縣域社會治安防控體系建設路徑初探（上）

□海寧市公安局課題組

（海寧市公安局，浙江海寧 314400）

○本刊研究員論壇

縣域社會治安防控體系建設路徑初探（上）

□海寧市公安局課題組*

（海寧市公安局，浙江海寧 314400）

主持人：潘晶安

在矛盾多發、治安復雜的社會轉型時期，加強社會治安防控體系建設，是深化社會管理綜合治理的有效抓手，是保障民生、服務民生的迫切要求。縣域作為國家最基本的行政和經濟單元，其治安防控體系建設路徑值得深入研究探討。針對當前治安防控的現狀，可圍繞轉變指導理念、確立考核導向、科學用警布警、落實公安責任、推動社會管理、加強科技應用等方面，探索縣域社會治安防控體系建設的新路徑。

縣域；社會治安防控體系；社會管理創新；社會治理路徑

自上世紀九十年代初公安部提出社會治安防控體系后，隨著社會治安形勢的日益嚴峻，建設治安防控體系得到了各級黨委政府的高度重視和廣泛認同。2011年，中央對加強和創新社會管理進行了專題部署，并制定出臺了相關意見、決定，中共中央、國務院在《關于加強和創新社會管理的意見》中，明確提出把“完善社會治安防控體系”作為社會管理創新的一項重點任務，凸顯了其重要地位。縣域作為國家最基本的行政和經濟單元，其治安防控體系建設路徑值得深入研究探討。本文結合海寧近年來開展社會治安防控的具體實踐，提出縣域建設社會治安防控體系粗淺想法，以期拋磚引玉。

一、縣域治安防控體系建設的可行性

郡縣治，天下安。縣域在我國具有特殊地位，不僅占到全國國土面積的94%、總人口的70%、GDP的50%［1］，同時作為相對封閉的治安生態系統，它具有天然的自我調節、自我防御能力，依靠系統自身力量可以處置區域內的絕大多數案（事）件和治安問題，是全國社會治安狀況的決定性因素。

（一）有基礎。

1.歷史基礎。縣制萌芽于西周，產生于春秋，發展于戰國，定制于秦朝。自秦朝以來，設立郡縣制以縣為治的做法一直沿用至今。縣域內具有相同的人文環境，古代設定一個縣的區域，充分考慮山川地勢水系等自然地理因素、居民語言體系、文化生活習俗、人口經濟水平，也充分考慮能否及時了解和處理轄區社會事務。如此歷經不同朝代，形成了相對固定的區域范圍。

2.環境基礎。長期以來，縣域都是一個相對穩定的社會體系，在長時間作用下，形成了特定的地理空間和風格相似的人文環境，劃定了由農民—村落—集鎮—中心城鎮（縣城）的區域范圍。受區域內居民原有生活習慣、治理模式等人文因素的影響，也形成了具有區域特點的政風民風。

3.群眾基礎。長期生產、生活形成的習慣，使縣域中的居民對區域有強烈的歸屬感和認同感，易于達成思想共識。南方地區，方言的存在某種程度上還框定了熟人社會的范圍，形成了互相認同的交往生活圈。縣域的治安防控也有了對內沖突較少、對外團結一致的群眾基礎。

（二）有支撐。

1.行政支撐。在現有的國家行政體制下，縣一級黨委政府在人事、財政、政策制定等方面較其他層級的黨委政府更加靈活，尤其是行政輻射力、宣傳滲透力、工作落實力在縣域中最為明顯，這對治安防控的統籌考慮和整體布局具有重大影響。同時，治安防控體系是一項系統工程，許多工作需要以黨委政府的名義分解落實到基層部門。沒有黨委政府的整體規劃、通盤考慮，難以形成一個布局合理、操作性強、運行高效的治安防控體系。

2.經濟支撐。縣域經濟是指在縣級行政區劃的地域內統籌安排和優化經濟社會資源而形成的開放的、功能完備的，具有地域特色的區域經濟。縣域經濟有相應的縣級政權組織作為市場調控的主體，在整個國民經濟發展中具有相對的獨立性和積極的能動性，直接影響社會治安防控體系建設的投入建設、規劃布局和整體推進。

