對法國執法規范化工作的考察與思考

□蔡高提

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

對法國執法規范化工作的考察與思考

□蔡高提

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

法國既嚴肅又活潑的課堂、既有親和力又有公信力的警察、既有分工又有合作的執法力量，給人留下了深刻的印象。同時，法國的警察體制和制度、警察教育訓練工作、警察執法規范化工作的這些特色和長處，也正是我國公安機關和人民警察，以及警察教育訓練工作和執法規范化建設值得學習和借鑒的地方。

警察；執法規范化；法國；中國；比較研究

2012年5月8日至28日，筆者隨同以公安部法制局副局長李文勝為團長的公安執法規范化培訓團赴法國學習培訓考察。在法國內政部警察國際技術合作局有關人員的陪同下，培訓團在巴黎與法國國家警察、國家憲兵有關警官進行了深入交流，并赴里昂、馬賽等地警察機構和警察培訓學校及科研單位考察，還到國際刑警組織總部參觀。現結合培訓考察情況談點體會和思考，供大家參考。

一、既嚴肅又活潑的課堂

這次給我們聯系培訓的是法國內政部警察國際技術合作局的納吉亞女士，她負責聯絡培訓考察場點及師資，并全程跟班參訓。都說法國人很浪漫，但這位漂亮的摩洛哥后裔給人的感覺是工作一絲不茍，尤其對課堂紀律和教學效果要求很高，猶如我國初三或高三的班主任。每堂課她都提前到教室右上角，以45度面向大家而坐，在這個“制高點”，她既能環視每位學員，又可側面與老師交流。當上課時學員有脫鞋、嗑睡、走神等現象，她都會在課后善意提醒；當學員與教師交流困難時，她會從中幫助解釋，充當第二翻譯角色；她會注意收集或與大家交流共同關心的話題。雖然我們剛到的頭幾天還有時差帶來的倦意，但每位同志在她的注視下都不敢松懈。同時，我們高質量的提問、深層次的交流、100%的到課率以及飽滿的精神狀態，也贏得了納吉亞女士及教官的好評。

當前我國執法主體素質教育培訓活動包括新修訂的《刑事訴訟法》培訓班也不少，如何提高培訓效果是擺在公安法制培訓主管同志面前的一個重要課題。借鑒法國警察培訓的做法，首先要按照“全警種、全建制、全要素”的要求，切實加強領導，精心組織，真正做到全員練兵、全面練兵，人人受教育、人人有提高。其次要突出重點，注重培訓實效。緊緊圍繞增強公安民警執法能力、執法水平這一核心，堅持“實戰、實用、實效”的原則，突出訓練重點，科學安排課程，精心選聘師資。改進培訓方式，提高訓練實效，切實增強公安機關執法辦案的整體水平和實戰能力，在公安部組織的執法資格等級考試中取得更好的成績。更為重要的是，要像納吉亞女士一樣，一絲不茍地抓好課堂紀律和教學效果，使每位參訓學員都在良好課堂環境下有所學、有所思、有所交流、有所收獲。

二、既有親和力又有公信力的警察

（一）接近民眾，服務民眾。警察權力是國家憲法賦予的，是為公民的利益服務的，其權力行使如何，要得到公民的評價。這次在與法國警方交流中，不論國家警察還是國家憲兵，不論是高級警官還是一般警員，他們首先強調的就是為市民服務的宗旨。1986年法國內政部印制了規范警察行為的《警察工作手冊》，每個警察人手一冊，并向社會公開發行，每個公民甚至外國游客都可以看得到，成為法國警察的一個行為準則。我們參觀的馬賽警察局，其辦公大樓簡陋、辦公區域也很狹小，但都在醒目的區域設置專門的接待室，安排專門的接待警官，對市民的反映進行登記、分類和轉遞；還設立專門的公開電話，隨時接受求助。當遇有市民緊急求助（如家中失火、遇到搶劫）時，指揮中心會立即指令就近的警察趕赴現場處置，以最快的速度、最短的時間，為市民解決問題。

