排污權市場化難以推行的根源分析及對策

段力宇

(遼寧對外經貿學院，遼寧大連116052)

一、排污權的經濟學理論及研究現狀

(一)關于排污問題的經濟學理論

不負責任的排污行為存在著嚴重的負外部性，而這種負外部性雖然給排污者以外的企業、個人及環境帶來了不可估量的危害，但是對于排污者來說，這是在短期內實現污染治理成本的最小化，同時有利于實現短期生產利益最大化的捷徑。經濟學針對外部性問題提出了以下幾方面的理論:

1.管制

薩米爾森認為，管制是政府以命令的方式改變或控制企業的經營活動而頒布的規章或法律，以控制企業的價格、銷售或生產決策。管制作為經濟社會普遍存在的現象，同時兼具合理性和不足。作為市場的替代，政府在發揮資源配置作用的時候，一方面會產生額外成本;另一方面，作為一項制度，它可以促使外部性問題的內部化。由于管制具有強制性，它的優點是對被管制方具有一定的威懾力，可以比較有效地抑制負外部性問題的發生。它的不足是作為政府干預經濟的行為，對于“適度”干預的掌控是一件困難的事情。

2.庇古稅

英國經濟學家庇古認為要想克服外部性問題，實現環境外部不經濟性的內部化，需要通過政府管制之外的方法進行干預，來糾正市場失效。通過對污染者征稅，用稅收來解決環境的外部性。但是，利用庇古稅解決外部性問題時也存在幾點不足:首先，作為激勵性質的收費制度，由于稅率一般是固定的，經常低于治污的邊際成本，難以控制社會整體的排污總量。其次，作為政府實施的稅收制度，缺乏監督必然會導致政府尋租機率的增加。但是庇古稅作為排污權交易制度完善之前的環境治理手段，其作用是不可忽視的。

3.排污權

1968年，美國學者戴爾斯(J.H.Dales)排污權的交易思想提出，使排污權的環境外部性問題研究進入一個嶄新的時代。排污權的最大特點是能夠比較好地控制排污總量避免超過環境自我更新的最大負荷。目前該問題研究的重點主要集中在排污權的初始分配，如何設立交易市場進行交易，以及如何通過交易市場使得整個污染控制達到成本最小化三個方面。

按照科斯定理，排污的外部性通過排污權交易制度，即以市場為基礎，通過買賣排污權，使得出讓方通過出售剩余排污權而獲得經濟回報，實現對于有利于環境的外部經濟性的補償，從而實現資源配置的帕累托最優狀態。問題的關鍵是因為交易費用的存在，不同的權利界定和分配則會帶來不同效益的資源配置，所以產權制度的設置是優化資源配置的基礎。

雖然經濟學家更傾向于具有“激勵”特征的后兩者作為治理污染的主要方法，但是經濟“激勵”方法的實施，必須有強有力的管制措施支撐。

(二)研究現狀

二戰以后隨著世界經濟的快速復蘇，主流經濟學開始逐漸從強調政府主導的經濟模式向強調市場主導的放任自由模式傾斜。針對經濟外部性的理論也由政府主導的“管制”理論向激勵性質的庇古稅和市場主導的排污權理論方向發展，社會的著眼點基本上都聚焦到排污權的實施和交易市場的構建方面。

國內學者針對排污權的初始分配和分配方式問題，高鑫(2010)提出了排污權人均分配的觀點，并對其優越性進行了論證。鄒偉進(2009)在遵循免費分配與有償分配相結合才能體現環境資源的價值基礎上，提出了累進性價格機制。從而使得排污權的價格下降幅度低于治理污染的邊際成本下降的幅度，以刺激鼓勵企業進行污染投資。

而關于排污權交易市場機制建設方面，王小軍(2008)通過對美國排污權交易制度建設和實施過程中的經驗和教訓的研究，從排污權發放的總量控制、交易費用和排污權交易成本這三方面，對我國相關制度建設提出了建議。甄杰(2009)等從認識排污權的實質，完善交易市場和強化政府作用三個方面對如何構建交易市場做了研究。蔡翡燕(2010)以嘉興市的排污權交易為研究對象，針對排污權交易市場的經營問題提出了排污權供求平衡和尋租這兩大問題。

綜上，國內現有研究存在兩點不足:首先，過于專注于排污權的相關理論，而忽略了經濟學對于負外部性問題的相關理論和經驗。其次，對于排污權市場化在我國多城市試點卻難以推廣的根源問題缺乏深入的研究。所以要想有效地、有針對性地解決目前我國排污權推廣中存在的問題，就必須針對排污權沒有順利推廣的根源問題進行深入的分析研究。