3.工作支撐。作為基層實戰部門，縣級公安機關主要以縣域為單位打擊犯罪開展防控，卡點的設置、群防的建設、警務的部署，都已被大家所認知和接受。近年來，已有的街面防控、社區防控、科技防控和陣地防控等系統日臻完善，形成了一套完善的運行機制和保障機制，有建設治安防控體系扎實的工作基礎。

（三）有保障。

1.政策保障。國家高度重視縣域的發展和穩定，制定出臺了一系列政策措施，縣域的自主權逐漸增強，其差異化發展也使得區域的特征更為明顯。以浙江為例，2008年12月，浙江省正式下發《關于擴大縣（市）部分經濟社會管理權限的通知》，下放所有縣市443項經濟社會管理事項，使有限的公共資源在省、市、縣、鄉政府之間實現優化配置，也使縣域治安防控體系建設有了更多的政策保障。

2.機制保障。隨著公安工作的發展以及社區警務工作的推進，縣域在打防管控方面積累了許多經驗，也建立了相關工作機制。特別是近年來，相繼開展了北京奧運安保等一系列重大安保工作，治安防控方面有了現成的機制可以借鑒，也形成了較為有效的治安防控模式。

3.需求保障。從社會治安內在要求看，縣域是社會治安防控工作最為直接的承載平臺，也是社會治安防控體系建設最為重要的工作陣地。從外部治安環境看，隨著縣域經濟的不斷發展，受流動人口急劇增加，社會治安環境日趨復雜，傳統警務運行模式弱化等多重社會因素疊加影響，治安防控工作的需求將越來越迫切，要求也將越來越高。

二、當前社會治安防控體系存在的不足

社會治安防控體系提出以來，學界對此有著不同的理解和定義。筆者認為，社會治安防控體系的主體是黨委和政府統一領導，以公安機關為主力軍，以群防群控力量為依托，以廣大群眾積極參與為基礎的復合型主體，其客體是影響社會治安秩序的各種因素，包括人、地、物、事等要素，其建設包括整合一切可資利用的治安力量，也包括對預防、打擊、管理、控制等多種手段的綜合運用，目標是實現“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”。但是，如何建設縣域社會治安防控體系，還存在不少矛盾和困惑。

（一）認識到區域的特殊性，卻脫離實際強求統一。不同區域有不同的治安特點，決定了治安防控體系建設要有區域的特殊性，但是現實卻往往做不到。具體表現在：一是手段方法一刀切。打、防、管、控是防控體系建設的主要手段，不同的治安狀況應該對應不同的手段，但操作上，往往出現一味地側重于打擊，或是一味地側重于防控，沒有根據區域的情況研究具體手段方法。二是部署要求上一刀切。講求規模效應，從上到下對打、防、管、控作統一部署要求，行動的時間、步驟甚至方法、目標都相互一致。這種運動式的治安防控固然能形成浩大聲勢，也能取得一定成效，但警力、精力的損耗太大。三是評價標準一刀切。缺乏科學合理的評價系統，簡單地以打擊、發案、破案等業務數據來考量防控體系的好壞優劣，不考慮區域原有的基礎及特點。

（二）認識到系統的整體性，卻以偏概全不夠協調。任何系統都是由相互作用、相互依賴的若干要素組成的有機整體。作為一項復雜的社會系統工程，社會治安防控體系包括打擊、防范、控制、管理、教育等內容，涉及警力配置、勤務模式、工作機制等諸多方面，更強調系統的整體功能和整體優勢，然而實際建設中卻對此有所忽視。一是城鄉推進不均衡。工作重心放在城區，忽視農村，導致城鄉治安防控水平嚴重失衡。二是系統銜接不順暢。體系中打擊、防控、管理等子系統運行不完善，已有的子系統間未形成緊密配合的鏈條，甚至還存在“內耗”。三是建設規劃不配套。建設的整體目標不明確、規劃不清晰、布局不合理，特別是不同子系統的建設不同步、不匹配，影響了體系整體效能的發揮。四是機制運行不同步。社會治安防控資源是相互支持、有機統一的整體，實際操作中往往以偏概全，認為哪個方面重要，就以哪個方面為支撐，打擊代替防范、防范代替控制等現象較為普遍，給整體防控帶來了困擾。

