城市地下空間開發利用的問題與對策研究——以武漢市為例

陳 倬

(武漢工業學院經濟與管理學院，湖北武漢430023)

武漢市作為我國中部地區的中心城市，如何又好又快發展、探索出一條建設“兩型社會”的新型發展模式并在中部地區形成示范效應，正成為政府部門和理論界關注的前沿問題。地下空間作為城市建設的新型國土資源，根據國內外發達城市的發展經驗，城市地下空間開發利用對“兩型社會”建設有著極大的促進作用。

1 城市地下空間開發利用與“兩型社會”建設之間的關系

1.1 開發利用地下空間有利于打造資源節約型和諧城市

土地資源是城市發展的基礎，隨著大量農村人口向城市轉移，人多地少的基本國情決定了我國必須有較高的城市化水平，必須堅持緊湊型城市發展模式。衡量一個城市現代化水平，除GDP和人均GDP等數據外，單位建設用地的GDP值也是一個重要的指標，可直接顯示出城市土地的利用效率。2003——2008年間，我國城市單位建設用地的GDP值增加了70%，2008年單位建設用地的GDP值排在前三位的城市分別是深圳(8.49億元/平方公里)、上海(5.4億元/平方公里)和廣州(5.06億元/平方公里)［1］。但與發達國家和地區相比仍存在很大差距。日本東京的城市用地和人口與上海比較接近，但其單位建設用地的GDP值在1986年時就達到5.1億美元/平方公里。又如，中國香港經過100多年發展，至今建設用地不足總面積的四分之一，在2000年時其單位建設用地的GDP值就高達12.47億美元/平方公里。由此可見，我國城市土地利用效率還很低，開發利用城市地下空間大有可為。

根據《武漢市城市總體規劃(2010——2020年)》，武漢未來城市規劃的主要任務之一就是：嚴格控制城市規模，保護和合理利用土地資源、水資源和綠化等重要的生態資源，建立空間管制體系，構建科學安全的生態格局。其中一項指標是到2020年，市域城鎮建設用地面積控制在1030平方公里以內，主城區城市建設用地面積控制在450平方公里以內。隨著經濟和社會的發展，武漢市建設用地規模不斷擴大，土地資源銳減，1988——2008年間，武漢市耕地面積凈減少了48萬畝。據統計，武漢市GDP每增加一個百分點，需增加建設用地4300畝［2］。城市占地面積擴張與我國嚴格保護耕地的土地政策相矛盾，受土地供給總量約束，依靠征用耕地增加城建用地的方式已達到極限，城建用地后備資源供給不足已成為武漢市可持續發展的“瓶頸”。

城市地下空間是一個巨大而豐富的空間資源，向地下要土地、要空間已成為世界城市發展的必然趨勢，是衡量城市現代化的重要標志。開發利用地下空間、實行土地綜合利用，已成為構建資源節約型和諧城市的重要戰略選擇。

1.2 開發利用地下空間有利于創建環境友好型宜居城市

當前，我國經濟正處于高速發展時期，面臨著城市基礎設施薄弱、防災能力差、生態環境破壞嚴重等問題。以武漢市道路交通為例，1990年武漢市機動車擁有量為10.9萬輛，到2010年底機動車總量達到104.6萬輛。據預測，武漢市2015年機動車保有量將達188萬輛，2020年達333萬輛［3］，這將使城市道路交通堵塞、停車供需矛盾等問題更加突出。

2011年6月的幾場暴雨，讓城市建設“重地表、輕地下”的弊病在暴雨中暴露無遺［4］。每次暴雨過后，武漢市區的道路都是被泡得慘不忍睹，交通就更不用說了，網絡上更是出現“到武漢來看海”的嘲諷，可以說偶然中的必然暴露出了城市地下排水系統的“先天不足”。巴黎的下水管道總長2300多公里，規模遠超巴黎地鐵，有近150年的歷史，每年吸引10多萬人前來參觀。倫敦的地下排水系統改造工程始于1859年，1865年完工，長度達2000公里，污水全部被排往大海。東京的排水系統于1992年開工，2006年竣工，其排水標準是“五至十年一遇”，由一連串混凝土立坑構成，地下管道深達60米。巴黎、倫敦、東京等世界大城市地下排水系統是高效的“地下公共廊道”，值得我們借鑒。

