論公共政策價值目標和理性目標的調適*

柯尊清，韓 磊

(云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650091)

政策目標是指有關公共組織特別是政府為了解決有關公共政策問題而采取行動所要達到的目的、指標和效果。[1]公共問題確定后，公共政策目標的確定就成了接下來的重要一環，而一個明確的、合理的政策目標是政策方案制定和選擇的前提條件，而公共政策目標又具有多元化、多樣性，有的政策目標甚至是相互沖突的。公共政策目標，在縱向上有多個層次，在橫向上涉及到各個方面。本文探討公共政策的價值目標和理性目標是從橫向的同一層次上來進行的。政府日益公共政策化，政府與公眾之間往往通過公共政策來進行信息和能量的交換，對公共政策“航標”的兩個方面——公共政策的價值目標和理性目標——進行調適就顯得尤為重要。如果我們在公共政策的價值目標和理性目標之間左右搖擺、舉棋不定的話，公共政策價值目標和理性目標相互沖突，勢必會造成公共政策過程各環節的混亂，貽誤公共政策決策和執行的最佳時機。

一、公共政策價值目標和理性目標分析

任何人的行動都包含了一定的動機和目標，“人們總是依照一定的目標選擇適當的手段，目標意識越明確就趨于選擇適當的手段”，[1]公共政策過程也不例外，政策目標對公共政策實踐具有導向功能和評價功能。對公共政策的價值目標和理性目標進行客觀理性地探析，是進行價值目標和理性目標調適的前提條件。

(一)公共政策的價值目標

根據辯證唯物主義關于認為“存在決定意識”、“社會存在決定社會意識”，價值是一種觀念形態，是人們的社會存在之于人們的意識的一種反映。價值之于個體是關于事物好與壞，對與錯，優與劣，強與弱的一種主觀認定與客觀存在相統一的偏好。價值是思維沉淀的產物，它表現為一定主體對客體的具有穩定性的看法和感官。[2]任何一個公共政策的出臺，都包含了特定的倫理標準、意識形態、思維方式。同樣，任何公共政策都是為了尋求價值、創造價值、確認價值、分配價值的，[3]所以，公共政策離不開價值判斷、價值選擇和價值目標的引導。有學者將公共管理價值目標歸納為“三E”(economy,efficiency and effectiveness),即經濟、效率和效能。[4]本文所要探討的公共政策的價值目標則是指政府在公共政策過程中的價值取向的表現形式，是政府制定、執行和評判公共政策的意識形態、觀點、視角和思維方式的出發點，是政府所要達到的政治、經濟、社會、文化、法律等方面的目標的總和。公共政策的價值目標與公共政策目標是部分與整體的關系，價值目標應該通過各種途徑和程序從公共政策過程中尋找和建立自己存在、發展的必要性和合理性。公共政策價值目標的確立和變動受到政策價值觀的左右，[5]而政策價值觀又有個人層面和標準層面之分，所以公共政策中包含的要求、愿望、選擇就有個人層面和標準層面之分。

(二)公共政策的理性目標

用來導向、評價公共政策效率性的政策模型大致有三種，即理性決策模型、有限理性模型和制度均衡模型。基于經濟人假設的傳統經濟理論認為人們具有完全理性能力，但是現實中行為人的決策理性程度，經常處于完全理性與有限理性兩種情境的轉換之中。從研究范式和最終行為目標兩個視角來看，完全理性情境下人們遵循最優化原則追求決策收益的最大化；而有限理性情境下則遵循決策收益和過程的滿意原則。赫伯特·西蒙也認為，由于知識的不完備性、預見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了“客觀理性”是不存在的，人們所能達到的理性是介于完全理性和非理性之間的有限理性，在進行行政決策的時候，他提倡用“令人滿意的”準則來代替“最優化的準則”。[6]一個社會、一個國家的興衰取決于政府所制定、選擇和執行的公共政策，一個更加趨近于理性的政策自然會產生更良好的政策效果。作為研究稀缺資源最優配置的經濟學家，在其研究過程中有一系列的研究工具和分析模型，所以，他們也正在用自己的專業視角為政府的公共政策開方抓藥、出謀劃策，在他們眼中公共政策自然有其特定的目標——即本文所要探討的公共政策的理性目標。所謂制度均衡是指現有的制度供給即公共政策在可供選擇的制度安排中凈收益是最大的。[7]制度均衡的具體評價方法是看公共政策的邊際收益(Marginal Revenue)是否等于邊際成本(Marginal Cost)，即邊際成本小于邊際收益，公共政策可以進一步擴展、推進，其推進和擴展的邊界是邊際收益等于邊際成本。