（三）認識到主體的多元性，卻由公安機關單打獨斗。主體多元性是社會治安防控體系的基本屬性，這一特性決定了治安防控體系建設要整合多方力量，必須注重推進社會管理社會化，積極爭取黨委政府、相關部門、社會各界的重視和支持，把各種社會資源挖掘好、整合好，以實現“整體大于部分之和”的系統效應。在社會主義市場經濟體制的背景下，治安防控體系建設還要順應時代發展潮流，遵循市場規律，提高治安防控的市場化程度。但目前社會力量參與還不充分，市場化運作還未普及，不少公安機關存在一方面希望群眾積極參與治安防控體系建設，另一方面卻不去搭建鼓勵、支持群眾參與的平臺和載體的現象，以致于治安防控體系成了警務防控體系。

（四）認識到科技的重要性，卻重建輕用效益不高。傳統的社會治安防控體系借助大量人力、物力，投入大，成本高，效果卻隨著時代發展越來越弱。當前，大家對科技信息引領社會治安防控的認識逐步提高。科技已經不再是一種簡單的輔助手段，而是治安防控的重要支撐力量，如視頻監控應用改變了傳統的巡邏、指揮模式，使扁平化指揮、可視化調度成為可能，將警務活動從原來的人海戰術中解放出來，不再是盲目的、無目的的防控，而是有針對性、快速反應的防控。可以說，高質量、高標準的治安防控“硬件”越來越多，但應用層次、效用發揮還停留在低水平的階段，特別是缺乏“軟件”建設的后續跟進，社會治安防控體系有待于從粗放型向精細型演變。從近年來社會治安防控的情況來看，治安防控不能靠人海戰術，而是要向科技要戰斗力；防控科技化是彌補警力不足的重要途徑，需要科學規劃、深度應用。

三、縣域社會治安防控體系建設的關鍵所在

理念在行動中起著先導性、決定性的作用。之所以區域治安防控體系建設會出現矛盾和困惑，主要是沒有改變計劃經濟的思維定勢。如果不對現行的一些習慣性做法進行反思，沒有否定之否定的勇氣，沒有壯士斷腕式的理念創新，社會治安防控體系建設顯然不會有大的突破。因此，當前建設縣域社會治安防控體系關鍵要轉變理念。

（一）要樹立本土理念。在下級公安機關必須服從上級公安機關的警務指揮體系下，上級公安機關的決策會統一而無差別地施加于下級。實際上，由于地理、人文、經濟、歷史等因素，各地的情況千差萬別，每個地方都有自己的特點。上級公安機關一刀切的政策措施，往往會對下級造成很大的困擾，不僅影響基層日常工作，削弱打防管控效能，而且還使基層部門養成被動依賴習慣而失去應有的主觀能動性。其實，上下級公安機關既有從屬關系，更多的是分權關系。上級不能隨意干預下級工作，特別是不能輕易越過下級權限。縣級公安機關處在公安工作的一線，對本地的治安特點和規律最熟悉，如何開展工作最有發言權。“警務實戰所立足的治安形勢、警力資源、民眾基礎、人文環境、工作措施是本地化的警務特點，體現警務矛盾的特殊性與共性”。［2］因此，在構建縣域社會治安防控體系的過程中，必須克服唯上級、唯考核的警務工作導向，堅持本地化、實效化策略，積極順應本地經濟社會發展的需求。這樣才能最大限度地滿足廣大群眾對社會治安的需求。

