對安全生產綜合監管的認識和理解

□ 鄭弘

對安全生產綜合監管的認識和理解

□ 鄭弘

在我們國家現行的體制下，安全生產綜合監管是一種管理模式。根據安全生產和社會主義市場經濟的發展規律，特別是現行的國情和體制，我國安全生產綜合監管區別于一個行業、一個地區的安全管理，需要把不同行業、不同領域、不同地區的安全生產工作組合在一起，形成統一的整體，從全局和宏觀上加以把握，對全國安全生產工作實施監督性管理。從目前安全生產的規律和我國的國情來看，綜合監管就是監督性管理，綜合監管的功能是在部分具有相對獨立功能的基礎上實現最大化的整體功能，其整體大于部分之和，能促進全國安全生產形勢的穩定好轉。

一、安全生產監管工作所處的地位、層次分析

綜合監管與專項監管、行業管理雖然都從事并推動安全生產工作，但并不是處于同一水平面、同一層次、同一角度，它們的定位、性質、職責、內容、重點、角度、手段、方式以及所承擔的責任是有明顯不同的。安全生產綜合監管工作有自己獨特的定位、內容、職責、方法、手段、規則以及工作能力要求，可以從六個方面加以分析。

第一，從定位看，綜合監管是一種處于較高層次、較為宏觀的監管，在安全生產工作的推進中所處的層次要高于專項監管、行業管理，它與專項監管、行業管理的關系雖然不是一種行政上的領導與被領導的關系，但是帶有某種性質的指導與被指導、協調與被協調、監督與被監督的關系，也就是說，綜合監管部門可以對專項監管和行業管理部門的工作情況進行指導、協調、監督與檢查。

第二，從性質看，綜合監管是一種綜合性、全局性、全面性的監管，其工作對象更多表現為下一級政府及安全生產專項監管部門、行業管理部門，也就是說，綜合監管在一定程度上代表上一級政府對下一級政府的安全生產工作情況進行的監督，代表政府對有關部門及單位的安全生產工作情況進行的監督，這種監督的目的在于保證政府對安全生產工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常地推進、有效地落實。

第三，從職責內容看，綜合監管的主要職責在于確保安全生產工作方針政策與總體部署的落實，重點在于對負有安全生產專項監管職責的各部門進行協調、指導、監督與檢查，是對部門安全生產監管工作的再監管，而不只是對眾多具體生產經營單位安全生產工作進行具體的管理和檢查，也不是要代替、包辦安全生產專項監管及行業管理部門的具體工作，或簡單地做一些部門不愿意做的具體工作，更不是與有關部門“爭權奪利”。

第四，從工作手段看，綜合監管的手段不是行政審批、核準、備案或行政處罰等帶有“硬”約束性質的，而是一種勸導、指導、建議等“柔性”的手段，即使是在行使監督檢查方面的職權時，也更多地體現出勸導和協調的色彩。

第五，從工作的切入角度看，綜合監管工作是站在較為中立的層次，較為全面地介入工作，如綜合、深入地分析安全生產工作的全面情況，對安全生產工作中出現的重大問題提出解決的建議，對安全生產工作中的重大問題及時進行協調，以體現政府對安全生產工作的監管。

第六，從運行規則看，綜合監管所依據的是一種基本的、基礎的規則，是規范與調整安全生產工作的綜合性規則或總規則，解決的是安全生產工作全局、關鍵、方向和基本問題，是管規則的規則。

二、安全生產綜合監督管理職責

各級安全生產監督管理部門依照法律法規賦予的權利，對轄區內的安全生產工作進行宏觀管理和指導，代表政府履行監督檢查、綜合協調、行政執法等職責，保證黨和國家各項安全生產方針政策、法律法規得到貫徹落實。概括地說，綜合監管就是宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監管。安全生產綜合監管的內涵包括運籌謀劃、立規執法、組織部署、指導協調、監督檢查、宣教培訓、統計分析、通報反饋、目標考核和事故調查等等。

1．運籌謀劃 《安全生產“十一五”規劃》是新中國成立以來的第一部安全生產規劃。在此基礎上，各省、區、市的《安全生產“十一五”規劃》也相繼出臺。《安全生產“十一五”規劃》的年度執行情況是綜合監管的一個重要支撐，如科技規劃的執行，并不完全是指標，更重要的是有很多科研項目和工程以及科技成果的轉化。對此，綜合監管應該發揮作用，加強指導，特別是對規劃實施的階段評估、終期評估和跟蹤檢查，需要拿出意見，逐級報告。《安全生產“十一五”規劃》的執行情況應該是綜合監管的一項重要內容，也是《安全生產“十二五”規劃》出臺的參照。