綜上所述，公共政策的理性目標就是指公共政策主體以經濟理性的視角來運作公共政策系統，力圖以最小的投入實現公共產品的優質且足量的供給，使社會公共福利得到最大幅度的提升。無論從投入——產出比，還是從邊際成本與邊際收益相互關系的角度審視公共政策目標，其基點都是公共政策的理性目標的實現。公共行政學的憲政主義強調公平和正義，而管理主義則偏重效率。從經濟學的理性目標的角度來分析和解決問題與從管理主義者的視角有不謀而合之處，因此，我們認為借用經濟學上的理性來研究公共政策的目標是合理性的，也是可行的。

(三)公共政策的價值目標和理性目標的關系

公共政策的價值目標和理性目標各有側重，價值目標旨在通過公共政策過程來達成一種理想的政治、社會、文化、法律等方面的意圖，而理性目標則考慮用最小的投入得到最大的產出，盡可能地提高效率。公共政策價值目標和理性目標的關系主要表現為重合關系、相交關系和相離關系。重合關系，即公共政策的價值目標表現為追求理性目標所強調的高效率，理性目標的實現就是價值目標所期望的結果。相交關系，即公共政策價值目標與理性目標只有部分重合，公共政策一方面考慮到效率，另一方面考慮到效率之外的政治目標、社會目標、文化目標、特殊群體的利益等。相離關系，即公共政策的價值目標和理性目標沒有重合部分，相互分離、非此即彼，實現了價值目標的偏好就必須以犧牲理性目標強調的效率為代價，反之亦然。

二、公共政策價值目標和理性目標調適的必要性

公共政策價值目標和理性目標調適的必要性主要有三點，即公共政策價值目標的偏離，公共政策理性目標的偏離，公共政策價值目標同理性目標的沖突。

(一)公共政策價值目標的偏離

公共政策價值目標的偏離是指在公共政策的制定和執行與一定的公共政策價值目標產生矛盾和沖突的情況。公共政策的出發點和歸宿都是有效地實現公共利益，而在公共政策實踐中往往不可避免地存在偏差。當前，我國公共政策價值目標的偏離的問題主要有以下表現。

1.政府的專斷性和利益部門化

政府專斷可能會導致其不顧及社會的需求，有的政府官員甚至“視民眾為草芥”。客觀上能夠提高公共政策的民主化和科學化水平，而在實踐中政府缺乏主動性。公共政策過程中，政府有自利性，公共政策不能給其帶來好處甚至危及其自身利益，政府“更多地是作為特種利益的經紀人”。然而，當公共問題由于政府的專斷和利益部門化而變得危及社會公共秩序和政府運作時，考慮到事態的緊急性、社會的穩定性，政府則會充當起社會公民的力挽狂瀾的拯救者，付出更大的代價換來公共秩序和政府的權威資源。政府的專斷性和利益部門化可能導致政府能夠提高公共政策的科學化、民主化，但是，政府卻不愿意這樣做，既而使公共政策價值目標偏離。

2.政府重視經濟發展，忽視社會發展

政府單純追求經濟的發展，忽視了社會的發展、社會保障、公民福利、收入分配的公平性。“以經濟建設為中心”，這個中心成了一些地區、部門的唯一的“中心”。這主要是因為公共行政的理念上的偏差，政府部門及其公務員的績效考評體系的不合理性，抓住了經濟發展這個第一要務，但是卻丟掉了社會的協調發展、社會保障、收入分配的公平性、環境保護等。