地下空間為各種市政基礎設施提供了安全有效的容納空間，通過修建地下交通系統、建造地下共同溝、將有污染的項目(如污水、垃圾處理廠等)置于地下，不僅擴大了城市空間容量，而且對整合人類活動、保護生態環境、提高城市防災能力起著十分重要的作用。《武漢市城市總體規劃(2010——2020年)》提出：集約高效利用土地資源，鼓勵地下空間有序開發利用，與地上空間開發相結合，建設完善的地下交通系統、地下生命線系統、地下人防系統、地下市政設施系統、地下公共設施系統，形成現代化的地下空間綜合利用體系。

開發利用地下空間，將粗放型、平面外延式的土地增量發展模式轉變為節約型、立體內涵式的土地存量優化發展模式，正成為今后包括武漢市在內的我國城市“兩型社會”建設新的發展方向。

2 現階段我國城市地下空間開發利用實踐中存在的問題

2.1 規劃制定與實施方面

2.1.1 缺乏綜合利用的戰略規劃

地下空間規劃具有綜合性和系統性的特點。一方面，地下空間規劃作為對城市關鍵性資源的戰略部署，涉及國土、規劃、城建、市政、環衛、民防等多個城市行政管理部門，綜合性很強。另一方面，地下空間規劃具有系統性，需要考慮在地面條件的制約下，科學規劃功能布局，合理安排建設時序，促進地上、地下兩大系統以及地下空間各功能系統之間的協調發展。地下空間資源供給的稀缺性、開發結果的不可逆性和利用效果的外部性等自然和經濟屬性，要求政府對地下空間資源進行統一規劃，實施保護性開發利用。

目前，從各地操作的實際情況來看，除北京、上海、南京等少數城市制定了地下空間開發利用的總體(或概念性)規劃和一些專項性規劃(如人防工程規劃，諸如杭州錢江新城、武漢王家墩商務區等特定區域的地下空間規劃)外，絕大多數城市甚至是國家宏觀層面，都缺乏超前的、整體的地下空間規劃，更沒有對未來深層地下空間開發的安排，造成城市地面的大規模建設對未來地下空間開發利用的影響。如大量高層建筑的建設，對地鐵的規劃、選線、建設產生了嚴重影響，突出的例子是武漢市地鐵2號線的建設在武昌積玉橋鳳凰城小區附近的遇阻現象［5］。因此，在我國快速城市化的今天，各個城市面臨的一個重要問題，就是亟需制定涵蓋地下交通系統、市政設施系統、防災系統、物資儲備系統、資源再循環系統等綜合的城市地下空間戰略規劃。

2.1.2 規劃的先行性和強制性難以落實

一方面，前瞻性是城市規劃的固有屬性，但與地面建設不同，地下空間的開發具有不可逆性，一旦建成很難改造和拆除，同時地下工程建設的前期投資大，投資回收期長，后期運營和維護成本較高，而地下空間的環境、防災及社會等間接效益體現較慢，這些都決定著地下空間規劃需要以更加長遠的眼光，立足全局。目前，我國城市在地下空間開發利用的實踐中缺乏規劃的先行性，不能合理安排開發層次與時序，導致一次性開發強度不到位，反復開挖，造成對地下空間資源的嚴重破壞。

另一方面，城市地下空間規劃中的有關發展戰略、規模、功能、布局等問題都不是單純的技術和經濟問題，而是關系到城市可持續發展的重大問題。這些重大問題的解決必須以相關法律法規和方針政策為依據，以保證規劃的強制性與實施。然而我國在地下空間規劃方面的專門立法還沒有，只是在原建設部發布的《城市地下空間開發利用管理規定》(建設部令第108號)中有所提及，法律約束力不強。上海、深圳等少數城市雖也制定了相關地方性政策，但實用性和約束力不強，規劃編制和實施往往流于形式。

2.2 制度建設方面

2.2.1 缺乏綜合性的協調管理組織

有效的政府管理體制是構建城市地下空間開發利用良性秩序的關鍵。目前，我國城市地下空間管理的現狀是缺乏專門的政府管理組織，造成政府在地下空間開發利用上的多頭管理、相互越位，導致最終實際上的無人管理或管理缺位。

