日本可持續發展政策與實踐1）

中日共同可持續發展人才培養項目培訓班

（國家發展和改革委員會，北京 100824）

1 背景介紹

1987年，聯合國國際環境和發展委員會的報告《我們共同的未來》中，首次使用了“可持續發展”這個概念，并且將它定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。這個觀點得到各界廣泛的重視，并且寫入1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》等文件中。

在經歷了工業化過程的能源消費高速增長過程以后，發達國家的人均一次能源消費已經基本進入了飽和或低增長階段，而發展中國家的形勢則不容樂觀。目前，中國已成為最大的溫室氣體排放國，如何在工業化初期實現低排放高發展水平的可持續發展，既需要通過自身的努力，從中國的國情出發考慮現有的基礎和具備的各種發展條件，也需要包括日本在內的發達國家在實現低碳發展等有別于現有發展模式方面提供大力協助。

2 日本促進可持續發展能源和電力政策

2.1 日本能源和電力供應與消費現狀

盡管從20世紀70年代的石油危機之后，日本對石油的依存度從最高時接近80%降低到目前的50%左右，但化石能源占一次能源的比例仍然很高。

1997年《京都議定書》簽署后，日本希望通過發展核能和可再生能源來降低化石能源的比例，完成減排承諾。

從日本電力市場的份額看，自20世紀90年代以來，核電的比重不斷提高。2006年，日本核電比重達到30.6%，居各類電源首位，其他主要能源依次為，液化天然氣發電占26.0%，煤炭發電占24.7%，水力發電占9.1%，石油發電占7.9%。日本電力消費結構中，工業用電、居民和商業用電各占約1/3。

2011年3月福島發生核事故，日本核電受到沖擊，54座核電站中只有11座繼續運行，核電停機致使日本大部分地區面臨電力供應短缺的情況。

2.2 可再生能源政策

日本在新能源和可再生能源的發展方面，出臺了一系列的政策措施。

（1）由經產省牽頭，夏普、三洋電機、東京電力等太陽能電池生產企業及電力企業共同參與，對太陽能系統產業發展戰略、產業政策等進行綜合研究和宏觀指導。

（2）政府推出太陽能發電系統安裝補助金政策。日本政府對普通家庭安裝太陽能發電系統給予政策補貼。國家每千瓦補貼7萬日元，此外，地方各級政府也相繼出臺補貼政策。

（3）經產省決定，2009年內實施由電力公司收購家庭太陽能發電的剩余電力制度，對于安裝太陽電池板的普通家庭，其多余的電量由電力公司收購。未來10年內，收購價由當前的24日元/kWh提高至50日元/kWh，相關費用2010年4月起轉嫁至家庭和企業的電費中去。

（4）出臺可再生能源法案，支持可再生能源事業的發展。2011年8月26日，日本參議院全體會議一致通過了《可再生能源特別措施法案》。該法案將于2012年7月開始實施。

2.3 電力系統改革

為提高電力企業的效率，降低電價，日本也在不斷進行電力自由化改革。

日本電力工業主體由10家私營電力公司組成，按地區劃分負責全套的發、輸、配、供一體化的服務。1952年，日本政府與除沖繩外的九大電力公司共同投資成立電源開發公司，負責大型水電站和火電廠的建設和運行。1955年，這九大電力公司又與電源開發公司投資建立了日本原子能發電公司。此外，日本還有一些縣營電力公司和發電公司。

這種廠網不分、輸配合一的運作模式，在其劃定的市場范圍內，可以統籌發供售業務，屬于地區壟斷型企業。壟斷地位使得電力公司可以在定價方面保持主動，相應的，日本電價在OECD國家中是最高的。

為提高發電廠效率和降低電價，根據1995年12月修訂的電力事業法，日本在發電市場實施了躉售自由化改革，并確定了零售供電的參與條件。

2000年3月，日本進一步實施了用電側零售自由化改革，除電力公司以外，滿足一定條件的“特定電力企業”同樣可以獲得批準，在“特定的供電地點”零售供電。約8 000個大工業用戶和商業用戶（約占日本電力消費市場份額的1/3），可以自由選擇自己的電力供應商，這使得全國平均電價降低了5%左右。

2.4 智能社區建設

2010年6月，日本內閣通過“新成長戰略”，提出7個重點戰略推進領域，第1個就是“通過綠色創新實現環境和能源大國戰略”。在這個目標下，同年8月，經產省提出“下一代能源與社會系統試點”，設計并實施了京阪奈、橫濱、北九州和豐田市4個主要試點項目。將低碳的概念融入智能社區（smart community），目標是在已經建立全球領先的電網基礎上，通過IT系統協調能源供應商和最終需求用戶，實現更舒適、更可靠和更綠色的社會系統。這一目標的實現分3個階段，從2010年起，每10年分別設定總的發展目標。同時，試點地區根據自身發展情況，明確了各自的發展目標，與地方企業、研究機構及團體合作，有步驟地采取不同的行動發展智能社區。

