江西省農村義務教育經費管理的實證研究——基于公共選擇的視角

劉冬蘭

一、江西省農村義務教育經費來源及其使用情況

2011年全國財政新增經費145.4億元，其中中央財政負擔89.8億元。同時將中西部地區農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活費補助標準每人每天提高1元，年生均補助標準達到小學750元、初中1000元。

為確保義務教育經費到位，從2007年開始，江西省加大經費投入，把義務教育經費保障納入“民生工程”，2007至2010年，安排城鄉義務教育經費保障機制改革預算資金117億元。2011年江西開征了地方教育附加，今后每年將增加8至10億元的教育經費，專項用于均衡發展城鄉義務教育，提高了義務教育經費保障水平。從2008年起，省政府設立艱苦邊遠地區農村中小學教師特殊津貼，每年專項安排1億元資金，對山區、庫區、湖區等條件艱苦的邊遠地區教師發放特殊津貼。全省農村初中有1992所，另有初中部的完中235所，共計2227所，教學儀器設備投入按每所（含音體美衛）73.5萬元測算，需要經費約16.3億元。全省農村小學有2500所，教學儀器設備投入按每所（含音體美衛）49.6萬元測算，需要教學儀器設備經費約12.4億元。共需要經費約28.7億元。省承擔部分由省、設區市、縣三級解決，其中省級每年安排4000萬元，設區市每年安排3000萬元，縣級每年安排1億元左右。

二、江西省農村義務教育經費管理中存在的問題

1.農村義務教育經費的投入存在地區差異

江西省從地理位置上可分為東西中三個區域，三個區域的經濟發展水平存在明顯差異。江西省對農村義務教育事業實施的是“以縣為主”的教育管理體制，即各個市、縣、區作為農村義務教育經費的主要投入責任主體。作為經濟最為薄弱的贛西地區，政府經濟財力有限，因而對農村義務教育經費的投入明顯力不從心，使得贛西地區農村義務教育經費嚴重不足，阻礙農村義務教育事業的健康發展，甚至贛西地區許多縣、市的學校負債嚴重，學校建設和發展經費嚴重短缺，拖欠教師工資現象嚴重。省級政府雖然也加大了對各地區農村義務教育經費的投入力度，但各地區的農村義務教育經費的投入水平仍不相同。

2.農村義務教育經費的預算、決算編制體制不健全

現階段農村義務教育經費主要來源于政府，部分教育行政部門及學校在經費的使用上不注重提高經費的使用效益，對經費的使用缺乏預算、決算管理意識?，F有的預算、決算編制體制內容不全面，編制方法不科學，而且對義務教育經費的收支缺乏統一規劃和控制。有的學校的經費預算編制不及時，使得學校在實際支出預算執行時帶有盲目性。有的學校未經上級財政部門批準而擅自擴大預算經費的支出范圍，隨意增加、調整預算項目，改變專項經費的用途，使得預算執行存在嚴重的隨意性，失去了預算執行本該有的權威性、嚴肅性。部分部門不僅在經費編制預算、決算時不夠準確，在預算執行時也缺乏約束力，導致財政部門實際收支不符。

3.農村義務教育經費管理體系不完善

“以縣為主”的農村義務教育管理體制，將義務教育的主要責任主體由原先的鄉鎮政府轉移到縣級政府。由于縣級政府對教育經費的使用缺乏一套科學合理有效的預算編制體制及執行、監督機制，因而，擠占、滯留、挪用義務教育經費現象普遍存在。2010年江西省財政廳審計結果表明，部分縣（市、區）的財政局違規占用教育費附加專項資金用于離退休教師工資補差等費用；教育局擠占、挪用教育經費以及用于彌補局機關公用經費不足。

三、公共選擇視角下對農村義務教育經費情況的分析

1.農村義務教育經費提供主體的分析

政府作為一個理性經濟人，追求利益的最大化目標表現為公共物品利益和政治支持的最大化，所以公共產品管理中各主體的最終目的不是公共利益，也不是最大效率，而是個人效用的最大化。將農村義務教育的提供者—政府看作是由單個“經濟人”組成的集體行動機構，實際上是利用“經濟人”范式對政府和公共部門的行為方式進行描述，為探討政府和官員的教育投資決策行為提供了新的理論視角。在義務教育這個系統里，學校、地方政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會圍繞各自的利益，對制度的設計、權利的安排進行討價還價。這是各個利益集團（中央政府、地方政府以及農民）之間的政策博弈。農村義務教育屬于準全國性的公共產品，其普及性和基礎性特點所帶來的人口素質的提高對社會經濟發展和文明進步的促進作用為全國所分享。