從多頭管理的角度看，目前，國內城市一般由市政部門負責人行過街地道、過江隧道等市政設施類地下工程的建設，由建設部門負責一般地下工程的建設，由人防部門負責人防工程的建設，由管線產權單位負責各類管道的鋪設，等等。由于相互之間缺乏協調，常常出現地下反復開挖、設施破壞等問題。從無人管理的角度看，如果不是地上地下一體開發建設的項目，而是單獨建設的地下工程，應該向哪些部門申請和辦手續、接受申請的部門根據什么核發許可證，以及項目的建設和后期運營應該由哪些部門負責監督和管理，都不明確。

2.2.2 相關法規建設滯后

在國家法律層面上，與地下空間有關的法律規范內容分散在《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《人民防空法》、《礦產資源法》、《環境保護法》、《建筑法》等諸多法律中，不能形成完整立法體系。在城市地下空間開發建設步入“快車道”的背景下，亟待制定一部完整、權威的法律，來規范并解決開發權限、體制、標準與規程等實際問題，實現城市地下空間開發利用的統一規劃、統一標準和統一管理［6］。

目前我國關于地下空間的專門立法尚屬空白，僅存在部門及一些地方性的行政規章，如《城市地下空間開發利用管理規定》、《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》、《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》、《天津市地下空間規劃管理條例》、《本溪市城市地下空間開發利用管理規定》等。這些規章雖然以專章的形式規定了城市地下空間的規劃、工程建設和工程管理等方面內容，但是其法律效力較低，無法滿足日益增長的開發需求。

2.3 投融資創新方面

2.3.1 投資主體單一

長期以來，我國對城市地下空間的開發主要集中于人防工程上，在投入上也形成了單一的政府投資格局。目前，政府仍然承擔著地下空間建設投資的主要責任，投資主體多元化的改革在地下空間開發利用領域尚未真正開展。由于城市地下空間項目具有投資額大、建設期長、公益成分多、經濟效益不明顯等特點，造成投資力度不夠，資金不足的問題十分突出。盡管《城市地下空間開發利用管理規定》第25條規定：“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護’的原則”，但政策過于籠統和模糊，沒有制定切實可行、合理的政策細則，對社會資本的進入缺乏必要的政策支持。

2.3.2 融資手段有限

目前我國城市建設的資金來源主要包括政府財政撥款、土地出讓收入和城建相關稅費等。隨著政府對民生領域的投入加大以及國家宏觀調控的深化，地方政府依靠有限的財力去投資耗資巨大的地下空間項目，已顯得力不從心。雖然像銀行貸款和利用外資這樣的傳統間接融資方式，緩解了一部分建設資金短缺的壓力，但商業銀行和外資貸款大多數期限短，而地下空間項目建設周期一般很長，這種放貸短期限與借款長周期之間的矛盾，使得借款成本提高，還貸壓力增大。諸如債權融資、股權融資、項目融資等直接融資方式在地下空間開發利用中還不多見。

2.3.3 運營方式守舊

目前在我國，地下空間項目建成后基本上由政府部門或其委托單位負責運營與維護，體制僵化，方法守舊，尚未實行市場化的管理，大多數項目處于運營虧損和維護不善的狀態。經常出現的局面是，項目開工建設時熱火朝天，項目建成后資產無人問津，或者出現多頭管理、各取所需的局面，導致國有資產的閑置甚至流失。例如對于政府資金投資建設的地下人行通道，一般由城管部門負責日常管理和養護，由于管理方式粗放，加上還涉及到公安、交通、環衛、供電等部門的參與，普遍存在管理缺位的現象，致使很多地下人行通道的使用效率極低。

3 武漢市地下空間開發利用的對策建議

3.1 武漢市地下空間開發利用的規劃建議

3.1.1 盡快編制武漢市地下空間的總體規劃、重點地區的控制性詳細規劃和地下市政設施的專項規劃

隨著武漢市地鐵2號線的開工建設和王家墩中央商務區的啟動施工，武漢市地下空間開發利用進入到一個前所未有的大規模開發階段。然而武漢市目前還缺乏一套地下空間開發利用的專門規劃，這方面的工作已刻不容緩，應盡快編制武漢市地下空間的總體規劃和重點地區的控制性詳細規劃，對城市未來地下空間的建設工作進行指導，規范城市地下空間開發利用行為。

