江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)證研究——基于公共選擇的視角

劉冬蘭

一、江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源及其使用情況

2011年全國(guó)財(cái)政新增經(jīng)費(fèi)145.4億元，其中中央財(cái)政負(fù)擔(dān)89.8億元。同時(shí)將中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每人每天提高1元，年生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到小學(xué)750元、初中1000元。

為確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)到位，從2007年開始，江西省加大經(jīng)費(fèi)投入，把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障納入“民生工程”，2007至2010年，安排城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革預(yù)算資金117億元。2011年江西開征了地方教育附加，今后每年將增加8至10億元的教育經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于均衡發(fā)展城鄉(xiāng)義務(wù)教育，提高了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平。從2008年起，省政府設(shè)立艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師特殊津貼，每年專項(xiàng)安排1億元資金，對(duì)山區(qū)、庫(kù)區(qū)、湖區(qū)等條件艱苦的邊遠(yuǎn)地區(qū)教師發(fā)放特殊津貼。全省農(nóng)村初中有1992所，另有初中部的完中235所，共計(jì)2227所，教學(xué)儀器設(shè)備投入按每所（含音體美衛(wèi)）73.5萬(wàn)元測(cè)算，需要經(jīng)費(fèi)約16.3億元。全省農(nóng)村小學(xué)有2500所，教學(xué)儀器設(shè)備投入按每所（含音體美衛(wèi)）49.6萬(wàn)元測(cè)算，需要教學(xué)儀器設(shè)備經(jīng)費(fèi)約12.4億元。共需要經(jīng)費(fèi)約28.7億元。省承擔(dān)部分由省、設(shè)區(qū)市、縣三級(jí)解決，其中省級(jí)每年安排4000萬(wàn)元，設(shè)區(qū)市每年安排3000萬(wàn)元，縣級(jí)每年安排1億元左右。

二、江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入存在地區(qū)差異

江西省從地理位置上可分為東西中三個(gè)區(qū)域，三個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差異。江西省對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)實(shí)施的是“以縣為主”的教育管理體制，即各個(gè)市、縣、區(qū)作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要投入責(zé)任主體。作為經(jīng)濟(jì)最為薄弱的贛西地區(qū)，政府經(jīng)濟(jì)財(cái)力有限，因而對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入明顯力不從心，使得贛西地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，阻礙農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展，甚至贛西地區(qū)許多縣、市的學(xué)校負(fù)債嚴(yán)重，學(xué)校建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，拖欠教師工資現(xiàn)象嚴(yán)重。省級(jí)政府雖然也加大了對(duì)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，但各地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入水平仍不相同。

2.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算編制體制不健全

現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府，部分教育行政部門及學(xué)校在經(jīng)費(fèi)的使用上不注重提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用缺乏預(yù)算、決算管理意識(shí)。現(xiàn)有的預(yù)算、決算編制體制內(nèi)容不全面，編制方法不科學(xué)，而且對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的收支缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和控制。有的學(xué)校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不及時(shí)，使得學(xué)校在實(shí)際支出預(yù)算執(zhí)行時(shí)帶有盲目性。有的學(xué)校未經(jīng)上級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)而擅自擴(kuò)大預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出范圍，隨意增加、調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，改變專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的用途，使得預(yù)算執(zhí)行存在嚴(yán)重的隨意性，失去了預(yù)算執(zhí)行本該有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。部分部門不僅在經(jīng)費(fèi)編制預(yù)算、決算時(shí)不夠準(zhǔn)確，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)也缺乏約束力，導(dǎo)致財(cái)政部門實(shí)際收支不符。