3.行政化凌駕于法制化

執政之要在于依法，行政之要在于為民，依法治國、依法行政是新形勢新情況對我國治國理政提出的新要求。公共政策的法制化程度不夠，主要領導的個人利益有時候凌駕于公共利益之上。公共政策的法制化是客觀的，但是一到實踐中就變成了主觀的，而且很多情況下甚至是主觀隨意化的，公共政策有時難免以領導的喜好、意識的轉移而轉移。

4.公民社會不成熟

第三部門的崛起是公民社會成熟的重要標志，公民社會的不成熟是導致公共政策偏離價值目標的一個重要原因。一個高效的公共政策過程應該滿足三個條件：一是自由平等的條件和氛圍；一是程序結構具有公開性；一是公民參與的積極性。而一個崛起的公民社會對于達成這三個條件是至關重要的，缺少一大群具有公民意識的公民，政府往往會缺乏內生動力主動給予公民參與公共政策的機會和權利。

(二)公共政策理性目標的偏離

公共政策理性目標的偏離指的是公共政策的制定和執行過程中，在投入和產出比的方面缺乏考慮，背離了經濟性要求的情形。公共政策理性目標的偏離主要有以下表現。

1.政策分析的局限性

由于政務信息的不全面，公共政策環境的可變性和不可預測性，公共資源的有限性，公共政策主體自身在認識能力上的局限性，加上公共政策的時限性，導致公共政策不可能達到“客觀的理性”即完全的理性。公共政策制定只能趨近于開理性，不能達到完全的理性。

2.官員利益和部門利益最大化

經濟學意義上的效率是指資源配置已達到這樣一種境地，無論作任何改變都不可能使一部分人受益而沒有其他的人受損，也就是說，當經濟運行達到了高效率時，一部分人處境改善必須以另一些人處境惡化為代價，這種狀態被稱為“帕累托最優”或“帕累托有效”。[8]社會邊際收益等于社會邊際成本則是帕累托最優的條件，由于政府部門及其官員追求部門預算最大化、編制最大化和占有的可支配資源最大化，就會過量化地提供公共產品，即公共產品的提供數量超出社會邊際收益等于社會邊際成本的均衡點的數量，造成資源的浪費，急需資源的地方又得不到足夠的考慮，造成結構化缺失，從而背離了公共政策的理性目標。

3.合成謬誤的存在

經濟學家薩繆爾森提出的“合成謬誤”，告訴我們輸入到公共政策系統的公共利益要求不一定能代表社會公眾的真正需要，社會公眾對公共政策系統的輸入存在非理性的情況。對公共政策最需要的人群恰恰會因為某方面的原因，他們不能夠把呼聲傳給公共政策系統，特別是弱勢群體。而最容易把利益要求輸入到公共政策系統的人群往往是占有一定資源的相對強勢的群體。公共政策系統將接收的利益要求都一概認為是社會的真正需求的話，那么以此為依據的公共政策就勢必會偏離理性目標。

4.專家決策的弱化

專家決策是公共政策系統的“智囊”，但是，現實的公共政策實踐中，一方面，某些專家決策名不副實，政府定調，專家證明，把公共政策分析和公共政策實踐割裂開了；另一方面，決策專家并不是站在理性的科學的立場上為民代言，專家決策帶有利益傾向，或是對政府的既定政策的解釋、說明和論證，或是充當某些利益集團的代言人影響公共政策。其結果是增加了公共政策偏離理性目標的可能性。

(三)公共政策價值目標和理性目標的沖突

公共政策價值目標和理性目標的沖突是指公共政策系統在政策過程中在價值目標和理性目標的選擇上左右徘徊，是價值目標偏移、理性目標偏移、價值目標和理性目標相互排斥關系的總和。公共政策價值目標和理性目標的沖突的具體表現因價值目標與理性目標的重合關系、相交關系和相離關系的實際情況而各異。如圖1所示，當價值目標和理性目標相互重合時，政策抉擇的結果為政策B；當價值目標和理性目標相交或者相離時，政策抉擇的結果為政策A或者政策C，政策抉擇的結果是A還是C則取決于價值目標和理性目標在公共政策系統中的地位和權重。政策A偏重于價值目標，而政策C偏重于理性目標。在此，對政策A、政策B和政策C進行好壞與否的判斷都是不合時宜的，這要看具體的公共政策主體和環境對其提出的要求。

