我國高等職業教育財政撥款制度存在的問題及解決對策

柏廣才

我國的高等職業教育經過10多年的發展，基本確立了高等職業教育在國家社會經濟發展中的重要地位，初步形成了以政府為主導，各種社會力量共同參與的多元化辦學格局，主動服務經濟社會發展的能力明顯增強。但是，規模的擴張并不意味著資金使用效益的提高。在我國現行的教育經費管理體制下，高等職業教育經費根據學校的行政隸屬關系，分別由中央和地方財政負擔，教育投入對地方政府的依存率在不斷提高。在財政資金有限的條件下，如何實現地方財政教育資金的最優配置，對于教育的快速發展、財政的穩健運行和經濟社會的協調可持續發展具有十分重要的意義。因此，在高等職業教育發展的同時，對高等職業教育財政撥款制度進行改革已成為當前各級政府急需解決的問題之一。

一、現行財政撥款制度存在的問題

（一）綜合定額和專項補助的教育撥款依據不足

我國政府對高等教育撥款制度主要經歷了“基數+發展”和“綜合定額+專項補助”兩個階段，目前主要采取的是“綜合定額+專項補助”的撥款制度。“綜合定額+專項補助”的撥款制度，是以在冊的學生人數（或在編的教職工人數）和事業發展計劃為依據，由財政部門根據不同層次不同類型的學生（或教職工）分別制定定額標準，計算出“綜合定額”，撥付日常經費，用于維持學校運轉；根據高校發展的專門需求和重大項目，以“項目資金”的形式給予“專項補助”。這種撥款方式下，由于“綜合定額”的確定并不能全面準確反映高校實際需求，沒有充分體現各種層次的高校發展重點和培養成本；按學生（或教職工）綜合定額撥款，在一定程度上刺激了一些高校不顧辦學條件盲目擴大招生規模，不顧學校實際爭取編制數，增加教師規模，對教育質量和辦學效益關注不夠，無法引導高校實現教育數量和質量的統一，也無法引導高校提升辦學內涵。

（二）省（部）屬高職院校和市屬高職院校對財政資源的獲得有著很大差異

由于歷史、政策和地理等方面原因，省（部）屬高職院校與市屬高職院校之間對財政資源的獲得存在很大差異，兩者的撥款水平相差懸殊。省（部）屬高職院校基本上能按照“綜合定額+專項補助”按在冊學生數從省級財政與中央財政獲得教育經費，而市屬高職院校只能按照在編教職工人數和定額從地方財政獲得教育經費，不少地區學生經費的定額從無到有且標準很低，造成省屬與市屬高職院校相比，預算內財政經費相差很大。如2008年，江蘇某市兩所市屬高職院校預算內財政撥款總數為7800萬元，在校學生總數為27000多人，而在同一城市的另一所省屬高職院校取得的預算內財政撥款為8600萬元，在校學生數為13500人。據統計，市屬高職院校預算內財政撥款約占總收入的30-40%，同類省屬高職院校預算內財政撥款約占總收入的70-80%。就江蘇省來說，高等職業院校總數中有三分之二的的主辦者是地方政府，雖然“十一五”期間國家和各級地方政府加大了對職業教育的投入，但因原來的辦學基礎薄弱等方面的原因，許多高等職業院校的辦學資金仍很困難，人才培養的能力不能滿足社會對高端技能型人才的需求。不少地方性高等職業院校為了生存與發展，不得不向銀行大舉借債，又不能從政府取得化解債務專項資金，導致許多高校的財務狀況不斷惡化。地方政府的教育生產責任與其資金供應能力之間出現矛盾，一些地方政府實際上已難以支撐其所轄高職院校的可持續發展。

（三）各地方政府對高職教育撥款水平差異懸殊

由于各地區經濟發展的不平衡，財政收入相差較大，因此，對高職教育撥款水平也差異懸殊，導致各地區高職院校的發展水平和速度很不平衡，這將進一步加劇各地方高職教育質量的差異。由于中央政府在把教育管理的責任下放給地方政府，省級政府也逐漸把高職教育管理的責任下放給了市級政府，也同時轉移了巨大財政責任，從而使地方政府的教育財政負擔日益加重。就江蘇省來說，現行的撥款政策造成各高職院校預算內財政撥款水平相差較大，也產生了許多矛盾。一是人員經費的撥款標準不科學，與學校的實際情況存在較大差異，或是人員經費標準與實際發放標準差距較大；二是各學校人員經費標準不統一，不利于各高校之間進行比較分析；三是公用經費按照學校所在地區機關事業單位的標準核定，與學校實際資金需求缺口較大；四是在現行專項經費中，有很大一部分屬于經常性專項也就是公用經費的補充，這就必然造成專項不專問題。