由于以地下共同溝、地下物流系統、地下變電站為代表的地下市政設施與城市“兩型社會”的發展要求密切相關，需求動力大，其發展潛力將超過地下快速路、地鐵等類型的地下空間開發。因此，應關注此類地下功能設施的發展趨勢，目前國內已有一些成功的案例，如上海浦東新區張楊路、松江新城、嘉定區安亭新鎮和北京中關村西區的地下共同溝系統。建議武漢市提前對這類地下市政設施做專項規劃。

3.1.2 著眼全局，科學規劃

武漢市地下空間開發利用應與城市發展戰略相協調，科學規劃，長遠打算。從前瞻性的角度出發，前期以開發地下交通、一般市政設施空間為主，同時保護深層地下空間資源，為未來大規模開發利用地下空間創造有利條件。

根據武漢市城市總體規劃中的圈層式、組團式布局，武漢市地下空間的開發應遵循“點、線、面”的思路，優先開發中央活動區(如商業區、行政區、居住區等)的地下空間和建設城市軌道交通，由點到線、由線及面向整個城市展開，形成以地下交通為骨架、以中央活動區為節點的多功能地下空間綜合網絡體系。

3.1.3 突出重點，分步實施

武漢市地下空間的開發利用應重點突出、分步實施。在地質條件允許的區域重點發展，其他區域滿足配套需要，突出城市重點區域以及交通樞紐點的地下空間開發利用。注重地下空間開發的層次性、設施的安全便利性、功能的兼容性和人防項目使用的有效性。

在豎向層次規劃方面，近期主要開發利用淺層地下空間(地下30米以上)，目標是提高土地利用效率、擴大城市空間容量、緩解城市矛盾;中期開發利用中層地下空間(地下30——50米)，以提高城市生活質量和改善城市環境質量為主要目標;遠期開發利用深層地下空間(地下50——100米)，以實現城市可持續發展、建立城市安全保障體系為最終目標。

3.1.4 利用現狀，整合體系

當前武漢市地下空間開發利用的早期工作是整合現狀地下空間，提高其連通性、兼容性和功能性，形成網絡，同時加強對未開發利用的地下空間資源的保護。

在城市建成區，地下空間的開發利用必須同地面建設有機結合;在城市新建區，應將地下空間與地上空間作為一個整體來規劃，提高城市空間利用的集約化和綜合化。

3.2 武漢市地下空間開發利用的制度建設建議

3.2.1 整合政府資源，成立專門的地下空間管理機構

政府作為地下空間開發利用的主導者，應發揮宏觀指導、推動保障、組織協調和監督管理的職責。建議組建武漢市地下空間綜合管理領導小組，由市政府主要負責人擔任組長，市發改委、財政、建設、規劃、國土、房地產、交通、民防、公安、消防、市政、地質、電力、供水、燃氣等部門負責人擔任成員，負責審議武漢市地下空間的政策制定、規劃和開發戰略等重大事宜。

在實施初期，建議在武漢市民防辦公室下設立武漢市地下空間綜合管理領導小組辦公室，統一協調武漢市地下空間開發利用的具體事宜。待條件成熟時，綜合武漢市其他部門的職能，設立武漢市地下空間管理辦公室，作為武漢市地下空間開發利用的主管部門，具體負責地下空間開發利用的政策、規劃、投融資、建設和運營等方面的綜合管理工作。

3.2.2 加快制定地方性政策法規，規范地下空間開發利用行為

城市地下空間開發利用必須實施法制化管理，武漢市地下空間開發利用的推進工作，不能坐等國家層面立法的完善。建議在符合上位法的精神下，先制定地方政府規章——《武漢市地下空間開發利用管理辦法》，大膽進行管理制度的改革，規范地下空間開發利用行為，待條件成熟后再制定地方性法規。

《管理辦法》應該體現出武漢市地下空間開發利用管理的全過程(內容要涉及規劃、投融資、建設和運營等方面)和實施的全方位(體現出政策的引導、保障、激勵和監督作用)。同時，應該抓住《物權法》實施的契機，推動武漢市地下空間使用權和地下空間設施產權的確權、登記、發證與管理等相關法規的制定。地方性政策法規如何與國家現行法律相銜接，是目前的研究難點，建議武漢市積極開展地下空間相關立法課題的研究。