（二）要樹立民本理念。民意是警務工作最真實、最客觀的反映，也是警務工作最直接、最準確的導向。正如現代企業要以市場需求為導向及時調整產業結構一樣，警務工作的重心也要根據本地的社會安全需求隨時加以調整。如果忽視了群眾的意愿，不傾聽群眾的訴求，憑公安機關的主觀愿望設計社會治安防控體系，很容易迷失方向，以致于民警受累、群眾無益。蘇州市公安局在一次調查中發現，考評中名列前茅的一個縣級公安局，在群眾測評中卻是全市最差，這直接引發蘇州公安治安理念的變革，把民意作為評判公安工作的主要指標。就普遍意義而言，公安機關同群眾的關系可以理解為一種雇員和雇主的關系。從海寧實踐來看，社會治安防控要充分體現民本理念，只有這樣，治安防控體系建設才會尊重群眾意愿，滿足群眾需求，群眾才會滿意，社會治安也才會有堅實的群眾基礎。

（三）要樹立法治理念。社會治安主要是公安機關憑借國家（其實是人民）賦予的公權力，調動社會各方面資源實施的對社會秩序的一種干預。形象地說，社會失序尤如人體患病，公安機關就像外科醫生，通過各種“治療手段”來使其恢復正常，但是，這種“治療”必須在一個合理的框架內開展，如果超過了一定限度，那么就會造成另一種破壞。倫納德·霍布豪斯在《社會正義要素》一書中指出：“和諧并不等同于建立在純粹的壓制之上的秩序，這是不能不清楚地知道的。建立在壓制之上的秩序都是不和諧的。一味壓抑下去的沖動仍然是內心沖突的根源。”［3］在某些地區、某個階段，由于特殊形勢的需要，往往通過一些超常規的手段和措施來維護社會治安，過度運用公權力的現象屢見不鮮，“這種集團沖鋒式的執法方式實際上是在解構法律的效力，是以犧牲法律的整體效率為前提的”［4］，難免陷入與法治理念相左的窘境。

（四）要樹立效率理念。從現代管理學的角度看，無論是企事業單位，還是政府機構，必須以民主、公平、效率和效益為追求的目標，其中效率已成為現代公共管理最為根本的追求。美國著名行政學家古利克曾說：“在行政科學中，不管是公共還是私營，最基本的善就是效率，效率就是公共行政的目標和標準。”［5］維護社會治安需要投入，但這種投入必須是理性的、經過嚴密的成本核算的。成本包括直接的人力、財力、物力上的投入，也包括運行過程中的交易成本、因施行這一方案而放棄或減弱另一方案的機會成本、造成的政治影響和社會效果等邊際成本。在“政治掛帥”理念的指引下，公安機關在實施某一社會治安策略或方案時，受上級要求或政績驅使的影響，往往會“不惜一切代價”去達到某一局部性、階段性的目標。這種“不計成本”其實是對公共資源的一種極大浪費。為此，在構建縣域社會治安防控體系過程中，要樹立一種常態化的工作理念，合理分配和利用各種資源，在追求結果的同時考慮到各種成本投入，選擇最具效率的方案。

（五）要樹立適度理念。在當前條件下，“對違法犯罪行為零容忍”無論是主觀上還是客觀效果上都無法達到和實施，公安機關普遍低于20%的破案率，就非常有力地證明了這個事實。樹立適度理念要堅持問題警務導向，什么問題突出就圍著什么問題轉，突出治安問題一個一個解決，治安亂點區域一個一個治理，而不是毫無輕重地追求“零容忍”。“零容忍”理念應當更傾向于那些嚴重的、危害大的違法犯罪，如故意殺人、爆炸、放火、投毒、搶劫等暴力惡性犯罪。實際上，社會和群眾對一些破壞秩序和違背法律的行為有一定的容忍度，也能接受公安機關無法做到“違法必究”的客觀現實。在警力緊張的情況下，公安機關有限的資源不可否認地要向打擊防范危害巨大或者影響重大的案件傾斜，對一些輕微的違法犯罪行為只能予以適度打擊，這樣才能最大限度地發揮治安防控效能，促進社會和諧。