3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體系不完善

“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，將義務(wù)教育的主要責(zé)任主體由原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政府。由于縣級(jí)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用缺乏一套科學(xué)合理有效的預(yù)算編制體制及執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，因而，擠占、滯留、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。2010年江西省財(cái)政廳審計(jì)結(jié)果表明，部分縣（市、區(qū)）的財(cái)政局違規(guī)占用教育費(fèi)附加專項(xiàng)資金用于離退休教師工資補(bǔ)差等費(fèi)用；教育局?jǐn)D占、挪用教育經(jīng)費(fèi)以及用于彌補(bǔ)局機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)不足。

三、公共選擇視角下對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)情況的分析

1.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)提供主體的分析

政府作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，追求利益的最大化目標(biāo)表現(xiàn)為公共物品利益和政治支持的最大化，所以公共產(chǎn)品管理中各主體的最終目的不是公共利益，也不是最大效率，而是個(gè)人效用的最大化。將農(nóng)村義務(wù)教育的提供者—政府看作是由單個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”組成的集體行動(dòng)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是利用“經(jīng)濟(jì)人”范式對(duì)政府和公共部門的行為方式進(jìn)行描述，為探討政府和官員的教育投資決策行為提供了新的理論視角。在義務(wù)教育這個(gè)系統(tǒng)里，學(xué)校、地方政府以及更高層級(jí)的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會(huì)圍繞各自的利益，對(duì)制度的設(shè)計(jì)、權(quán)利的安排進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。這是各個(gè)利益集團(tuán)（中央政府、地方政府以及農(nóng)民）之間的政策博弈。農(nóng)村義務(wù)教育屬于準(zhǔn)全國(guó)性的公共產(chǎn)品，其普及性和基礎(chǔ)性特點(diǎn)所帶來(lái)的人口素質(zhì)的提高對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明進(jìn)步的促進(jìn)作用為全國(guó)所分享。

2.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理方式的分析

公共部門在“經(jīng)濟(jì)人”特征主導(dǎo)下，政府官員會(huì)根據(jù)自身效用的最大化作出相應(yīng)行為。這種特性在傳統(tǒng)行政理念倡導(dǎo)的對(duì)過(guò)程嚴(yán)密控制的管理模式下，就會(huì)產(chǎn)生兩難境地:管制約束硬化時(shí)會(huì)導(dǎo)致推諉拖拉、無(wú)所作為的現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的使用效率不高，浪費(fèi)嚴(yán)重；而管制約束軟化時(shí)則會(huì)出現(xiàn)尋租、腐敗的現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定體現(xiàn)了中央希望通過(guò)嚴(yán)格地監(jiān)督和盡量可控、封閉的運(yùn)行程序來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)效用最大化的思路，但這些監(jiān)管措施卻一直沒(méi)能很好解決存在的問(wèn)題。一方面，基層的分配者和使用者缺乏追求績(jī)效的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)對(duì)資金的使用規(guī)制寬松時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)擠占、挪用、截留經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題；當(dāng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)使用者不重視教育成本經(jīng)濟(jì)核算、成本分析與管理，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的極大浪費(fèi)。另一方面，在學(xué)校層面，我國(guó)實(shí)行的是“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式。這就造成了學(xué)校向財(cái)政、下級(jí)財(cái)政向上級(jí)財(cái)政爭(zhēng)投資、爭(zhēng)補(bǔ)助、爭(zhēng)發(fā)展的現(xiàn)象。所以，要在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育支出管理中實(shí)現(xiàn)效益的最大化，以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制和科學(xué)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)置是兩條可選的路徑。

3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)作方式的分析

政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)生產(chǎn)的壟斷性，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而提高公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題，人們更多提到的是公平和政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。作為農(nóng)村義務(wù)教育，其供給和生產(chǎn)同樣是可以分離的，義務(wù)教育供給與生產(chǎn)的這種非線性關(guān)系使政府義務(wù)教育的財(cái)政支出方式可以形成多樣化的選擇。在這種情況下，完全可以站在政府的角度，在經(jīng)費(fèi)的分配、使用上，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)經(jīng)費(fèi)使用者即學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，從而促進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展。公共教育財(cái)政支出的市場(chǎng)運(yùn)作并不意味著推卸政府教育財(cái)政投入的責(zé)任，而是強(qiáng)化了政府的責(zé)任。可見(jiàn)，市場(chǎng)的方式并不是公共財(cái)政支出方式的禁區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給的公共性并不應(yīng)排斥其生產(chǎn)的市場(chǎng)性、競(jìng)爭(zhēng)性。