（二）規范執法、透明執法。法國刑事訴訟立法對警察的行為和職權有嚴格的規定。警察在偵辦案件中的角色是協助檢察官調查取證，無論是受案還是取證都嚴格遵循法定的程序，尤其是在涉及限制犯罪嫌疑人人身自由的案件中，如果沒有檢察官的命令，即使在上級警官的指揮下先行實施限制人身自由的強制措施，也必須馬上通知檢察官。如果犯罪嫌疑人要求其律師到場，警察應馬上通知其律師；如果犯罪嫌疑人有傷在身，要求醫生救治，則應馬上通知醫生和家屬；如果檢察官認為不應當抓人，就得馬上放人。即使立案后進入司法程序，如果仍然沒有足夠的證據證明犯罪嫌疑人有罪，也必須立即放人，而不能將其長期關押。如果警察的行為違反了實體法和程序法的規定，那么他的一切調查行為和搜集的所有證據都將被認為是非法的，在法庭上都不能作為證據使用，對案件偵辦的一切努力都將成為徒勞。此外，法國警察執法的透明度高。法國2003年底開始安裝測速雷達時，也曾遭受非議，發生過人為破壞設備的情況。為此，政府部門向社會公開每個雷達測速儀安裝的地點，并用醒目的標志提前告知駕駛人“前方有雷達”，及時詳細地公開罰款的用途去向，如果車主對罰款有異議，還可查看數字圖片。這些透明做法讓受到罰款的駕駛人心服口服。

（三）接受監督、服從監督。在培訓交流中，法國警官認為，警察是國家公權的代表，警務人員的社會行為是否規范、執法是否有效，直接關系到公眾對政府的信心。因此，警察的權力必須受到有效的監督和制約。除了接受外部如國會議員、檢察官、歐洲人權法院和新聞媒體等的監督外，國家警察和國家憲兵等執法部門和人員都要接受國家警察督察局的紀律管理和監察。法國國家警察督察局的主要職能有：一是監察和調研。主要是針對法國警察隊伍中出現的問題及警察隊伍的整體狀況進行分析，每年向政府提交年度工作報告，對外公布接受全社會的監督。二是基層警察部門綜合評估打分。對基層警察部門的15項主要工作內容進行采樣評分，根據實際情況提出改進建議。三是調查警察違紀案件。接受上級機關、地方行政長官、檢察官、法官對警察的投訴，并按規定開展行政和司法調查。法國國家警察督察局有200多名警官，管轄范圍包括法國外省和海外領地在內的所有法國領土上的警察機構。它在法國各省、市的警察部門不設派出機構，但在巴黎、里昂、馬賽三地都有常駐代表，按照地區的分工查處警察的違法亂紀行為。據法國國家警察督察局副局長勃雅杰安介紹，該局每年處理1200多起涉及警察的貪污腐敗和違法違紀案件，平均每年有3000名警察因各種違紀行為而受到處罰。法國國家警察督察局通常被人們稱為“管警察的警察”，他們順應形勢發展建章立制，并嚴格監督和查處，從而確保法國警察隊伍總體上嚴守職業道德，不斷提高執法水平和效率，贏得公眾應有的尊重。

（四）嚴格培訓、科學培訓。經過嚴格培訓與考試后，法國警察才可以正式獨立執法。從警以后的警察，注重實戰訓練，每周都必須進行兩次擒拿格斗等體能訓練，每年都要由培訓機構對其進行針對性的專業培訓。法國警察培訓的方式多樣化，既可以到學校脫產學習，基層單位也可以就某一個專題邀請教員去講解。培訓中還很注重禮儀教育，培養警察的良好形象。每年年初，每個在職警察本著自愿的原則，根據自身的實際需要，可以自由選擇培訓的具體內容，比如法律基礎知識、高科技犯罪、青少年教育講座，以及各種新的斗爭策略等，有很強的實用性和靈活性。每個警察每年參加培訓的時間不能少于40個小時。學校針對學員實際情況，擬訂教學方案，進行分班分組。法國警察在每個層級都有一所對應的學校擔當基礎培訓和繼續教育的任務。我們參觀的位于里昂圣·西爾金山腳下的法國唯一一所培養高級警官的學校，也稱圣·西爾警校，所有需要成為高級警官的人員在經過選拔考試后，來這里進行為期2年的理論學習和實際訓練，2年前后有四個階段共12個月進行實習煅練，課程共有學位課程、專業課程和專題講座三大門類22門課。學校實行外聘教師和內部教官合作的方式開展理論教育，如刑法課程聘請法國著名的法學專家，安全理論課程聘請在法國媒體出鏡率極高的著名社會學家，專業課程的教學由從警界選拔出來的實踐經驗豐富、語言表達能力強、擅長教學研究的高級警務人員擔當。這樣的師資結構反映了法國警察的教育理念，即“塑造具有時代特征的警察”，學員學習和接觸的永遠是最新的理論和最新的動向。學校也很重視實際操作，情景教學和模擬教學是主要教學方式，實行小班制，每個小班10-15人。課程安排很緊，每天約7節課，每節50分鐘。學員反映在這種教學環境下，學習很艱苦，也很有興趣，無論是理論還是實務均獲益匪淺。正因為嚴格訓練、科學培訓，造就了綜合素質高、業務能力強的法國警察，法國警察也以過硬的專業水準贏得了公眾的認可。