3.3 武漢市地下空間開發利用的運作模式建議

3.3.1 實行“投資、建設、運營、監管”四分開，形成地下空間開發利用的產業鏈

鑒于目前武漢市地下空間大規模開發正處于起步階段，建設項目主要是具有公益特征的地下基礎設施及兼顧人防的地下工程。為了增進開發效率、加強監管，建議將武漢市公共地下空間項目的投融資、建設、運營三項基本活動分開，分別由獨立的投融資主體、建設主體和運營主體來承擔，由政府設立的專門機構——武漢市地下空間管理辦公室對地下空間開發利用行為實施監督、協調和管理。

在武漢市公共地下空間的投融資方面，建議由武漢國資經營公司和武漢城投集團公司出資組建武漢市地下空間投資有限公司，在政府資金、政策支持下負責行使武漢市公共地下空間開發利用的投融資職能和地下空間資源的儲備。

在武漢市公共地下空間的建設、運營方面，建議由武漢地鐵集團公司、武漢市政建設集團公司和武漢人防工程公司組建武漢市地下空間建設管理有限公司和武漢市地下空間運營管理有限公司。

通過培育大型的、專業的地下空間開發與運營龍頭企業，發展一批與地下空間開發相關的生產與研發企業(如工程安裝、裝備制造、安全技術等企業)，形成武漢市地下空間開發利用的產業鏈。

3.3.2 引入PPP模式，形成政府監管下的市場化運作機制

在世界很多城市地下空間開發利用的初期，政府的國有化開發模式發揮著主要作用，如紐約、柏林、莫斯科、漢城等城市的地鐵。但隨著地下空間的大規模開發，這種開發模式暴露出許多問題，已無法滿足城市建設高速發展的需要。20世紀80年代初，英國率先在西方國家開展了一系列私有化的改革，并將私有化推向許多地下空間項目，如英法海峽隧道重組融資、倫敦地鐵PPP合約等。

PPP(Public-Private-Partnership)是一種“公私合作”的模式，指為了完成某些具有公共性的基礎設施項目的建設與運營，政府與私人機構通過合約明確雙方的權利和義務，達成合作伙伴關系，以確保這些項目的順利完成。它否認了傳統的“政府萬能”的思想，提出了“有限政府”的概念。它強調政府提供不等同于政府直接提供，政府可以通過招投標方式，對私人部門進行激勵和約束，達到間接提供公共物品的目的，用市場機制彌補“政府失靈”。

武漢市地下空間的開發利用要擺脫以往單靠政府投資的模式，逐漸向政府主導、多主體投資、多渠道融資的方向轉變。以武漢市地下空間投資有限公司為投融資平臺，引進各類社會投資者的資金和技術，組建各種地下空間項目公司，推進投資主體的多元化。政府與項目公司簽訂特許經營協議，按照地下空間項目的質量、安全、效率等指標，對項目公司進行考核并實施監管。而項目公司通過招投標的方式與建設公司、運營公司形成委托與被委托的契約關系。PPP模式可以被廣泛地應用于地下基礎設施項目的開發中，如絕大多數的地下交通、地下共同溝、地下變電站、地下垃圾處理廠等項目。

［1］ 佚名.廣州單位建設用地GDP五年翻一番位居全國第三［EB/OL］.［2009-05-25］.http：//news.xinhuanet.com

［2］ 喻燕，盧新海.建設用地對二三產業增長貢獻定量研究——武漢實證［J］.地域研究與開發，2010，29(3)：124-128.

［3］ 佚名.如不調控，10年內武漢車輛要增兩倍［N］.長江商報，2011-11-18(5).

［4］ 佚名.傾盆大雨澆出城市建設弊病［N］.長江日報，2011-06-24(20).

［5］ 佚名.華潤武漢新樓盤影響地鐵隧道挖掘面臨拆 遷［EB/OL］.［2010-07-07］.http：//house.people.com.cn

［6］ 戴勁松，蘇曉洲，晏國政.中國式“地陷”恐慌［J］.瞭望，2010(39)：8-9.