（六）要樹立經營理念。治安防控體系建設是牽涉社會管理方方面面的系統性工程，沒有精細嚴謹的頂層設計，單憑公安一己之力，必然會陷入公安機關唱“獨角戲”的被動局面。要把社會治安防控體系建設放在整個經濟發展的大環境中考量，以經營的理念推動治安防控建設上升為政府行為，形成黨政主導、公安主力、部門協作、群眾參與的治安防控社會化格局，才能真正形成體系、發揮實效。以海寧為例，近年來每年都推出引導群眾積極參與治安的活動載體，將推動治安管理社會化的活動作為延續性、長期性的品牌來經營，先后開展文明出行、秋季大巡防、世博安保大巡防等活動，在時機成熟后又提出“打造全省最具安全感城市”目標，并制訂具體實施意見，循序漸進地推動社會各部門及廣大群眾參與，全民化的治安防控理念逐漸被群眾所接受，也形成了職能部門、社會各界及廣大群眾自覺參與的共識。

此外，縣域社會治安防控體系建設要正確處理好與基礎條件、經濟發展、治安特點和趨勢發展的關系，把握好建設方向。一是要與基礎條件相匹配，充分考慮區域內原有的風俗習慣、原有的治理模式、原有區域規劃。二是要與經濟發展相適應。社會治安防控具有長期性、基礎性，需要大量持續的經濟投入，要與縣域經濟發展相適應和匹配，并積極為之服務。三是要與治安特點相符合。社會治安防控體系要充分考慮區域特點，強化子系統的相互關聯、補充，這樣才能統籌兼顧，實現治安防控效果的最優化。四是要與趨勢發展相統籌。當前社會發展變化加快，原有相對平衡的治安狀態逐漸被打破，諸如一體化、多元化、市場化、社會化等發展趨勢要動態加以把握。

四、評價導向的確立

建立一套治安防控工作標準和考核體系，科學有效地監測、評價、考核治安狀況，對推動治安防控工作部署的落實，查找管理中存在的問題，及時調整相關工作措施，從而實現預定的防控目標有著積極的作用。

（一）目前的考核評價體系存在“雙向不滿意”。本課題組對不同縣（市）的30名基層公安局領導以及30名基層派出所所長進行問卷調查，從調查情況看，目前治安防控考核評價存在“雙向不滿意”（見下圖）。

管理考核者不滿意主要源于：一是執行不滿意，對基層落實上級的工作部署存在差異和折扣不滿意；二是過程不滿意，對評價過程中必須使用各種繁瑣的表格或暗訪調查不滿意；三是效果不滿意，對評價時得不到所需要的足夠信息不滿意。

基層被考核者不滿意主要源于：一是結果不滿意，認為當前評價標準難以準確反映真實業績及成效；二是方法不滿意，認為防控工作考核通過查閱臺賬及抽樣調查的評價方法過于簡單；三是形式不滿意，認為考核過程中非對即錯的程式化評價傷害了基層的感情。

因此，建立科學合理的防控評價體系仍是一項須長期探索研究的課題。

（二）治安防控體系考核應該向評估過渡。考核是以量化標準來衡量的，但防控體系建設的結果即治安狀況的好壞，許多內容無法量化，需要量化考核與綜合評估相結合。

1.多采用評估，少進行考核。良性運行的社會治安是治安防控的最終目的。要科學合理地分析、評估防控體系建設成果，多些評估，少些考核，并且兩者有機結合才能正確引導治安防控體系建設方向，也才能調動基層的內在積極性。

2.多重點考核，少綜合考評。考核不能只是為了排出名次先后，更多地應是去發現工作中存在的長處和短處。因此，要減少“一俊遮丑”或“一丑毀俊”式的綜合性考核。一是多采用重點考核，給基層更多的自主權，防止干擾基層原有的工作節奏和安排；二是對階段性、重點項目要單列考核，不要納入綜合評價體系，避免基層對社會治安采用運動式管理，而非持續性地改進；三是治安防控工作創新要避免以考核形式進行強制推廣，而是要根據各地實際借鑒使用。