2.5 震后能源政策趨勢分析

2011年3月11日，日本東京電力福島核電站發生核泄露事故，在日本乃至全世界產生了很大的影響。根據日本法律規定，核電站要進行定期維護，之后經當地居民同意和地方政府審批后才能重新運行。目前，受福島核事故影響，很多地方政府在居民的壓力下，不愿意在本區域發展核電，也不希望核電機組投入運營。福島核事故的發生使日本大力發展核電的能源戰略遭到質疑，迫使政府重新審視能源發展戰略。

有學者提出從俄羅斯遠東和中國東部地區輸電，但面臨著長距離輸電損耗大、成本高等現實問題；還有人提出日本的能源戰略可向天然氣發電方向轉變，然而天然氣也屬于不可再生資源，相比核電而言主要面臨成本問題。此外，也有人提出日本應挖掘可再生能源的潛力，但風能、太陽能等受其自身運行特點的約束，難以提供可靠而穩定的能源。

當前各地方政府也持2種態度，有的提出應在加強安全措施的基礎上繼續發展核電，也有些地方政府認為應完全去核，轉而大力發展風能、太陽能等新能源。

我們認為，日本未來很難完全脫離核電，更可能的結果是在認真吸取福島事故教訓基礎上，充分考慮各種極端外部事件的應對措施，提高核電安全性，繼續利用核電。

3 日本促進可持續發展環境政策

3.1 環境基本法

日本于1993年推出循環型社會法律體系的核心——《環境基本法》。在《環境基本法》中提出了環境與經濟統一的思想。

《環境基本法》的長期目標是循環、共生、參與、國際合作，概括而言就是一要享受和繼承環境的恩惠，二要構建一個對環境負擔小的可持續發展的社會，三要通過國際合作積極推進地球環境保護。

《環境基本法》主要包括“保全地球環境”和“降低環境風險”2部分，前者包括臭氧層保護法、氟利昂回收破壞法、推進地球溫暖化對策大綱、推進地球溫暖化對策法、節能法等；后者包括防止大氣污染法、防止水質渾濁法、下水道法、防止惡臭法、限制噪聲法、限制震動法、控制化學物質排放法、二惡英類對策特別措施法、土壤污染對策法等。

3.2 城市廢棄物回收、處理政策

日本循環型社會法律體系的要旨就是減量、回收、再利用（簡稱“3R”），主要針對垃圾減量（分類收集、資源化、征收垃圾處理費等）、企業的回收義務和擴大生產者責任、轉向可持續生產和消費形態（綠色購買、促進環境經營、振興循環型商務等）3方面，其特點是針對每個種類分別制定了回收法，同時通過立法來追究擴大生產者責任。

3.3 環評政策

為防止人類的經濟開發活動超過自然本身的復原能力，從而對環境產生無法復原的破壞，需要對這類人類行為作事前的預測和評價，使項目開發和計劃盡可能地與環境協調。為此，1999年日本推出了環境影響評價制度。

在環評制度中，要求環評報告書中應有環保代替方案以供參考，環評過程中要公開有關實施方案以聽取居民、專家、地方政府的意見，環評結論中要明確相關標準及環保措施，并要求盡可能避免和限制對環境造成的負面影響。另外，若該項目發生變更，需要再度實施環評。

回顧日本環境污染治理的歷程，我們認為從長遠來看，預防成本遠低于治理成本，必須防患于未然。日本為實現可持續發展、持續提高生活質量，構建了較為完善的環境政策體系，實現了在環境保護范疇內綜合考慮發展的目標，值得我們思考和借鑒。

4 日本公害治理

大阪市立大學除本理史準教授所授“有關日本的公害經驗”課程，比較全面系統地介紹了日本在經濟社會發展中由于公害問題帶來的環境和健康破壞、環境治理以及對公害的再認識等過程，使我們對日本公害治理史有了一個全面系統的了解，也為我國加強環境保護和公害治理提供了有益的借鑒。

4.1 日本公害治理簡介

“公害”是日本環境治理中一個有特定含義的詞。日本政府1967年頒布的《公害對策基本法》第2條對“公害”作了明確界定：公害是指“伴隨著工業及人類其他活動在相當范圍內產生的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪聲、振動、地面沉降及惡臭所引起的與人體健康或者生活環境有關的危害”。