2．立規執法 抓好綜合監管工作，首先必須立法，這樣執行起來才有依據。要研究安全生產綜合性的方針政策，沒有綜合就沒有高度。如安全發展、綜合治理等理念和方針政策，需要各方面形成共識，對《安全生產法》和各省制定的《安全生產條例》等法律法規要做好解釋細化工作。

3．指導協調 指導協調是開展綜合監管工作的有效手段，是“三定”方案賦予安全生產監管總局的職責，包括協調全局性的安全生產重大問題，指導協調安全生產重大科學技術研究和推廣工作，指導協調全國安全生產行政執法工作，組織開展聯合督查、專項整治和隱患排查治理工作，綜合協調指導安全生產應急救援工作等等，尤其是要協調解決好跨地區、跨行業安全生產中的重大問題。

4．監督檢查 監督檢查是綜合監管最重要的一點，是《安全生產法》和“三定”方案賦予安全監管部門的職責。安全監管部門必須履行好這項職責，充分利用監督檢查這個重要手段，推進安全生產形勢的穩定好轉。監督檢查應該作為綜合監管工作的重中之重，包括監督檢查相關行業管理部門和下一級地方政府落實安全生產方針政策、重要部署的情況，監督檢查生產經營單位貫徹執行國家有關安全生產法律法規及安全生產各項保障制度的情況，監督有關政府、部門落實好隱患的整改情況等等。

5．宣教培訓 綜合監管涉及的部門多、行業領域多、從業人員多，建立完善安全生產培訓體系，強化安全培訓，提高各類人員的安全素質和能力，是減少和預防事故最有效的手段之一，也是抓好綜合監管工作的治本之策。安全生產培訓主要針對下列三類對象，即政府公務人員，包括安全監管部門公務人員、相關行業管理部門安全管理機構公務人員；生產經營單位從業人員，包括生產經營單位主要負責人、分管安全的負責人、安全管理人員和廣大員工等；社會中介機構從業人員，包括評價師、監理等。

要與新聞媒體建立經常性的業務聯系，充分發揮輿論的宣傳、監督作用；要大力開展安全文化建設研究，圍繞安全文化建設中的理論與實踐問題，組織各種研討會和相關學術活動；要廣泛聯系各類文化團體，圍繞安全生產中心工作，開展群眾喜聞樂見、寓教于樂的安全生產文化活動，營造“關愛生命、關注安全”的氛圍；要以普及安全文化、提高全民安全意識和守法意識為重點，逐步建立由企業教育、學校專業教育、職業教育和社會化宣傳教育構成的全方位安全生產教育體系；要充分發揮各級政府部門、安全生產培訓機構、中介機構、高等院校和生產經營單位的作用，調動全社會的力量，建立各級培訓機構，實現資源優化配置，確保安全生產培訓質量，為安全生產提供可靠的人力資源保障。

6．統計分析 要定期、不定期分析相關行業、地區的安全生產形勢，針對相關行業、地區安全生產的特點和存在的突出問題，有針對性地提出對策和措施，并從事故中總結規律，逐步上升為制度。除了對事故的統計分析外，還需要加強對風險的管理。

7．通報反饋 要對各級政府、部門的安全生產工作情況進行分析和點評，對安全生產責任不落實、安全事故多發、事故隱患整改不力的行業管理部門、地方政府和生產經營單位進行批評通報，必要時可以向全社會公布，以促使他們落實安全生產責任。

8．目標考核 國家安全監管總局的“三定”方案里已經明確提出，對指標的考核執行情況，要建立一個評價體系。目前，我國的指標主要是事故指標，綜合評價體系的設計應該和區域、行業領域安全生產的要素、關聯度等聯系起來。從客觀角度講，不能出一起事故就否定一個部門、一個區域的全部工作，這樣看問題是片面的，不科學的。因此，要設計一個相對指標，通過客觀評價分析，提出指標執行報告，在考核后提出綜合報告，必要時要向上級報告，向全社會公布。

9．事故調查 依法組織事故調查是綜合監管工作的殺手锏，是法律和政府職能賦予安全監管部門最重要的工作，也是樹立安全監管部門權威的有效手段。因此，安全監管部門不能有任何退卻，必須從嚴開展事故調查。

（作者單位：國家安全生產監督管理總局信息研究院）