:建設項目工程建設投資、開通項目運營期還本付息及運營補貼等，還要包括財政對以前開通及在建項目在本規劃期內的補貼及再投入。總之，要對城市財政收支各項考慮充分，避免漏項。

7 外部條件

《建設規劃》中建設項目的外部條件主要包括:建設用地控制、環境保護、節能減排、交通一體化四大方面。

通常建設用地控制都是以《軌道交通建設用地控制性規劃》單獨完成的，報告更多的是采用完成的規劃成果。

環境保護雖然也通過單獨的《軌道交通環境影響評價報告書》來完成，但在建設規劃階段，環境保護仍要重點處理好建設項目與風景名勝區、自然保護區、水源保護地、生態保護區、歷史文化文物保護區、基本農田等的關系。

節能減排越來越引起重視，但節能評估的主要工作應在可研階段進行。

交通一體化是重要的外部條件之一，應從對外交通及對內交通兩方面分析:對外交通一體化主要是建設項目近、遠期與對外交通樞紐(如火車站、機場、長途客運站)的關系，以及與區域軌道網的關系;對內交通一體化主要是建設項目近、遠期與其他交通方式(如常規公交車、小汽車、自行車、出租車、步行等)的銜接關系。

8 結語

《建設規劃》的編制是一個復雜的系統工程，涉及到城市規劃、交通工程、鐵道工程、客流預測、工程造價、經濟等專業。一個合格的規劃編制人員需要懂得規劃、工程、財務、財政等各方面的知識，在編制過程中，需要思路清晰、邏輯嚴密。筆者沒有對《建設規劃》的各組成部分都進行系統闡述，僅對實際工作遇到的值得思考的問題，進行重點分析，目的在于提醒大家:在工作中應時刻牢記建設規劃編制的目的，抓住主要矛盾，有的放矢，解決重點問題，必能事半功倍。

［1］國辦發［2003］81號 國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知［G］.北京，2003.

［2］建城［2004］38號建設部關于優先發展城市公共交通的意見［G］.北京，2004.

［3］建標104—2008.城市軌道交通工程項目建設標準［S］.北京:中國計劃出版社，2008.

［4］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.長春市城市快速軌道交通建設規劃修編［R］.北京，2009.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.廈門市城市軌道交通建設規劃［R］.北京，2010.