我國公安隊伍如何做到既有親和力又有公信力，法國警方的做法可供借鑒。首先，執法理念突出“服務民眾”。法國警察人權觀念很強，十分重視對人權的保護，這實際上體現的是對當事人的公平公正，也是對警察自身的一種最好保護，通過和諧警民關系，促進社會的和諧穩定。我國也在提倡執法“以民為本”，但往往為了追求執法指標和數據而擴大打擊面，加上少數公安民警特權思想嚴重，人權觀念淡薄，執法態度粗暴，濫用權力辦案，嚴重影響警察在民眾中的形象。其次，執法行為強調依法規范。法國警察的一切職權來自法定，一切都依法、依制度辦事，警察在具體工作中態度嚴謹，執法透明，辦事公道。近年來，我國自上而下大力推進執法規范化建設，執法硬件包括執法場所和功能區規范化建設有了很大提升，但執法軟件包括執法主體素質、執法能力和執法監督方面與法國相比還有很大差距，還有待大力加強。再次，執法監督較為完善。法國警方內外受到督察官、國會議員、檢察官、歐洲人權法院和新聞媒體等全面而有力的監督，使警察權力的行使受到嚴格的約束和制約，大大減少了警察違法亂紀、濫用職權的幾率。我國雖然對警察的監督也在不斷加強，但內部監督部門多而形不成合力，有的環節職責不清監督乏力，加上怕曝光、怕揭短，對外部監督遮遮掩掩，總想大事化小、小事化了，導致一些問題得不到深究和嚴查，公安隊伍中各類案（事）件時有發生。最后，執法培訓注重實戰實效。法國專門負責培訓的院校并不多，但設置合理，講求高效，廣儲師資，因人施教，理論教學具有前瞻性，情景教學注重實戰性，有極強的實用性和針對性。而我國地市級以上公安機關都有警校，但師資匱乏，資金短缺，警察培訓大多統一安排、集中學習，下了不少力氣，花了不少經費，占用不少時間，執法知識和能力提升了多少卻往往不得而知，值得深思。

三、既有分工又有合作的執法力量

法國國土面積55000多平方公里，人口6700多萬，全國分為100個省，3600個市鎮。我們每到一個警察部門參觀，警方首先介紹機構框架，并強調本部門重要性。法國警種、組織機構、工作方法等有許多獨特之處。受中央集權式管理體制和歷史沿革的影響，法國警察的組織管理、人事管理體系具有自身的特色，系統而規范。

（一）組織機構上看，國家警察和國家憲兵是維護社會治安的兩支重要力量。法國內政部下屬的國家警察有13萬多人，國家憲兵9萬人。國家憲兵原屬國防部，2011年劃歸內政部。法國國家警察按其任務，由司法警察、情報警察、邊防警察和城市警察四大部分組成，由國家警察總局直接領導。國家警察總局共設7個辦公室和10個業務局。7個辦公室是：熱點地區安全政策辦公室、反毒品辦公室、黑豹突擊隊、反恐怖協調小組、反黑社會協調小組、內政部安全處和內政部車輛管理處。10個業務局是：國家警察行政總局、國家警察督察局、司法警察中央局、領土監視局、公共安全中央局、邊防警察中央局、情報警察中央局、共和國治安部隊中央局、資源和能力局、要人保護局。法國國家憲兵在拿破侖時代就成立，具有軍隊與警察兩種特性，即軍事警察和治安警察。法國國家憲兵由三個主要部分組成：駐軍、機動憲兵和共和國衛隊。駐軍按行政區劃設立，共有6個軍區和22個軍分區。軍分區下設刑偵、交通、巡邏、騎警、救援等機構和分隊，主要在2萬人以下的市鎮進行警務活動。機動憲兵是一種禮儀性質的衛隊，主要任務為警衛、儀仗隊、在特定森林區的騎馬巡邏。共和國衛隊隸屬巴黎軍區，由一個騎兵團和兩個步兵團組成。一般情況下，常住人口超過2萬的城市，社會治安和案件調查工作由國家警察負責。國家憲兵負責小城市、廣大農村以及邊境地區的治安。因此，在很多人的印象中，法國警察在城市里工作，憲兵則在農村里工作。但是，隨著某一地方人口的變化，警察與憲兵的職責分工也會有交叉的情況，如原來人口多于2萬的地方由警察管轄，后來雖然人口逐漸減到2萬以下，但是社會治安和調查破案的任務仍由警察管轄。同樣，原先由憲兵管轄的地區發展為城市以后，周圍衛星城市的社會治安則仍由憲兵管轄。