3.多采用達標，少剛性排名。上級下達剛性指標、命令后，下級為不在考核中落敗，會采取一切可能的手段進行應對，以致于數據造假的消極現象普遍存在。因此，不宜直接以分值多少進行簡單排名，而是應采取達標這種相對彈性的做法，重視對考核數據背后信息的分析與研究，區別不同情況，對被考核者提出有內容、有針對性的績效評估結論。

（三）必須科學選擇治安防控體系評估參數。治安是否良好與群眾的直接感受相關聯，因此，對一個地方治安狀況的評估，要將具有可比性且較為穩定的指標進行理性分析，并參考群眾直接感受。

1.治安秩序的破壞度指標。影響治安秩序的因素很多，但最主要和最直接的還是違法犯罪數量和程度。違法犯罪案件的多少與輕重，不僅從數量方面揭示了一定區域、一定時期內違法犯罪對社會治安秩序的危害大小，而且從程度方面反映了違法犯罪對社會治安秩序的破壞狀況。此項指標要抓住以下三方面：一是萬人刑事案件發案率。犯罪的發生會隨著人口的變化而必然發生變化。萬人刑事案件發案率具有更強的可比性和說服力，比發案數更易于橫向對比。二是八類嚴重刑事案件比重。不同的刑事犯罪對社會治安危害的程度不一樣，嚴重刑事犯罪體現量變到質變的過程，顯然比一般的刑事犯罪對社會危害嚴重得多，也更能說明轄區治安的安全狀況。三是不發生影響重大的惡性暴力案件和嚴重治安事件。影響重大的惡性暴力案件和治安事件必然會對社會治安造成嚴重沖擊，也會對群眾的安全感受造成嚴重影響。

2.治安安全的掌控度指標。在違法犯罪難以徹底消除的情況下，轄區治安的好壞取決于社會對違法犯罪掌控的狀況。掌控力強不僅可以將轄區治安控制在穩定或基本穩定的狀態下，而且可以抑制和減少違法犯罪案件的發生，減少對轄區安全的危害。治安安全掌控度主要包括警力配置、警情反應速度、治安基層基礎管控以及案件發生后破案打處情況。一是警力與警情配比情況。充足的警力是有效控制犯罪的重要原因，因此警力配比是治安能否有效控制的基本參數。二是警情反應速度。警情反應速度越快，制止和抓獲犯罪的效率就越高。分散布警以及縮短警察趕赴現場的時間對治安掌控有著舉足輕重的作用。三是治安基層基礎管控。對人、地、物、事、場等治安基層基礎底數不清、情況不明是管理的缺失，也將導致治安頑疾產生。只有基層基礎建設到位，才能掌握防控的主動權，并為破案提供線索支撐。四是刑事案件破案率。案件及時破獲，能有效減少違法犯罪帶來的消極影響。破案率直接反映了公安機關對違法犯罪案件的偵破能力，也在一定程度上反映了對違法犯罪活動打擊懲處力度。

3.人民群眾的滿意度指標。社會治安狀況，既是一種客觀存在，又是一種主觀感受，衡量一個地方的治安安全，單從破壞力和掌控力去評價是不完整的，還必須關注群眾的感受。滿意度反映了人民群眾對社會治安安全的心理承受能力，客觀體現了社會治安的破壞度和掌控度的動態平衡狀況。群眾滿意度考核指標的設置體現了治安防控工作實現從偏重執法的法律效果到追求法律效果、政治效果和社會效果的相統一。滿意度主要可以從五個方面進行測評：一是群眾對轄區安全狀況的評價；二是群眾對自身安全狀態的感覺；三是群眾受到不法侵害時的反應；四是群眾對公安機關提供安全保障狀況的評價；五是群眾對公安執法公平性嚴肅性的評價。