二、排污權市場化難以推廣的主要問題以及根源分析

(一)企業方面

1.缺乏嚴格管制措施的環境下，企業有維持原狀的意愿

到目前為止，各種排污權制度的嘗試，都是在缺乏嚴格“管制”制度的前提下進行的。在排污治理責任和收益不確定的情況下，且此前逃避排污治理責任的結果是大多數企業從中獲益，于是企業都存有逃避責任的潛在沖動。對于缺乏嚴格排污管制的情況，可以構建如下模型來說明(見表1):

表1 管制條件下企業污染治理的獲利情況 單位:萬元

假設企業處理排污問題的獲利為X萬元，完全按照要求治理排污并合格的費用是1000萬元，這時不會受到任何處罰，企業不會因為治理污染增加收益，也就是說虧損1000萬元。在原有技術條件下，由于偷工減料的治理污染會產生“治理不合格”的情況，此時企業受到0～500萬元的處罰，再加上治理污染花費的0～1000萬元的費用，企業的損失在0～1500萬元之間。“不治理污染”可節約治理費用1000萬元，政府相關機構將治理額度定在0～500萬元時，企業將獲利500萬～1000萬元，如果“不治理污染”也不被處罰的企業獲利則是1000萬元。由于缺乏嚴格的管制措施，停業整頓類的處罰大多效果甚微，這里予以忽略。

顯然，企業“不治理污染”比“治理污染”時的各種情況下獲利都大，因此企業缺乏對污染進行治理的主觀能動性。

出現這一問題的根本原因就是管制制度中對于污染的處罰力度不夠，“管制”的剛性沒有充分體現出來。即便采取處罰措施，也比主動治理污染的成本要低，不會對排污企業產生足夠的威懾力，造成排污企業寧可被處罰也不愿意主動治理污染。康菲公司在渤海污染海域面積840km2(后來面積進一步擴大)，只罰款20萬元人民幣就是一個典型的案例。

另一方面，由于大型企事業單位對社會經濟發展的貢獻較大，以及與各級政府之間的密切關系，使得“管制”措施的“剛性”無法體現，對中小企業比較“嚴”，對大型企業的排污大戶反倒比較“松”。再加上相關法規和措施沒有隨社會發展進行必要的更新修訂，造成難以有效地抑制和解決排污問題。由于排污管理不完善，大多數企業有足夠的空間逃避排污責任并從中獲利，因此企業沒有主動參與排污制度建設的意愿。

2.企業對排污權制度的預期較低

排污權的實施要點是希望通過產權經濟杠桿的調節作用，激勵企業主動去采用新技術，達到治理排污的目的。一般來講，企業在沒有確定能夠從排污權的制度當中獲得足夠“收益”預期之前，都不會主動參與到排污權的推廣普及活動中。在不考慮管制處罰的情況下，排污權交易的激勵主要是通過企業節能減排等排污治理把節約下來的排污權用于交易，從而獲得排污權交易的收益。假設治理排污的費用是1000萬元，治理后企業賣出剩余排污權的最大收益是500萬元，而購買排污權的費用也在500萬元之內(因為排污權的額度是考慮到企業的實際情況設計的，不會大幅度偏離企業正常生產排污量)。而如果治理成功，有剩余的排污權可供交易，則企業的收益是在－1000萬元＜X＜－500萬元之間。如果治理不合格，則需要購買排放權，企業獲利空間在－1500萬元＜X＜－500萬元之間。如果不治理則節約1000萬元治理費，同時把拿到手的初始排污權賣掉，則獲利范圍是1000萬元＜X＜1500萬元之間。

表2 排污權制度實施與否的企業獲利情況 單位:萬元

由于治理污染必然帶來經濟上的投入，同時對生產管理水平也要求相應地提高，而污染治理的預期獲利卻不是很明顯，特別是治理合格后的預期收益不會很大，使得排污權原本的激勵作用很難有效地發揮出來。而如果考慮管制的處罰，相當于以上情況中，在違規的部分獲利范圍向下浮動500萬元的范圍而已。

對于任何存在不確定收益預期的排污制度面前，每個企業都存有逃避責任的潛在沖動。同時企業針對排污權制度的推行，有觀望和尋找排污權制度缺陷，從而逃避排污責任的動機。目前，排污權的交易制度并沒有給多數企業帶來直接且明顯的經濟效益，因此企業主動進行污染治理的獲利預期也不明朗，在沒有足夠威懾力的“管制”條件下，企業為了盈利采取各種生產、經營、管理的方法手段時，不會把排污權交易制度作為重要的考量內容。

