我國農村土地經營權流轉的現狀與對策研究

卞同洋 張玉林

(1.江蘇沿海地區農業科學研究所，江蘇 鹽城 224002;2.鹽城市農業委員會，江蘇 鹽城 224002)

農村土地是農村人口賴以生存和發展的基礎，是解決“三農”問題和農民創業就業問題的核心要素。穩定和完善土地承包責任制，是黨在農村政策的根本體現，是保障農民權益、促進農業發展、保持農村穩定的基礎。農村土地經營權流轉其實是一種通俗和省略的說法，全稱應該稱為農村土地承包經營權流轉。也就是說，在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包的村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營。實踐證明，我國農村土地經營權流轉，正是對現有的家庭聯產承包責任制的完善與補充，是促進我國傳統農業轉型升級，現代農業快速發展的必由之路。

1 農村土地經營權流轉的現狀與演變過程

隨著經濟發展和人民群眾的實際需要，改革開放后，我國的農村土地政策不斷調整，以土地家庭承包經營為開始，全國農業經濟取得了較快的發展，農村土地經營權流轉也從明令禁止到解禁，并逐步轉入規范。簡要的說，我國農村土地經營權流轉主要經歷了三個階段:一是明令禁止階段。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進行土地經營權流轉。二是解禁階段。隨著形勢的發展，統分結合的雙層經營體制出現了一些新情況。從“分”的方面來講，農民在市場的主體地位很脆弱，與發展現代農業的要求不相適應;從“統”的方面來看，集體經濟大多變成“空殼”，原有的農村服務體系已經不適應，新的服務體系還沒有健全，千家萬戶的小生產難以適應千變萬化的大市場。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經營土地的農戶和工商企業急需土地，擴大經營規模。為適應形勢發展，1988年憲法修正案中，農村土地經營權流轉制度經歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”，由模糊不清到明確鼓勵的過程。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出: “在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓”。2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。這一階段實現了農村土地經營權流轉的合法化。三是規范化階段。2003年，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規定，對土地經營權流轉進行了原則約束，為土地經營權流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地經營權流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。至此，農村土地經營權流轉制度體系基本形成。

2 農村土地經營權流轉必須堅持的原則

實踐證明，農村土地經營權流轉既緩和了人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還促進了農業規模經營，是提高農業比較效益的一個好辦法。中央尊重農民的首創精神，熱情支持土地經營權流轉這一新生事物，并提出:按照完善管理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉。但農村土地經營權流轉事關廣大農民的切身利益，事關農村發展和社會穩定，因此在土地經營權流轉中，我們要堅持在穩、嚴、活和可控的范圍內向前推進。

一是積極引導穩步推進。農村土地經營權流轉在很大程度上取決于農村人口能不能向二、三產業轉移，并且能夠穩定的就業，轉變為市民。土地經營權流轉必須堅持“與農業勞動力轉移進程相適應”。現階段，農村雖然經濟發展較快，城鎮化進程也很快，但還遠未能解決眾多的農民的市民化問題。部分農民雖在城鎮買了房子，但土地仍然是其重要的收入來源之一;眾多的農民工雖然現在在城里打工，但卻沒有經濟能力在城市繁衍生息，仍要回到農村娶妻生子和養老。現在的土地制度承載著廣大農民社會保障的重大責任，是農村社會穩定的“基石”，土地經營權流轉中的轉必須堅持“農民自愿”的原則。這是中央關于推進農村土地經營權流轉強調的基本精神。要充分尊重農民的選擇，絕不可以用強制的辦法迫使農民離開土地。要防止不顧農民意愿，片面追求土地經營權流轉速度的傾向，要從實際出發對土地經營權流轉的效率進行科學的評價。

二要嚴控流轉用途，穩定耕地面積。流轉出的土地必須保證其農業用途不變。我國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，由于土地在農業生產中不可替代的特征，使農業耕地成為農業生產中最為稀缺的要素，保護農業耕地資源是保證糧食安全和其他農產品供給能力最基本的條件。因此，必須保證在不改變耕地用途的前提下實現土地的流轉，農民依法享有土地經營權流轉權益，如租金、股份分紅等。

三要活而有度。首先，土地經營權流轉，鼓勵的不是土地的公司化，而是土地的合作社化。在土地股份合作中，經營風險可以通過體制機制創新來解決，當出現經營風險時，農民入股的土地不列入清算范圍;農民的利息分紅比率可適當降低，但不承擔經營風險。其次，土地經營權流轉合作規模要適度。再次，土地經營權流轉和合作中涉及的規模、數量、年限、目的和方式等，都要接受政策和政府的嚴格制約。