圖1 公共政策價值目標和理性目標的沖突[9]

三、公共政策價值目標和理性目標的調適

從目標導向的角度看，要解決公共政策中存在的問題，就必須對公共政策的價值目標和理性目標進行調適和整合，達到均衡。公共政策價值目標和理性目標的調適，指的是我們在公共政策過程中，在一定的政策價值觀指導下制定、選擇方案或者采取措施力圖明確、定位、整合和平衡公共政策價值目標和理性目標的活動。堅持一定的價值取向，是調適公共政策的價值目標和理性目標路徑選擇的前提條件。公共政策價值目標和理性目標調適的價值取向往往表現為公共政策制定和執行中必須堅持的原則，主要有以下幾條原則：公共性原則，公共政策所要解決的是公共性問題，必須堅持公共性原則，以公共性為價值取向；公眾參與原則，公共政策的根本目標和靈魂是實現公共利益，而公共利益是一個抽象的概念，只有通過特定的程序才能得到公眾的認同，因此，公共政策的每一個步驟和環節都應該允許公民以地位平等參與其中，表達其利益要求，提出意見和建議；合理性原則，調適公共政策的價值目標和理性目標要堅持合理性原則，合理性原則是內容合理、程序合理和結果合理的有機統一；維護弱勢群體利益原則，弱勢群體由于對資源的占有有限，不可能跟其他群體有同樣的能力將自身的利益訴求輸入到公共政策系統，維護弱勢群體利益原則就要保證弱勢群的利益訴求在公共政策過程中占有足夠的權重，這既是社會公平和正義的要求，也是提高公共政策科學化民主化的要求。

(一)加強公共政策的法制化，踐行價值目標

一方面，調適、明確和整合公共政策目標，要求整合公共政策系統的價值觀，促進公共政策系統的程序自治。參與公共政策過程的每一個公民都以自己的期望和利益為出發點，同樣政府部門、公共行政人員在公共政策過程中也有自利性。整合各個群體對公共政策的價值觀必須有一個公民表達自己利益要求的平臺、規則，有一個將其整合的機制。對公共政策系統來說也需要一個協調政府部門及其行政人員利益的機制，實現政府主導與公民參與的良性互動，以便實現公眾認識和政府及其行政人員的價值觀的平衡。只有這樣才能使公共政策有明確目標，在公共政策的整個過程中為其提供導航。一旦建立了這樣的機制，公共政策程序設計中就明確了公民參與的職責和義務，行政人員也明確了自身的權責，從而排除了外在因素和外部環境的干擾，最終形成一個平等對話、自主判斷的理想化決策程序，以便解決公共問題。另一方面，規制公共權力運行。阿克頓勛爵曾經說過，從權力的性質來看，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。公共政策的本質就是對社會的價值資源進行權威性分配，公共權力是這一過程的根本推動力，要使公共政策實現其價值目標，就必須對公共權力進行規制，從法律、制度方面來規范公共權力在公共政策過程中的行使，防止公共權力尋租，從而使公共政策堅定不移地指向公共利益。

(二)建立健全社會公眾與公共政策系統的互動機制

通過公共政策過程為公眾提供優質足量的公共產品是政府合法性的重要基石。公共政策的根本使命是實現公共利益，而公共利益的所有者又不好具體化和明確化，所以，公民有權要求政府為之提供參與公共政策的機會、條件和規則。在一個開放的、公平的、有效的平臺上，公共利益得到充分的表達，公共政策系統充分吸納和整合需要信息，這才能使政策目標的確定在價值目標和理性目標之間取得均衡。當然，由于社會主義市場經濟體制有待完善，社會生活的多元化發展，公民個體利益越來越多元化、復雜化，公民意識受到拜金主義、享樂主義和個人至上等思想的沖擊，使得一些不合理的甚至是違反社會規范的利益要求也進入到了公共政策系統。在倡導公民參與和民主決策的同時，也要把握住政府對公共政策的主導，保證公共政策有一個相對獨立的“隔音空間”，把握好政府主導與公民參與的關系，形成一個程序的真空，排除干擾，[10]防止“多數人的暴政”。同時，政府在公共政策實踐中要切實貫徹《信息公開條例》，保障公眾對“隔音空間”的知情權、建議權和監督權。