（四）高職教育財政撥款與績效考核相脫離，導致教育經費使用效率不高

目前，各級政府向高等教育的撥款一般是通過直接撥款機制和間接撥款機制進行的。在目前的撥款機制下，雖然政府教育主管部門和財政部門對高職教育經費預算的編制和審批有一整套法規制度，但都未能將績效評價納入高職院校預算編制和管理的整個過程，導致有的高職院校在經費被批準、財政資金落實后，在執行過程中缺乏有效的控制。有的另搞一套預算方案，甚至變化了資金使用方向，忽視了投資績效和辦學成果的實現，更沒有明確的經濟責任和績效考評制度，造成資金使用效率不高，甚至出現盲目投資造成的浪費。另外，雖然教育部每三至五年就要開展對各高職院校進行的辦學水平評估，但辦學水平評估的結果與政府對這些高職院校的撥款水平相脫節，不利于提高資金運作效率。

綜上所述，改革現行對高等職業教育財政撥款制度，依據對高等職業院校的績效考評結果，來確定高職院校財政撥款的模式，是解決校際之間占有政府撥款資源的公平問題，提高政府教育資金的效率和效益的重要經濟手段。

二、重構財政撥款制度的理論依據——公共財政理論

公共財政產生的前提是市場經濟，它產生與發展的過程實際上就是市場經濟的產生與發展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認識發展過程。從1776年，英國著名經濟學家亞當·斯密所著《國富論》的出版到上個世紀90年代，隨著經濟的發展，公共財政理論從誕生開始，對市場調節經濟與政府干預經濟的認識不斷變化，在不斷變化過程之中，財政的職能也相應地不斷調整。但是，從大的趨勢來看，在市場經濟的不斷發展和完善過程中，政府干預經濟的職能呈現出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應地不斷增強。

公共財政理論認為，公共財政是為彌補市場失效，提供公共產品的政府分配行為，它是與市場經濟相適應的財政模式。其主要職能體現在以下三個方面：第一是資源配置職能，它是由政府通過財政資金的收支活動，引導資源的流向，彌補市場的缺陷，最終實現全社會資源配置的最優效率狀態；第二是收入分配職能，財政通過資金的收支活動在全社會范圍內進行收入的再分配，以實現社會分配的相對公平。第三是經濟穩定職能，它是由政府通過制定和推行宏觀經濟政策以實現國民經濟的相對穩定。

在公共財政框架下，應當通過制定和完善高職教育財政撥款制度，進行財政資源的合理分配，重新配置教育財政資源，不斷提高財政資源的利用效率，充分發揮高等職業教育的教學、科研和服務地方經濟的職能，實現國民經濟的穩定和可持續發展。

三、創新財政撥款制度的有效途徑——績效評價

（一）關于績效評價

績效評價是指根據管理學原理，運用科學的標準、方法和程序，對組織、部門或項目實施的效益、效率和效果進行的綜合評價。績效評價可以分為經濟性評價、效率性評價和效果性評價三類。經濟性評價主要體現在人力資源效益和設備使用效益上；效率性評價主要是指經費的利用效率等；效果性評價主要是對財政資金使用后產生的效果所進行的評價。

（二）高等職業教育財政撥款績效評價的基本原則

關于高等教育財政撥款績效評價的原則，朱志剛、唐文、徐挺、楊琳、謝虹等專家學者都提出了很好的見解。根據高等職業教育的特點，我們認為，進行高等職業教育財政撥款績效評價工作應該堅持以下四個原則：

1.科學性原則。科學性是指進行績效評價應依據公共財政理論，對高職教育財政資金的配置效率和使用效果進行科學、客觀的評定。績效評價應建立在對指標數據分析基礎上的事實判斷，因此，應圍繞高等職業教育的職能將辦學業績盡可能進行量化分析，獲得數據支撐。不僅要能系統地反映投入、過程和產出等總體性業績，也要能夠充分考慮不同地區政府對高職教育的特殊要求。

2.經濟性原則。開展高等職業教育績效評價工作的主要目的是解決高等職業教育活動中資金嚴重浪費和資金分配苦樂不均等問題，以便各級政府在安排財政資金預算時建立更為有效的支出決策機制和支出優化排序機制。經濟性評價應符合成本效益原則，即在節約成本的基礎上收集信息，合理地對收集的資料進行整理分析，取得對政府決策有用結論，避免單純追求成果而忽視效率、或單純追求效率而不顧成果的現象。