2.農村義務教育經費管理方式的分析

公共部門在“經濟人”特征主導下，政府官員會根據自身效用的最大化作出相應行為。這種特性在傳統行政理念倡導的對過程嚴密控制的管理模式下，就會產生兩難境地:管制約束硬化時會導致推諉拖拉、無所作為的現象出現，導致經費的使用效率不高，浪費嚴重；而管制約束軟化時則會出現尋租、腐敗的現象。對于農村義務教育經費管理的規定體現了中央希望通過嚴格地監督和盡量可控、封閉的運行程序來實現農村義務教育經費效用最大化的思路，但這些監管措施卻一直沒能很好解決存在的問題。一方面，基層的分配者和使用者缺乏追求績效的內在動力。當對資金的使用規制寬松時，就會出現擠占、挪用、截留經費的問題；當對其進行嚴格規制時，就會出現使用者不重視教育成本經濟核算、成本分析與管理，導致農村義務教育經費的極大浪費。另一方面，在學校層面，我國實行的是“綜合定額加專項補助”的撥款方式。這就造成了學校向財政、下級財政向上級財政爭投資、爭補助、爭發展的現象。所以，要在我國農村義務教育支出管理中實現效益的最大化，以結果為導向的責任機制和科學激勵機制的設置是兩條可選的路徑。

3.農村義務教育經費運作方式的分析

政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務生產的壟斷性，通過引入競爭機制從而提高公共產品及服務供給的質量和效率。對于農村義務教育問題，人們更多提到的是公平和政府應承擔的責任。作為農村義務教育，其供給和生產同樣是可以分離的，義務教育供給與生產的這種非線性關系使政府義務教育的財政支出方式可以形成多樣化的選擇。在這種情況下，完全可以站在政府的角度，在經費的分配、使用上，通過合理的制度設計，激勵經費使用者即學校提高教學質量和辦學水平，從而促進義務教育的發展。公共教育財政支出的市場運作并不意味著推卸政府教育財政投入的責任，而是強化了政府的責任。可見，市場的方式并不是公共財政支出方式的禁區，農村義務教育經費供給的公共性并不應排斥其生產的市場性、競爭性。

4.農村義務教育經費分配的分析

公共選擇理論認為，在與公眾有關的集體選擇中，并不存在“根據公共利益進行選擇”的過程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，公共選擇的結果如同企業行為的結果一樣，是各個利益主體“博弈”的結果。在我國教育投資總量既定情況下，各種強勢集團總可以占有充裕資金，弱勢集團則處于最不利的境地。農村義務教育投資短缺，某種意義上說就是各利益集團依據各自的勢力和地位相互博弈的結果。對于現階段造成政府對農村義務教育投入不足的原因，一般都認為是地方政府財力不足，財政經費短缺。如果該假設成立，我們不禁要問，政府哪來的錢向城市學校投資建設豪華校園、先進的多媒體教室甚至氣派的室內體育館？所以，這些原因僅是表象，而不是導致農村義務教育政府投入不足的本質因素，造成農村義務教育投入不足的主要原因在于政府教育投入決策的偏誤。

四、完善江西省農村義務教育經費管理的思考

1.建立以結果為標準的農村義務教育經費績效管理模式

對于農村義務教育來說，強制性、普及性、基礎性是其三個本質特點，這就決定了農村義務教育比起其他階段教育來說具有更好的可評價性，這也進而決定了對其投入資本。建立以結果為標準的農村義務教育經費績效管理模式，首先應對教育局實行績效指標管理，直接管理全日制學校，承擔著全縣農村義務教育等方面的管理職能，為此，應當按績效預算管理要求，對其撥款及效果進行績效評價。在保證經費的同時，應當建立對教育局相應的考核指標，包括全縣的義務教育普及率、輟學生比例、教育質量的合格率、優秀率、家長滿意率等。如果不完成指標，則按教育經費的一定比例給予懲罰。而教育局應當對學校采用績效管理，健全校長負責制。在教學上，教育局與校長應形成一種委托一代理關系。其要點為:（1）校長接受教育局委托，在既定的生均撥款標準下，搞好教學管理，培養合格學生，組織教學過程，維護教育秩序，保證教學質量是校長的基本職責。（2）校長享有財務管理權，有權在職權范圍內對教師進行考核，并建立激勵機制。（3）建立教育績效評價機制。教育局應按績效預算管理要求，將績效指標分解落實到學校，并以此作為校長業績的主要考核標準。校長的工資待遇，應當與學校的績效情況掛鉤。