4.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配的分析

公共選擇理論認(rèn)為，在與公眾有關(guān)的集體選擇中，并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過(guò)程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過(guò)程，公共選擇的結(jié)果如同企業(yè)行為的結(jié)果一樣，是各個(gè)利益主體“博弈”的結(jié)果。在我國(guó)教育投資總量既定情況下，各種強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)總可以占有充裕資金，弱勢(shì)集團(tuán)則處于最不利的境地。農(nóng)村義務(wù)教育投資短缺，某種意義上說(shuō)就是各利益集團(tuán)依據(jù)各自的勢(shì)力和地位相互博弈的結(jié)果。對(duì)于現(xiàn)階段造成政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的原因，一般都認(rèn)為是地方政府財(cái)力不足，財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺。如果該假設(shè)成立，我們不禁要問(wèn)，政府哪來(lái)的錢向城市學(xué)校投資建設(shè)豪華校園、先進(jìn)的多媒體教室甚至氣派的室內(nèi)體育館？所以，這些原因僅是表象，而不是導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育政府投入不足的本質(zhì)因素，造成農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的主要原因在于政府教育投入決策的偏誤。

四、完善江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的思考

1.建立以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理模式

對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性、普及性、基礎(chǔ)性是其三個(gè)本質(zhì)特點(diǎn)，這就決定了農(nóng)村義務(wù)教育比起其他階段教育來(lái)說(shuō)具有更好的可評(píng)價(jià)性，這也進(jìn)而決定了對(duì)其投入資本。建立以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理模式，首先應(yīng)對(duì)教育局實(shí)行績(jī)效指標(biāo)管理，直接管理全日制學(xué)校，承擔(dān)著全縣農(nóng)村義務(wù)教育等方面的管理職能，為此，應(yīng)當(dāng)按績(jī)效預(yù)算管理要求，對(duì)其撥款及效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在保證經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)教育局相應(yīng)的考核指標(biāo)，包括全縣的義務(wù)教育普及率、輟學(xué)生比例、教育質(zhì)量的合格率、優(yōu)秀率、家長(zhǎng)滿意率等。如果不完成指標(biāo)，則按教育經(jīng)費(fèi)的一定比例給予懲罰。而教育局應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校采用績(jī)效管理，健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在教學(xué)上，教育局與校長(zhǎng)應(yīng)形成一種委托一代理關(guān)系。其要點(diǎn)為:（1）校長(zhǎng)接受教育局委托，在既定的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)下，搞好教學(xué)管理，培養(yǎng)合格學(xué)生，組織教學(xué)過(guò)程，維護(hù)教育秩序，保證教學(xué)質(zhì)量是校長(zhǎng)的基本職責(zé)。（2）校長(zhǎng)享有財(cái)務(wù)管理權(quán)，有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)教師進(jìn)行考核，并建立激勵(lì)機(jī)制。（3）建立教育績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。教育局應(yīng)按績(jī)效預(yù)算管理要求，將績(jī)效指標(biāo)分解落實(shí)到學(xué)校，并以此作為校長(zhǎng)業(yè)績(jī)的主要考核標(biāo)準(zhǔn)。校長(zhǎng)的工資待遇，應(yīng)當(dāng)與學(xué)校的績(jī)效情況掛鉤。