3.效率性原則。所謂效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性是績效評價的核心，因此，進行高等職業教育的績效評價工作，要能夠發現問題，提高資金使用的效率，為各級政府未來的決策提供依據，將評價指標與財政撥款的政策目標、高等職業教育目標緊密聯系。

4.有效性原則。所謂有效性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，簡單地說就是是否達到目標。考慮有效性是因為，財政資金的運行可能很有經濟性和效率性，但同時卻不是有效的。有效性原則是對財政資金管理從重收入管理到加強支出管理的轉變過程中提出的。也就是說，在進行高等職業教育支出績效評價時，如果僅從當前的效益來衡量與評價財政資金支出的好壞程度，不充分考慮其長遠效益是不夠的。如果將評價工作的重點放在對支出的有效性上，會使同樣的支出取得事半功倍的效果。

（三）高等職業教育財政撥款績效評價的基本思路

1.明確績效評價的依據。我們進行高職院校財政撥款績效評價的依據主要應包括兩個方面：一是被評價院校的數據資料。如學院年度預算申請報告，預算批復文件，資金使用報告，教育統計報表，財務報告，審計報告及相關資料等；二是為了實施績效評價，由執行評價的部門、機構或第三方運用一定的技術方法和手段，專門采集整理的、來自評價對象外部的信息資料。如專家評估意見表、抽樣數據、調查問卷等。

2.確定績效評價的對象。財政撥款績效評價的對象包括資金分配的決策者、資金的管理者和資金的使用者，對不同對象評價的重點有所不同。通過績效評價，在部門的預算要求和績效之間建立聯系。高職院校財政撥款績效評價的對象應是資金使用者，我們通過對資金使用者使用資金的經濟性、效率性和有效性的評價，為資金分配的決策者進行資金的分配提供依據。

3.明確績效評價的內容。我們認為，作為財政分配資金的依據主要應評價資金使用者使用資金的經濟性、效率性和有效性，因此，財政撥款績效評價的內容應該包括教育投入績效、教育產出績效、發展潛力績效和教育效果績效四個方面的評價。

4.制定績效評價的程序

（1）構建績效評價的指標體系：指標體系應包括教育投入績效指標、教育產出績效指標、發展潛力績效指標和教育效果績效指標四個方面。

（2）收集院校原始資料：根據指標計算要求設計調查表，收集本地區各高職院校的資料。

（3）計算績效評價指標實際值。根據各高職院校的相關資料，分析計算績效評價指標的實際值。

（4）確定績效評價標準。進行高等職業教育支出績效評價應采用行業標準作為評價標準，績效評價的標準值的計算應采用遞進平均法。

（5）計算各高職院校的績效評分。采用功效系數法計算各高職院校的績效評分。計算分為兩步。第一步：以各高職院校單項指標的實際值為依據，采用功效系數法進行無量綱轉化，計算出單項指標的分數：某項指標分數=60+（指標實際值-指標不允許值）÷（指標滿意值-指標不允許值）×40；第二步：根據專家調查法確定每個指標的權重，計算出該高職院校的績效分數，以此作為確定財政經費（專項經費）的依據：某院校的綜合分數=∑（某項指標的分數×該指標的權重）。

四、結論

實踐證明，目前對高等職業院校所采用的撥款方式已不適合目前我國高等職業教育發展的要求。借鑒績效撥款機制在各國高等教育中的實踐，對于改革目前我國高等職業教育財政撥款方式有著重要的實踐意義。

一是將績效評價結果與預算撥款相聯系。進行高等職業教育支出績效評價本身并不是目的，其目的是通過績效評價，促使學校提高教育效能。而要實現上述目的，就必須將評價結果與政府預算撥款聯系起來，也就是說，根據學校績效水平的高低來決定學校可以獲得政府財政經費的水平。

二是績效評價應以科學、規范的評價指標為基礎。由于政府預算撥款與評價結果相聯系，學校要想得到更多的政府撥款，就必須千方百計地提高各自的指標水平，這樣，績效評價指標的選擇就可以體現政府的政策意圖。例如，政府如果要提高高職院校的科研和服務社會的水平，就可以將科研能力和服務社會的能力納入評價指標。通過對高等職業教育財政撥款的績效評價，實現財政資源的合理配置，最大限度地提高財政資金的使用效益、效率和效果。

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