按照以上評估參數設置，社會治安評估指標體系具體包括治安秩序的破壞度、治安安全的掌控度、人民群眾的滿意度三大指標及12個子項目指標內容，指標之間存在密切聯系并相互影響，治安秩序的破壞度與治安安全的掌控度的高低，直接影響群眾滿意度的高低。因此，將三大指標在社會治安評估指標體系中所占權重分別設定為30%、30%、40%（見表一）。

表一：社會治安評估指標體系權重設置

具體采用多級綜合的評價方法，將每一項評價指標進行標準化處理并賦予權數，“計算公式為正向指標：Yn=Xln/X0n；逆向指標：Yn=X0n/Xln。公式中，0表示基期；1表示報告期；n表示評價指標序號，n= l，2，……；X0n為第n個評價指標的基期數值；Xln為這一評價指標的報告期數值；Yn為第n個評價指標經標準化處理后的數值，乘以其權數即得到這一評價指標的單項指數。”［6］12項評價指數加總即為總指數，數值越大說明社會治安狀況越好。

（四）必須科學合理選擇評估方法。科學合理的評估指標需要以科學合理的程序以及方法來實現，考核評估方法不科學，考核評估指標再合理公正，也會導致結果與事實的偏離。

1.開放評價過程，實現評價主體多元化。不同的評價主體可以從各自不同的角度做出不同的價值判斷，群眾參與評價的主體選擇必須多元化，要考慮群眾的年齡、性別，要考慮有外來新居民，還要考慮是否被公安機關處罰過，防止評價結果片面化。

2.科學測算概率，解決百分率的抽樣問題。很多考評數據通過抽樣得出，而抽樣是否科學合理體現了評價是否客觀公正。因此，在具體考核過程中，尤其是以百分率作為考核指標的項目要解決好海量的數據與微量的抽樣調查之間的關系，考慮樣本的選擇和樣本的大小，切實提高評價的實效性。

3.理性對待考核，承認客觀存在與主觀評價上的差異。治安防控工作好壞和轄區治安安全是客觀存在的，要理性對待考核和排名，承認客觀存在與主觀評價的差異，將考核作為診斷問題、提高管理、激勵基層和民警的手段，從而推動構建全面嚴密的治安防控體系。

五、警力的科學開發

警力資源是治安防控體系建設的核心要素。如何發揮警力的作用，也就是如何科學合理地布警和用警，是治安防控能否取得成效的關鍵。筆者曾在《關于公安警力資源開發和利用的思考》一文中，提出公安機關存在的“五個無限”即無限職能、無限責任、無限考核、無限目標、無限改革等問題。這些問題的存在，影響了公安工作的效能，制約了公安工作的發展，必須予以關注。一些宏觀性的觀點和思路，筆者在該文中已有系統闡述，本文就構建縣域社會治安防控體系中布警和用警的幾個具體問題提出設想。

（一）警力下沉。在我國公安機關的機構序列中，只有縣級公安機關是一個綜合性的實戰單位，公安部、省廳、市局都以指導為主。雖然近年來推進警力下沉取得了顯著進展，但是由于警務專業分工的進一步細化，上級公安機關警種部門有所增加，基層需要相應的機構和人員來支撐，導致警力下沉出現不少變數。“上面千條線，下面一根針”。從縣級公安機關本身來看，由于派出所是融打擊、防范、管理、服務、控制等多功能于一身的戰斗實體，大部分條線工作向派出所延伸，更要有充足的警力。所以，警力要向派出所下沉，縣級公安機關綜合性內設機構按照“量少精干”的原則配置警力，而刑偵、治安、交管等具有實戰功能的部門，也要有同當地社會治安狀況相適應的警力。

（二）動態布警。《孫子兵法》中說：“兵無常勢，水無常形，能因敵之變化而取勝者，謂之神。”用警如用兵。如果局限于某種模式，一次分配后一成不變，就會用死警力。因此，要樹立動態布警的理念，在適當穩定的基礎上，堅持警力跟著警情走，按照社會治安狀況的變化而調整警力。要把如何布警的自主權交給縣級公安機關，哪一項工作重要，哪些治安領域的問題比較突出，就把警力投向哪里。現在不少警種對下級條線警力配備比例都作了硬性規定，一定程度上給基層動態布警制造了障礙，用警的靈活性也有所降低，特別是一些縣級公安機關難以根據區域實際情況調整警力結構，以致出現基層需求與實際保障倒掛現象，造成了警力的浪費。