2.健全基本建設經費投入的長效機制

建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，本次調查表明江西省農村中小學校舍維修改造長效保障機制實際并未完全確立。調查顯示，江西省有些地區基層政府需要負擔一定比例或全部的校舍維修改造資金，資金供給的充足性和穩定性可能難以保證。此外，雖然國家建立了農村義務教育階段中小學舍維修改造長效機制，但只重視了對校舍的小型維修和改造，而忽視了對校舍的大型維修和重建。為了健全基本建設經費投入的長效機制，一方面，中央和省級政府需要加大對中西部貧困縣校舍小型維修改造資金的轉移支付力度，另一方面，各級政府也需要建立對農村中小學校舍大型維修和重建資金的長效保障機制。

3.構建規范的財務管理新體系

規范財務管理行為，提高資金使用效益。農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生享受國家生活補助，按照中央、省、市縣一定的比例。所需資金由各級財政分級承擔。資金發放全部納入財政直接支付范圍，通過代理金融機構直接支付受助對象，進一步規范專項資金的管理，做到對教育經費無遺留欠賬問題，從而保障教育經費支出。加大支出審核力度。嚴格規范支付程序在支出審批上，各學校嚴格執行縣市教育局的有關規定，強化用途審核和票據審核，堅決杜絕白條支出和白條頂庫。在報賬審核過程中，對超過現金結算限額的款項，由教育資金管理中心審核與支出有關的票據和各種附件（合同、預算、結算、決算等）后，直接支付或委托學校通過銀行支付。填制報賬匯總表后報鄉鎮財政所審核，審核后方可辦理報賬業務及大額款項支付，嚴格用制度管人管事。不斷規范賬務管理，防止國有資產流失。在賬務管理方面，教育資金管理中心和各鄉鎮財政所按照事業單位會計制度和中小學校會計制度的規定，按核算單位分別設置總賬、收支明細賬、固定資產明細賬，按月辦理報賬手續，及時準確地反映各核算單位資金運行情況、預算執行情況和資金結存情況，做到核算及時、賬目清晰。在財產管理方面，財政局每年對學校國有資產進行年檢，及時掌握學校國有資產變動情況，為國有資產的管理打好基礎。

4.加強監督檢查，力求監督到位

從調查情況看，市、縣在監管職責和監管方式上，一是財政部門業務科室對農村義務教育專項資金實行分賬核算，落實專人管理，對資金的收、付建立臺賬管理制度；二是財政部門業務科室對教育部門的用款計劃進行審核，無誤后填寫撥款通知單，按照程序經批準后及時撥付教育支付中心，最終到達項目學校；三是財政部門對撥付的教育專項資金，主管科室和分管人員不定期到教育局及項目學校對資金的撥付、使用情況進行落實，跟蹤問效，做到?？顚Ｓ?；四是組織和配合紀檢、審計等單位對地方義務教育經費預算編制、預算執行、財務收支、資產管理、生活費發放、公開制度等情況進行督促檢查，對出現的問題及時糾正，規范了財務管理，促進了資金的安全高效運行；五是各縣（市、區）財政部門均設立了農村義務教育經費保障機制改革中央資金專戶和地方資金專戶，將所有新機制改革資金全部納入專戶管理，及時辦理資金撥付，保證學校正常運轉，同時義務教育保障機制經費由縣級教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小學各項財務管理制度，加強監督檢查，提高資金使用效益。

[1]郭建如.基礎教育財政體制變革與農村義務教育發展研究:制度分析的視角[J].社會科學戰線，2003.5.

[2]杜育紅.論農村基礎教育財政體制創新[J].教育發展研究，2001.11.

[3]王友文.聚焦新機制改革:“普九”債務包袱怎樣盡快卸掉[N].中國教育報，2007.l.

[4]賈勇宏.農村義務教育投資短缺的公共選擇理論分析.2008.

[5]丁延慶，薛海平.我國義務教育基本建設經費保障機制研究[J].中國教育學刊，2008.3.

[6]顧微微，杜瑛瑛.我國農村義務教育經費投入存在的問題與對策[J].教育探索，2011.2.