2.健全基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制

建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，本次調(diào)查表明江西省農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效保障機(jī)制實(shí)際并未完全確立。調(diào)查顯示，江西省有些地區(qū)基層政府需要負(fù)擔(dān)一定比例或全部的校舍維修改造資金，資金供給的充足性和穩(wěn)定性可能難以保證。此外，雖然國(guó)家建立了農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，但只重視了對(duì)校舍的小型維修和改造，而忽視了對(duì)校舍的大型維修和重建。為了健全基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，一方面，中央和省級(jí)政府需要加大對(duì)中西部貧困縣校舍小型維修改造資金的轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面，各級(jí)政府也需要建立對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校舍大型維修和重建資金的長(zhǎng)效保障機(jī)制。

3.構(gòu)建規(guī)范的財(cái)務(wù)管理新體系

規(guī)范財(cái)務(wù)管理行為，提高資金使用效益。農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受國(guó)家生活補(bǔ)助，按照中央、省、市縣一定的比例。所需資金由各級(jí)財(cái)政分級(jí)承擔(dān)。資金發(fā)放全部納入財(cái)政直接支付范圍，通過(guò)代理金融機(jī)構(gòu)直接支付受助對(duì)象，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)資金的管理，做到對(duì)教育經(jīng)費(fèi)無(wú)遺留欠賬問(wèn)題，從而保障教育經(jīng)費(fèi)支出。加大支出審核力度。嚴(yán)格規(guī)范支付程序在支出審批上，各學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行縣市教育局的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化用途審核和票據(jù)審核，堅(jiān)決杜絕白條支出和白條頂庫(kù)。在報(bào)賬審核過(guò)程中，對(duì)超過(guò)現(xiàn)金結(jié)算限額的款項(xiàng)，由教育資金管理中心審核與支出有關(guān)的票據(jù)和各種附件（合同、預(yù)算、結(jié)算、決算等）后，直接支付或委托學(xué)校通過(guò)銀行支付。填制報(bào)賬匯總表后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所審核，審核后方可辦理報(bào)賬業(yè)務(wù)及大額款項(xiàng)支付，嚴(yán)格用制度管人管事。不斷規(guī)范賬務(wù)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。在賬務(wù)管理方面，教育資金管理中心和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所按照事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，按核算單位分別設(shè)置總賬、收支明細(xì)賬、固定資產(chǎn)明細(xì)賬，按月辦理報(bào)賬手續(xù)，及時(shí)準(zhǔn)確地反映各核算單位資金運(yùn)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況和資金結(jié)存情況，做到核算及時(shí)、賬目清晰。在財(cái)產(chǎn)管理方面，財(cái)政局每年對(duì)學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行年檢，及時(shí)掌握學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)變動(dòng)情況，為國(guó)有資產(chǎn)的管理打好基礎(chǔ)。

4.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，力求監(jiān)督到位

從調(diào)查情況看，市、縣在監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管方式上，一是財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金實(shí)行分賬核算，落實(shí)專人管理，對(duì)資金的收、付建立臺(tái)賬管理制度；二是財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室對(duì)教育部門的用款計(jì)劃進(jìn)行審核，無(wú)誤后填寫撥款通知單，按照程序經(jīng)批準(zhǔn)后及時(shí)撥付教育支付中心，最終到達(dá)項(xiàng)目學(xué)校；三是財(cái)政部門對(duì)撥付的教育專項(xiàng)資金，主管科室和分管人員不定期到教育局及項(xiàng)目學(xué)校對(duì)資金的撥付、使用情況進(jìn)行落實(shí)，跟蹤問(wèn)效，做到?？顚Ｓ?；四是組織和配合紀(jì)檢、審計(jì)等單位對(duì)地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理、生活費(fèi)發(fā)放、公開制度等情況進(jìn)行督促檢查，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)了資金的安全高效運(yùn)行；五是各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門均設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中央資金專戶和地方資金專戶，將所有新機(jī)制改革資金全部納入專戶管理，及時(shí)辦理資金撥付，保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)義務(wù)教育保障機(jī)制經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小學(xué)各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高資金使用效益。

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