（三）涵養警力。在一定的時期內，警力的總數是相對固定的，與社會治安狀況相比，警力緊張的問題會長期存在。因此，要發揮警力資源效能，就必須對警力資源進行妥善經營，懂得涵養警力。由于受傳統計劃經濟的影響，大呼隆、蜂擁式的專項行動還有存在空間。疲勞用警效果只會適得其反，長此以往將嚴重影響隊伍的精神狀態以及對外界治安動態的敏銳程度，使一些民警不自覺地陷入被動消極應付工作的境地。在這種狀態下開展工作，顯然治安防控不會有什么效率。

（四）精減機構。目前公安機關的機構設置還有計劃經濟時代的影子，這種傳統的多層次體制，機構交叉重疊，特別是決策層與操作層信息互通不暢，不利于建立“整體互助思考模式”，難以協調高效運轉。要克服這種過于剛性、僵化、缺乏活力和創造力的體制弊病，關鍵要打破制約效能提升的組織結構形態，從上級開始精減機構，不要求縣局在機構設置上一一對應，防止出現一邊合并精減、一邊增設擴張的“零合操作”，按基層實戰要求設置機構人員，減少中間流轉層級，提高信息在組織內的流動速度，避免機構越龐雜，內部損耗越大。

（五）改革勤務。勤務是警力在時間上的布局。傳統勤務是按照8小時工作制設計，實際上違法犯罪的高峰期，基本上在8小時以外。近年來，公安機關的勤務機制有了很大的調整，實行錯時制，推行“貓鼠同步”，對社會治安的管控能力大為增強。如北京市公安局推出24小時勤務模式，通過科學安排警力、動態調整部署，確保社會面防控“無錯位、有重點、全覆蓋、有成效”。因此，改革勤務機制就是要在將傳統工作模式、值班制度和常規作息制度轉變為彈性上勤、錯時上勤等精細化用警和勤務休整模式的基礎上，認真分析本地社會治安的現狀，突出重點部位、重點時段、重大活動的控制，同時建立機關警力執勤常態化機制、24小時領導帶班機制、情報信息互通機制、全方位執法保障機制等一系列配套措施。

（六）用好協警。根據中國人民公安大學王大偉教授的研究，中國警力與人口配置比例是萬分之十二，西方國家則是萬分之三十五，我國發案率卻遠低于西方國家，主要是高比例的輔助警力即協警隊伍起了非常重要的作用。我國法律沒有明確“協警”的定義，而“保安”有專門的條例，協警的名稱可以統一稱為社區保安，以區別企業、單位的內聘保安。從海寧的實際來看，目前社區保安的人數接近民警人數的2倍，其從事工作涉及公安工作的大多數領域。因此，要用足用好社區保安這支隊伍，通過保安人員24小時不間斷的巡邏，深入街道、社區，通過設卡、抓現等手段，發現違法犯罪嫌疑人，提高街面見警率，對違法犯罪人員進行震懾，從而減少刑事、治安案件的發生。同時，建立健全社區保安的招錄、使用、培訓、晉升、保障等制度，提升社區保安的素質，提高社區保安的待遇，使他們更加安心參與公安工作，在社會治安防控當中發揮更多的作用。（未完待續）

（責任編輯：常洵）

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1674-3040（2012）06-0057-07

2012-10-30

*課題組組長：張順榮，中共浙江省嘉興市公安局黨委委員、海寧市委常委、市公安局局長，本刊海寧市公安局理論研究基地首席研究員。課題組成員：潘祖宏，浙江省嘉興市公安局港區分局政委；魏立琴，浙江省海寧市袁花鎮副鎮長；俞曉松，浙江省海寧市公安局治安大隊大隊長；李靜光，浙江省海寧市公安局指揮中心主任。