（二）從執法權限上看，法國警察主要分為司法警察、治安警察兩大警種。治安警察主要任務是在轄區和街面上巡邏，也有相對固定的場所和區域。每個社區都配有固定的警員。司法警察既是一個警種，也是一種資格，一種在全國各地開展工作的資格。司法警察的任務主要是勘查現場，負責對現行案件的調查取證。如果轄區內發生重罪案件，首先到達現場的是巡邏警察，其任務是保護現場，控制嫌犯，及時通知司法警察到場。司法警察到達現場后，就進入了司法調查程序，同其他案件相同，都會及時通知檢察官，進入司法調查階段。司法警察雖然享有拘留人的權力，但決定權不在自己手里，必須經過檢察官批準才可行使。

（三）從機制運行上看，法國警方注重多層面的警務合作。國際層面，法國內政部于2010年設立警察國際技術合作局，主任為國家警察高級警官，副主任為國家憲兵高級警官。該局負責國家警察、國家憲兵與外國警方的業務交流與合作，向國外派駐警務聯絡官，查找失蹤法國人，并有24小時信息交換工作機制。據了解，法方在中國有8名代表，幫助我國查緝偷渡、打擊非法移民和警務培訓等事務。社會層面，如在專業預防方面，法國警方與高危行業建立合作伙伴關系，與銀行、財政、資金運輸機構、珠寶金銀行業、公共與私營機構、文物機構等密切合作，不斷提醒這些機構、行業提高警惕，防范潛在的危害。司法層面，警察與法官、檢察官聯系和合作相當頻繁，除了個案及時聯絡外，每年國家警察、國家憲兵、城市警察與法官、檢察官、當地政府部門的治安顧問都要召開聯席會議，對打擊和預防犯罪進行商談。近年來通過溝通，法官和檢察官給予了警察和憲兵更多的權力，如擴大竊聽范圍、進一步明確警方對犯罪嫌疑人的銀行資料調取以及夜間（19：00至次日7：00）入戶調查權限。還如警方和檢察、法院就如何提高效率加快調查，不糾纏細節等問題達成協議。

（四）從人力資源上看，法國警方非常重視警力資源的運用和整合。法國國家警察總局設立資源和能力局，人力資源實行垂直管理。該局一位警長介紹，他們把在國家警察機構工作的人員按照外勤、行政、科技和合同制人員四個序列進行分類管理，在每個序列又分高、中、初三個等級實施有針對性的管理政策。機制因需而設，人員配置合理，大多數一線實戰部門警力充足。為了保證工作高效率，警察工作與休息的時間靈活機動，同時出臺科學嚴謹的執法勤務規范，保證了警察的工作質量，促進了警務活動的良性發展。在警力的使用上，他們充分考慮使用成本、安全風險和行動效率，各個警種、各個部門根據內政部要求和自身工作特點確定工作時間和執法勤務模式。

在法國培訓考察時，我們每到一個警察部門或每一位警官來為我們授課時，他們首先會在黑板上或在投影時構勒一幅警察機構框架圖，介紹這個部門的組織機構和相互關系，雖然顯得有點多樣化，但在規格和稱謂等方面自上而下統一、系統而規范。只是數量是依據本部門情況量身定做的。無論是國家警察還是國家憲兵，法國警方人事管理的一個重要原則，就是充分運用系統論的原理，把職能相近、資源可以共享的部門盡量整合在一個機構或組織系統內。對于職能特殊而且需要突出重要功能的部門，人員再少，也要優先實行單列。如國家警察督察局或國家憲兵審計局，原為二級機構，現在成為一級局。同時，法國在推進警察改革中，考慮到警察培訓及警務國際合作空間很大，內政部于2010年設立了警察國際技術合作局，統一協調國家警察和國家憲兵的內外警務合作和培訓。另外，法方認為，在任何警務組織機構中，人力資源總是最重要、最特殊的資源，是組織機構中的決定因素。只有發揮了人的動力和潛力，組織機構的效能才會充分發揮出來。他們非常重視人力資源的運用和整合，在管理過程中，除了追求公平和公正外，還建有高效的競爭機制、激勵機制、考核機制、監督機制，并制定相應的配套措施，落實保障。法國警方組織機構自上而下注重統一規范，警務活動自內到外注重協作配合，人力資源自始而終注重整合盤活，值得我國在推進人事制度改革和警務體制機制改革時學習借鑒。

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2012）06-0018-04

2012-10-26

蔡高提，浙江省公安廳法制總隊副總隊長。