廣東行政審批改革再攻堅

■馮秀成

行政管理體制改革已進入調整政府自身權力配置的深水區，改革最大的阻力來自既得利益格局。

8月22日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，引人矚目的是，這次會議特別批準廣東省先行先試，對行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目在本行政區域內停止實施或進行調整。

其實，早在今年2月，廣東省委、省政府就高調部署加快轉變政府職能和推進行政審批改革。“當務之急，要切實清理、壓減行政審批事項，加大放權力度。特別要在‘減少’上下功夫。”廣東省省長朱小丹說。

為什么是廣東

在廣東進行的行政審批制度改革，既是政府的自我革命，某種程度上也是經濟改革倒逼的結果。

在國家層面，行政審批制度改革工作早在2001年就已全面啟動，國務院已先后5批取消和調整行政審批項目。此次國務院常務會議決定將在這一基礎上取消和調整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合并13項。此次調整之后，國務院共取消和調整2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。可以說，這是一個大幅度的改革。

值得注意的是，國務院這次重點針對投資領域、社會事業和非行政許可審批項目，特別是對涉及實體經濟、小微企業發展、民間投資等方面的審批項目進行清理。因為，繁復、低效的審批制度給一些民營企業的市場準入造成了障礙，很多審批程序甚至淪為一些部門謀利的工具，制造出“跑部錢進”這樣的官場怪現象，制造了一個龐大的既得利益集團。如果在實體經濟，尤其在民營企業投資等審批項目上推進改革，那么行政上的松綁將會調動民間資本的積極性。

此前，歷來開全國風氣之先的廣東省，分別于2000年、2002年、2004年、2009年進行了四輪行政審批事項清理，取消和調整了2300余項審批項目。廣東省省長朱小丹指出，2008年新一輪政府機構改革以來，我省積極創新行政管理體制和社會管理體制，大力推進行政審批制度改革，著力轉變政府職能，取得了明顯成效。省政府共取消和調整行政審批事項570項，并向地級以上市下放107項行政審批事項。

“當前，正處于加快轉型升級、建設幸福廣東的關鍵時期，也處于深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，行政管理體制改革已進入調整政府自身權力配置的深水區，改革最大的阻力來自既得利益格局，沒有革自己的命的決心和勇氣，就突破不了與科學發展、與市場經濟不相適應的政府部門權力利益格局，行政審批制度改革就難以深入。”朱小丹認為。

今年3月，全國“兩會”期間，朱小丹的講話也引發很多關注。他說：“現在改革進入深水區，改革最大的阻力毫無疑問是來自多年高速增長過程中形成的既得利益格局。我們政府自身的改革就是政府的行政審批制度改革和政府職能轉變，最大的阻力也來自政府內部，來自政府內部那些與科學發展和市場經濟發展不相適應的行政權力的配置格局，有一些甚至是在逐步固化的部門權力利益的格局。”

廣東再次啟動行政審批制度改革，用意正是突破這個利益格局。作為排除行政體制改革最大阻力的一個突破口，行政審批制度改革主要是要進一步理順政府和市場、政府和社會的關系，要從根本上改變過去政府管了許多不該管、又有很多必須管卻沒有管好的狀況，說到底是要讓政府的職能歸位，應歸位的要歸位，缺位的要到位。

同時，這項改革更深層的含義在于進一步全面深化行政體制改革，最終形成政府內決策權、執行權和監督權的相互制約和相互協調這樣一種新型格局。建立這樣一種新的政府權力結構和運行的機制，立足點是要真正把政府建設成為服務型政府，建設成為責任政府，建設成為法治政府，建設成為廉潔政府。

廣東的亮點

7月中旬，廣東省委省政府正式公布《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》。此次清理取消的審批事項大量集中在項目投資、商事登記等經濟管理領域和教育、醫療衛生、社會保障、文化體育等社會事業和公共服務領域。《意見》的出臺表明廣東深化行政審批制度改革的堅定決心和魄力。具體來講，《意見》展示了四大亮點：

其一，規范減少行政審批事項，建設有競爭力的政府。對于公民、企業和社會組織能夠自主決定、自擔風險、自行調節、自律管理的事項，政府不再審批。能夠通過法律手段和經濟手段解決的事項，取消政府管制。能夠通過事中、事后監管達到管理目的的事項，取消事前行政許可。

其二，減少專項轉移支付比例，杜絕不透明導致的腐敗。比如，全面清理和廢止妨礙市場流通的限制性規定，切實破除地方保護壁壘，創造平等競爭的市場環境，促進商品和生產要素自由流動。推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及民生和公眾生命財產安全領域的監管，維護生產和消費安全。

其三，審批環節全面依法公開，堵死權力尋租的路子。行政審批的所有環節，凡不涉及國家秘密、商業秘密和個人秘密的，應依法全面向社會公開，實行“陽光審批”。推進政務公開和政府信息公開，提高行政機關工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權等。