(三)政策技術創新制度化，保證公共政策理性目標的實現

強化公共政策理論向現實的轉化，專家決策科學化、常規化、制度化。理論與現實的差距在公共政策領域中也存在，公共政策理論研究日新月異、成果豐碩，但是，公共政策實踐卻有諸多不盡如人意的地方，專家決策形式化，專家決策帶有利益傾向。加強高校、研究所的公共政策理論研究，強化公共政策系統自身的理論學習和提高，充分研發、利用高新技術支持公共政策過程，并在高校、研究所和公共政策系統之間建立互動、交流機制，促進公共政策理論研究向公共政策實踐的轉化，著力提高公共政策的制定、執行和監督的技術水平。逐步建立、健全公共政策責任制度，將公共政策價值目標和理性目標的要求按照一定的權重帶入到績效考評指標體系之中，并且合理使用考評結果。政府部門及其行政人員在公共政策過程中都有其自身合理的利益要求，他們的行為還要受到績效評估體系和責任體系的指引。因此，我們就應該完善績效評估體系和責任體系，以公共利益最大化為主線，照顧到政府部門和行政人員自身的合理需求，抑制其合法但是不合理的行為，取締非法利益要求，并用績效和權責指標促使政府部門及其公共行政人員的行動指向公共利益，杜絕部門利益、官員利益凌駕于公共利益最大化之上。科學決策制度化，推動公共政策理論向實踐的轉化，完善、健全政府部門和官員的績效評估體系和公共政策責任體系有利于實現公共政策的理性目標。但是，使一項好的政策持續性地發揮其作用，就必須走制度化的道路，使成功舉措常規化、持續化、制度化。

(四)統籌兼顧公共政策的內容合理性、程序合理性和結果合理性

堅持公共政策的內容合理性，就要求公共政策系統有正確的行動目標，并有正確的行動方案來推動公共政策過程。這就需要公共政策系統通過利益整合機制和公共政策分析手段，對來自各方面的民眾訴求有一個暢通及時的反應接納系統，并且充分利用技術手段提高公共政策的科學性、針對性和可行性，形成利益均衡、目標明確、制定科學、執行有效的公共政策。堅持程序合理性，為實現正確的公共政策目標提供一套正確、合理的方法。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”，因此，我們需要設置一些抑制性的程序，以限制政府公權力的運行，以確保公共政策不偏離公共性的目標取向。[10]堅持公共政策的結果合理性，照顧弱勢群體的利益，保證公共政策價值目標的實現。弱勢群體的利益要求往往是社會持續發展的瓶頸之所在，正如當前，農民、農民工是社會的弱勢群體，解決好“三農問題”是我國經濟社會持續發展的重大任務。統籌兼顧公共政策的內容合理性、程序合理性和結果合理性，是調適公共政策的價值目標和理性標，建構公共政策目標調適、整合和平衡機制的重要舉措。

四、結語

確定公共政策目標是有效制定和執行公共政策的前提條件，實現公共政策的科學化和民主化要求對公共政策價值目標和理性目標進行調適。價值目標和理性目標的矛盾和沖突使得公共政策的制定、執行無所適從。公共政策實現不了目標的完全一致，探究公共政策價值目標和理性目標的調適之道，優化公共政策價值目標和理性目標的關系，調適、整合和平衡公共政策價值目標和理性目標，要堅持公共性原則、公眾參與原則、合理性原則、維護弱勢群體利益原則的價值取向，提高公共政策過程的法制化水平，建立健全社會公眾與公共政策系統的互動機制，加強政策技術創新制度化建設，統籌公共政策的內容合理性、程序合理性和結果合理性。

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