(二)社會環境方面

由于一些大型排污企業往往因為對社會的經濟貢獻巨大，常常受到政府各級機關的特殊關照，使得社會輿論很難起到必要的監督作用。而對于大多的中小企業和老百姓來講，由于處在弱勢的社會環境中，已形成了事不關己、高高掛起的思維定式，致使即便是面對嚴重的污染問題，也難以形成足夠的壓力。

另一方面，即便有強烈的保護環境的公共意識的企業和個人，也很難有足夠的社會資源和渠道來限制和處罰違規大企業。在這種社會環境下，形成了對大型企業排污無可奈何的默許，這種默許會“激勵”企業的排污行為，使企業忘卻自身對于環境保護的社會責任。

(三)政府方面

排污是一種典型的負外部性行為，而在生產管理中不斷地投入人財物力采用新技術、新方法減少和治理排污是典型的正外部性行為。作為政府部門及相關機構，治理排污是義不容辭的責任。除了應該主導排污權制度的推行外，還應該在排污權制度以外，通過積極的財政稅收(例如庇古稅或補貼)政策，使排污的外部性內在化，并形成一種良好的機制貫徹下去。沒有形成這一機制的主要原因如下:

1.政績評估體系的誤導

現在，衡量各級政府政績的指標體系主要是圍繞著經濟發展水平來制定的。由于污染是經濟活動的伴生品，經濟要發展，排污量的增加也就成為不可避免的事情。如果政績評價體系沒有把環境保護作為一個重要的指標來考核，那么政府部門很容易在環境和經濟發展的權衡取舍中以犧牲環保來換取經濟發展。

2.政府在法律制度制定上的缺位

首先是對于環境“管制”法規制度的不完善。其次是在法律上沒有對排污權性質作出明確的界定，使得排污權的市場化運行缺少了保駕護航的根本和依據。同時，也為排污權交易制度市場化過程留下了可以投機的漏洞。第三，缺乏與排污權交易制度配套的相關法律。1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》沿用至今，沒有隨著經濟的發展作出及時的修訂。再加上環境法本身過于粗略，可操作性不強，對于排污權交易制度的推廣和普及難以起到促進作用。

三、對策和建議

(一)完善管制體系，加強激勵作用

1.在完善“管制”體系的前提下，加強排污權制度自身的“管制”能力

沒有強有力和震懾力的“管制”體系作為后盾，很難有效遏制經濟生活中一些嚴重的負外部性問題的發生。對于社會成本遠大于私人成本的負外部性問題，僅僅依靠經濟杠桿的調節很難達到目的，必須通過強有力的“管制”體系作為保障基礎，再考慮實施排污權等經濟措施，才能有效發揮經濟杠桿調節作用。

另外，排污權作為經濟調節和總量控制相結合的一種制度模式，雖然具備一定的“管制”能力，在沒有其他“管制”法規的輔助下，顯然其“管制”能力有限。因此，在排污權制度的建設上，要加強排污權制度自身的“管制”能力，要讓違規企業感受到違規處罰的嚴重性。同時，對于企業“管制”要一視同仁，避免“一手松一手嚴”情況發生。

2.加強排污權制度自身的激勵作用

由于排污權制度最初設想的出發點更多還是著眼于經濟杠桿的調節作用。因此加強經濟杠桿的調節力度是調動企業積極參與排污權最有效的方法。要讓節能減排達標的企業獲得大于他們在節能減排上的成本投入，并為企業今后的發展提供更多的便利條件。具體到排污權的操作上，對于完成污染治理任務后剩余排放權賣出要采取一定的財政補貼，使得實現節能減排的企業獲得足夠大的收益。同時對于不能完成任務，需要買入排污權的企業，在價格之上還應該加收一定的超排處罰，拉大節能與耗能兩者之間的經濟收益差距，真正發揮激勵的功效，引導企業走污染治理和節能減排之路。

(二)普及環境保護教育，加強對各級企業的輿論監督

一個時期以來，我國沒有很好地重視環保教育，缺乏對環境問題的足夠重視，僅僅通過排污權制度的試點和實踐推廣很難全面地解決排污所帶來的環境污染問題。因此只有長期持久地對全社會成員進行適時適宜的環保教育，才能有效地形成重視環保的社會氛圍。同時在此基礎上，輿論監督體系應形成對排污企業監督激勵作用，這樣才能有效地抑制企業為營利隨意排污的行為。

(三)強化政府在排污權制度建設上的職能作用

應把環境保護作為政績評價的重要指標體現在各級政府和各級官員的政績評價體系中，促使各級政府及相關人員認真對待當地的環境保護問題，避免為了提高政績而犧牲環境換取經濟發展。由政府牽頭，制定排污權制度和法規并認真實施，加以監督。只有這樣才能為排污權制度的有效推廣提供必要保障。

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