其四，明年全省推廣大部制改革，再造廣東體制競爭力。《意見》要求：認真總結深圳、順德等地試點經驗，在全省29個縣（市、區）已完成大部門體制改革試點的基礎上，2012年進一步擴大試點范圍，除珠海、佛山、陽江等已在全市范圍內全面實施大部門體制改革的市及東莞、中山外，其他地級以上市至少再選擇2個縣（市、區）進行推廣（深圳市結合本地實際深化改革），2013年在全省推廣。縣級市黨政機構總數原則上控制在30個以內，較大的縣和由縣級市改設的區在28個以內，中等縣在24個以內，市轄區在22個以內，較小的縣在20個以內。

此次改革，佛山市順德區在縣域城市中先行先試，也是首個縣域“大部制”改革之后進行行政審批改革的城市。全區審批事項將減少三成以上，而且在精簡審批流程后，審批時限將比規定時限縮短50%。

順德公共決策咨詢委員會委員何勁和認為，此次審批改革，改的是觀念。審批項目敢不敢減，減多少，敢不敢放，放多少，對審批行為下不下決心約束，約束力度多大，這都考驗順德各級政府在權力面前的真實態度。

順德在推進行政審批制度改革上大力創新，設審批服務科推動審批標準化。明年起，順德各部門還要設立審批服務科、建立行政審批首席代表制，首席代表直接向部門首長負責，全責處理部門的行政審批業務。審批人員按照三年一輪換的原則，把審批服務窗口作為培養干部的重要平臺。

按照新規，市民辦事將會有很多不同地方。其中，便民服務類事項包括有關稅費減免、使用政府基金或者享受政府其他有關政策待遇的審批以及民政優撫和社保待遇等。例如鎮街可辦港澳通行證、取消重復交叉審批環節、下放審批事項給鎮街、推行網上審批等。

阻力與突圍

早在2011年年底，廣東為了使得這項工作順利推進，專門成立由專家學者及老領導組成的“省轉變政府職能決策咨詢委員會”，中國體制改革研究會副會長黃挺是六位委員之一。據他透露，廣東省2012年首次公布的第一批行政審批制度改革事項，外界看到的是一張目錄公告，背后則是反反復復的扯皮。有些部門仍然以各種理由拒絕放權，理由基本上都是上面有法律規定。比如，其中一項涉及成品油事項的審批，省發改委就為此反反復復交涉，來回了好幾次，甚至以國家能源安全、關系民生為理由試圖拖延。

廣東行政審批制度改革是針對“政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化”的制度頑疾，基于“服務型政府”的構想，以“從管制轉向服務”為指南。改革的主要困境包括越減越肥與審批拖沓、簡政放權統籌不足、重審批輕監管等。

難題一方面來自于制度環境的適應。政府要思考，廣東的制度改革后，能否與國家的制度和其他省份的制度有效銜接，遇到沖突如何協調好。對此，廣州市社會科學院研究員彭澎舉例說，比如企業或者相關項目在廣東省可以通過較少程序就獲批，可到了其他省份就未必合法。廣東省雖然先行動了，但在與各省份、各部門之間如何銜接需要得到重視。

另一個難題來自于政府改革的動力。“還權于市場和社會，政府機關憑什么來做這件事情，有沒有能力和動力”。廣東省體制改革研究會副會長周林生表示，要在改革的動力機制上進行相應的輔助，比如提高干部待遇，改變干部考核升遷的空間。彭澎同樣提出，在政府落實政策的時候，一些基層的政府可能因為既得的利益空間，在放權的過程中缺乏動力，“對企業的審批開大門，不能對監管也開大門”。

行政審批制度改革指向建設一個“小政府、大社會”的目標，這是一個還權于社會、還權于市場、還權于企業、還權于民眾的過程。在“還權”過程中，還必須考慮到公民、下級政府部門和社會組織的可承接能力，如果盲目或超前“減、放、轉”并不會帶來根本性的轉變，甚至會造成市場和社會的混亂。比如說社會組織，真正有能力“接權”的并不多，據省政協社法委的調研，這個數字僅為15%。因此，必須重視社會組織改革，培育和提升社會組織能力，以滿足行政審批制度改革的承接需求。同時，還必須警惕“只有形式沒有內容”的偽改革，防止社會組織“權力加身”后變身“二政府”，不能放松對每一級審批權力的監管和制約，否則必然發生權力尋租現象。

廣東的行政審批制度改革是為全國的改革在探路，是在進一步為發展社會主義市場經濟掃清障礙，是一項非常具有挑戰性的艱巨的工作，來自部分地方和中央部門的壓力必將使該項改革在進程中出現重重阻力，但是在中央決策層的支持和地方黨政領導開明的治理實踐下，充滿智慧地推動改革進程，不失時機地突破現狀格局，則必將給中國經濟、社會、政治發展提供新的巨大的正能量。