從除本理史準教授的講義來看，日本在近現代史上經歷了2次現代化。第1次現代化是以1868年明治維新為標志，到第二次世界大戰期間的近70年間，日本開始了以“殖產興業”為中心的經濟現代化，在經濟高速增長的同時，出現了嚴重的環境污染，代表性的公害事件是足尾銅礦礦毒事件。

第2次現代化，是從二戰戰敗后開始的。戰后，日本再次創造了舉世震驚的“經濟奇跡”，同時，也帶來了嚴重的公害問題，一度被稱為“環境劣島”。到1955年，日本經濟大體上恢復到戰前水平。20世紀60—70年代，以池田內閣推出的“國民收入倍增計劃”（1961—1970年）為標志，日本進入了快速發展階段。1967年，日本國民經濟總產值超過英、法，1968年超過聯邦德國，東京奧運會標志著日本正式步入發達資本主義國家序列。這一時期，是日本經濟高速發展的時期，但同時又是因高速增長而引起各種矛盾的“痛苦時代”。最引人關注的是幾乎遍布全日本各地的環境公害，其中熊本水俁病、新潟水俁病、四日哮喘病、富山痛痛病是公認的日本四大公害問題。

4.2 日本治理公害的主要做法和經驗

總結日本的公害教訓，以下3個方面值得參考：

一是建立起比較完善的依法治理公害的法律體系。1967年8月，日本制定了《公害對策基本法》，這是日本政府在公害治理方面的基本法。之后，日本根據公害的不同類型，分別制定或修改了《公害防治事業費企業主負擔法》、《關于人體健康方面的公害犯罪處罰的法律》、《關于農用地的土壤污染防治等的法律》等14個法律。對企業來說，既從法制上強化了加強對公害治理的迫切性和緊要性，又有效促進了企業通過技術革新、提高生產率、減少排放等方面的倒逼機制，從而形成了一種良性循環的工作機制。

二是建立了高效的公害治理體系。日本經過治理公害運動，形成了一個高效、負責的環境治理體系。政府通過環境審議會與社會各界、企業協商制定政策，企業具體實施和進行自我管理，公眾積極參與和進行社會監督。在具體行使政府的環境管理職能時，地方政府發揮了先鋒作用。如：3.11東日本地震后，日本對所有在役核電站進行了全面檢查，添置了部分安全防護設置，對達到服役期限的核電站進行嚴格審查（沒有地方縣、市、村政府的審批同意，不能延長服役期），從這些措施來看，這一套監督體系非常行之有效。在中央和選民兩方面的巨大壓力下，地方政府頒布了更為嚴格的環境標準，與當地公司創造性地簽定了“污染防治協議”，嚴格實施環境影響評價制度，取得了非常好的效果，政府、企業和公民在環保目標上達成了一致。

三是注重制度設計與市場行為的有機結合。日本政府通過立法、行政管制等手段解決了這個問題。例如：《大氣污染防止法》規定對排放工廠實行無過失責任和連帶責任。政府還創立了環境糾紛處理和被害者救濟制度。這些制度都迫使企業為了避免可能由污染引起的巨額賠償增加成本而積極采取措施，制止污染。日本還通過廣泛、多層次的環境教育來促使公眾正確理解人與環境的相互關系，樹立正確的環境價值觀，并通過體制內和體制外的，諸如非政府組織一類的渠道，積極、自覺地參加環境保護。

5 日本企業可持續發展活動

日本企業將推動社會的可持續發展與自身企業文化和責任緊密相連，注重節能減排技術的研發及推廣，大力發展循環經濟，減少溫室氣體排放，大大推進了企業及社會的可持續發展。

5.1 將可持續發展理念融入企業靈魂

日本的大型企業均以保護生態環境為己任，將促進可持續發展理念融入企業靈魂。如：大金工業提出“沒有良好的環境就無法發展事業”的環境經營理念；松下提出以電子產業No.1的“環境革新企業”為目標；永旺則以“實現低碳社會、保護生物多樣性、有效利用資源和應對社會課題”為實現可持續發展的基本方針。

5.2 開發普及節能減排技術

節能減排技術的研發普及是促進可持續發展的重要內容。日本大阪燃氣開發了各種節能技術產品，如：研發了燃氣空調設備、液化天然氣冷能利用技術、熱電聯產發電系統等，且實現了新技術在工業和商務領域的普及。現在，大阪燃氣更加重視制造過程中冷能發電的利用，促進普及天然氣汽車和家用燃氣熱電聯產系統的開發及普及，提出了燃氣與太陽能并用實現“自家發電”技術等。松下提出構建智能城市的理念，連續推出尖端節能產品和技術，并把CO2排放量作為關鍵的經營指標，每月在全球把CO2排放量反饋給管理層，制定了許多減排措施，確保環保工程的大力推進。