3 農村土地經營權流轉的主要形式

目前，農村土地經營權流轉主要有以下幾種形式:一是出租，承包人將承包土地的使用權以契約的方式轉租給第三方，由第三方一次性或分期付給承包者一定的租金，在租賃期內，原承包合同規定的義務仍由承包人履行。二是轉包，在承包期內，農村土地承包者將承包的部分或全部土地經發包人同意以一定條件轉包給第三方使用，由第三方向承包人履行義務，承包合同仍由原承包人履行，接包方與發包方沒有權利義務關系。三是互換，集體經濟組織之間或承包戶之間為耕作、排水和管理上的便利，由村集體經濟組織協調或承包戶自行協商，將不同地方，不同類型地塊的土地經營權互換，各自方便并簽訂互換合同。四是轉讓，承包人經發包方同意，將承包期內全部或部分承包地出讓給第三方，由第三方與發包方重新簽訂承包合同，原承包關系中止。五是股份合作，在土地承包期內和不改變土地用途的前提下，農民以土地承包經營權入股，參與農業生產經營活動的行為，這種流轉是將農戶土地作為融資手段，使土地資源資本化。以上是農村土地經營權流轉的幾種主要形式，其它還有如拍賣、反租倒包等多種形式，它在促進農業規模化經營以及農業產業化方向發展方面均具有積極的作用。把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模。從事一定規模農業的經營者，絕大多數都對經營土地進行規劃、整理和投入，加速了農村的發展。

4 繼續推進農村土地經營權流轉加快農村發展的建議與措施

1)加快推進農民非農崗位就業培訓，提供農民一技之長。農村勞動力整體素質不高，文化程度較低，缺少技術，農村富余勞動力外出打工大多是從事一些簡單的體力勞動。目前農民非農就業主要是在中小民營企業，由于民營企業受經濟利益導向，自身勢力又弱，受宏觀經濟波動影響較大，穩定性相對較小，對農民工的裁員也具有隨意性，而且一半以上都是當事人親自外出或親友介紹，很少是由政府組織外出，就業有很大的盲目性，流動性大，隨意性高。一旦出現返鄉民工潮，流出的農村勞動力就會重新回來，土地經營權流轉之后，這種人地之間的矛盾就會突顯出來，所以農村土地經營權流轉后，農民就業問題是一個不得不慎重考慮的問題。首先，提高農民自身素質。加大對農民的職業教育與技能培訓，政府要整合社會資源，對不同層次的農民進行因人施教，培養有一技之長的進城務工者。其次，積極穩妥推進農村勞動力向二、三產業轉移。在統籌城鄉發展中大力發展以勞動密集型為主的加工業、服務業，加強就業容量較大的基礎設施建設，提高吸納勞動力就業的能力。再次，發展壯大縣鄉區域經濟，切實加快鄉鎮城市化進程。擴大城鎮規模，繼續大力推進鄉鎮企業的發展，推動本地域經濟的發展，爭取部分農村剩余勞動力就地消化。最后，“流入地”的城市也必須進行相關制度改革。戶籍制度不是嚴格控制人口遷移，而是發揮人口登記，勞動力供求信息，維護社會治安等服務功能，降低農民工子女上學門檻，消除對農民歧視性的用工制度，建立健全城鄉統一的就業制度，醫療保險制度和退休養老制度。

2)加快推進農村土地經營權流轉金融服務體系建設，保障土地經營權流轉資金需要。農村土地經營權流轉是一項需要金融配套服務的新的生產模式，現在正處于起步階段，首先，政府要加大財政投入，給予政策引導和金融支持。其次，政府要建立風險保障機制，在農業發展基金中，列出一定比例的專項基金，設立農業風險基金或建立農村流轉保證金及土地復墾保證金，并完善農產品預警系統，改革農產品購銷體制。最后，擴大融資渠道。除了政府給予投入與支持外，應充分吸收社會資本參與作為籌資的重點，出臺吸引各種資本投入。

3)完善社會保障體系，消除農民后顧之憂。在我國農村，土地作為最基本的生產要素發揮效用外，還具有社會保障功能。當前，由于我國農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，還處于探索階段，農村居民很大程度上依賴于他們所承包的耕地，依靠土地收入解決看病，上學，養老等問題。農民對于土地經營權流轉后存在后顧之憂，怕喪失土地經營權之后缺少就業后路，這就決定農民不敢輕易離開土地，認為有了土地就有了保障。這就造成了“有人無田可種”和“有田無人愿種”并存的不正常現象，嚴重制約了土地規模經營和農業經濟效率。農民不愿流轉土地，最重要的不是經濟利益，而是土地的保障功能。所以，只有建立和完善農村社會保障體系，弱化農村土地的保障功能，那么以地換保農民還是比較愿意的，所以只要完善社會保障體系，將給農村土地經營權流轉帶來更大的活動空間。當前，堅持低水平，廣覆蓋為前提，采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”為原則，建立完善城鄉居民醫療體系，擴大農村參保范圍，逐步推進農村養老保險覆蓋面，完善農村居民保障制度，解決了農民的后顧之憂，才有利于農村土地經營權流轉的推廣。

4)積極做好農民的思想工作，促進土地經營權流轉，加快農村發展。農村基層黨組織和干部要積極做好農民的思想工作，特別是一定區域內極個別農民的思想工作，組織協調好土地經營權流轉，為承包、承租經營者創造寬松的環境條件，從而使土地經營權流轉產生更大的經濟效益和更好的社會效益，進一步促進農村又快又好地發展。