5.3 提高建筑能源利用

建筑節能是貫徹可持續發展戰略、減排溫室氣體的重要措施。日本企業注重自身建筑中的能源利用率，例如：永旺的伊丹昆陽店，一是大面積采用太陽能發電，壁面和屋頂太陽能板總覆蓋面積高達7 956 m2，可發電1 160 kW，預計每年減少CO2排放量7.2 t；二是壁面、屋頂及廣場的綠化設計，平面綠化9 315 m2，綠化率達14.1%，屋頂綠化2 310 m2，綠化率達6.2%，其中，壁面綠化采用平板式、花盆式和鋼條式3種形式，屋頂和地面廣場均采用草坪停車場；三是高效照明光源的普及利用，商場的外墻指示燈、停車場、餐飲處、洗手間及各通道均采用LED光源，可節電611 MWh/年，其他設施及拐角處也均采用Hf和T5熒光燈照明，可節電1 311 MWh/年；四是可再生材料的廣泛應用，路面鋪設再生瀝青和再生保水性鋪裝板，停車場采用再生木材和再生塑料輔助停車等，再生資源的充分利用，大大提高了資源利用率；五是電動汽車充電設施的建設，停車場設有電動汽車充電樁，采用快速充電方式，可對4臺電動汽車同時進行充電，推動了電動汽車的普及應用。

5.4 廣泛開展環保植樹活動

日本的大型企業在不斷創新節能工藝及技術、開發節能產品的同時，為保護生態環境，促進社會可持續發展，紛紛自發開展植樹造林活動。大金工業在印尼開始恢復森林的“綠墻”項目；永旺已在9個國家累計植樹9 475 492棵，并不斷開展“綠化故鄉”等活動；松下制定了在10年內種植100萬棵樹的目標，引起社會廣泛關注。

5.5 注重社會環境教育

日本企業非常注重環境教育問題，大型企業均設有科學館等展示設施，真正實現環境教育從青少年階段抓起。

6 日本經驗對我國可持續發展的啟示

6.1 能源發展戰略

綜合考慮我國當前能源開發、利用與改革。在能源開發方面要綜合考慮發電成本與滿足需求，進一步優化能源供應結構，要認識到沒有哪一種能源是絕對清潔、安全的，應全面、科學、合理地看待每一種能源，充分認識各種能源利用的優缺點與局限性。在能源利用方面，要加大技術開發力度，提高能源利用效率，提高可再生能源的應用比例。同時，要加強電力需求側管理，推廣變頻、熱泵等節能技術，實現開源節流并舉。在能源改革方面，要適應時代需要，尊重客觀規律，積極穩妥地推進能源價格管理體制改革，認真研究制定能源政策，提高可再生能源的應用比例。

6.2 環保和公害治理

吸取日本教訓，充分認識環境污染的危害性。借鑒減量化、再利用、可循環的3R理念，減少垃圾等廢棄物的排放，加大循環再利用力度。重點做好垃圾分類回收處理和下水道管理等工作。同時要進一步完善環保方面法律制度，明確責任，督促企業對受環境污染影響的公害受害者給予補償。今后經濟發展應創出適應自己綠色環保之路，避免走先污染后治理的老路。

6.3 民眾參與

日本遍布全國的各類公益組織（NGO）、無數仁人志士為治理公害發揮了積極的作用，這對于我國的環境保護有著十分有益的借鑒。一是要建立更廣泛的民間環保公益組織，提高各類公益組織在環保方面的技術能力、科學分析及評估能力；二是要創立使各類公益組織能發揮積極作用的客觀社會環境和法治環境；三是加強宣傳普及，提高人民群眾參與各類公益組織的積極性。

6.4 認真落實各項政策措施

近年來，通過學習借鑒國際經驗及各方共同努力，我國已建立了很多法律制度，有的理念也不比發達國家差，但在具體落實方面，做得往往還很不夠。好的理念要落到實處，需要可操作的具體措施來支撐；措施要產生效果，需要政府和居民、企業持續不斷的努力。在促進可持續發展乃至其他問題上，既不是制定好法律和規定就能一蹴而就解決問題的，也不是搞幾次宣傳活動就能見效的，而是要反反復復，持之以恒，不斷深化。如：僅大阪市為了推行垃圾分類，就在近1年的時間里舉行了約3 000場宣傳培訓活動。法律和規定的制定只是改進的第一步，能不能產生效果關鍵要看后來的工作。日本的環保搞得好和“認真”二字有很大的關系。

7 結束語

日本促進可持續發展是從上至下，多方協作的系統工程。日本政府、地方政府、企業和民眾均投入可持續發展的實踐中，他們的方法和步驟對中國各地推進可持續發展建設具有一定的借鑒和參考價值。