地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)初探

■張 明

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中央財(cái)政監(jiān)督職能的強(qiáng)化，地方財(cái)政監(jiān)督能否適應(yīng)公共財(cái)政建設(shè)發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)。探索和研究適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的地方財(cái)政監(jiān)督體制，對(duì)健全完善我國公共財(cái)政體制下的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制具有重要意義。

一、我國地方財(cái)政監(jiān)督派出制度改革發(fā)展趨勢(shì)

我國財(cái)政監(jiān)督是隨著新中國財(cái)政工作的展開而建立起來的，經(jīng)歷了1950年代的財(cái)政檢查司、處、科、股、員專職監(jiān)督，1960年代的派駐(駐廠員)監(jiān)督，1980年代的派駐監(jiān)督與專員辦監(jiān)督結(jié)合，1990年代后的專員辦監(jiān)督等典型的垂直監(jiān)督發(fā)展階段。由于高度集中的財(cái)政體制，地方財(cái)權(quán)財(cái)力相對(duì)薄弱，財(cái)政監(jiān)督長期以中央財(cái)政監(jiān)督為主。

1994年分稅制實(shí)施后，地方財(cái)權(quán)的獨(dú)立性和規(guī)模逐漸增加，地方財(cái)政監(jiān)督需求逐漸顯現(xiàn)。1998年取消每年例行的全國性“稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查”后，地方財(cái)政監(jiān)督缺失問題凸顯，地方財(cái)政監(jiān)督措施隨之出現(xiàn)。經(jīng)過這些年各地財(cái)政的探索嘗試，已基本形成了以派出機(jī)構(gòu)建設(shè)為主的明確發(fā)展趨勢(shì)。具體動(dòng)向及特點(diǎn)主要表現(xiàn)在制度建設(shè)和監(jiān)督業(yè)務(wù)開拓兩方面：

（一）制度建設(shè)上，健全完善地方財(cái)政監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)、充實(shí)隊(duì)伍，確立地方財(cái)政監(jiān)督工作常規(guī)化

分稅制的實(shí)施使地方財(cái)權(quán)財(cái)力和省在市、縣的事務(wù)增加，地方財(cái)政監(jiān)督工作隨之展開，標(biāo)志是省向下轄市財(cái)政監(jiān)督派出制度的建立。如：1997年湖北成立省財(cái)政駐部分市州財(cái)政監(jiān)督辦事組，2000年“財(cái)政監(jiān)督辦事組”改為“財(cái)政監(jiān)督辦事處”，機(jī)構(gòu)增加到12個(gè)，核定事業(yè)編制65人。1997年山西省改財(cái)政駐廠員制為財(cái)政監(jiān)察員制，設(shè)立財(cái)政監(jiān)察組14個(gè)，編制100人。1999年陜西探索財(cái)政監(jiān)督新方式，陸續(xù)向貧困縣派駐了58名財(cái)政督查員，以工資發(fā)放情況為切入點(diǎn)，逐步開展財(cái)政支出監(jiān)督。2003年山東省改財(cái)政駐各市財(cái)政駐廠員機(jī)構(gòu)為財(cái)政派駐各市財(cái)政檢查辦事處，全額事業(yè)編制100人。2005年河北正式啟動(dòng)了財(cái)政監(jiān)察委派制度試點(diǎn)，由財(cái)政監(jiān)察組負(fù)責(zé)教育、交通、國土資源、林業(yè)等部門監(jiān)督；2006年正式頒布了《河北省財(cái)政監(jiān)督規(guī)定》，財(cái)政監(jiān)察委派制度列入政府規(guī)章。2009年河南省財(cái)政向地級(jí)市設(shè)立6個(gè)派出機(jī)構(gòu)，增派財(cái)政監(jiān)督人員；探索對(duì)財(cái)政監(jiān)督派出制度的改革與建設(shè)，無論機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人員編制，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和人員總體均占1/3。地方財(cái)政監(jiān)督派出制的建設(shè)，促使地方財(cái)政監(jiān)督由定期或不定期的檢查核證，轉(zhuǎn)為派出專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員和并設(shè)立經(jīng)常性監(jiān)督檢查制度。

（二）業(yè)務(wù)技術(shù)上，設(shè)計(jì)構(gòu)建監(jiān)管相融的業(yè)務(wù)方式

已實(shí)施的地方財(cái)政監(jiān)督派出制，基本依據(jù)中央財(cái)政監(jiān)督的 “內(nèi)生監(jiān)督”原則。具體特點(diǎn)主要有：第一，監(jiān)督方式實(shí)行監(jiān)管融合、日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督融合、監(jiān)督業(yè)務(wù)與一般財(cái)政業(yè)務(wù)融合。第二，監(jiān)督環(huán)節(jié)上實(shí)行多重性“三位一體”監(jiān)督，如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”，事前、事中、事后監(jiān)督“三位一體”，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督“三位一體”，資金使用、跟蹤問效、財(cái)稅法規(guī)政策執(zhí)行合規(guī)性監(jiān)督“三位一體”等。第三，監(jiān)督范圍上實(shí)行部門、企業(yè)、單位與下級(jí)財(cái)政相結(jié)合，項(xiàng)目管理與日常工作相結(jié)合等，如省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金立項(xiàng)申報(bào)事前審核，項(xiàng)目資金撥付和使用事中監(jiān)控，項(xiàng)目資金使用績效事后檢查；1999年陜西向貧困縣派駐財(cái)政督查員，以工資發(fā)放情況為切入點(diǎn)，實(shí)施財(cái)政支出監(jiān)督，另對(duì)公檢法、工商行政管理事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入等，實(shí)行日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相結(jié)合的監(jiān)管；2011年河北省財(cái)政派駐部門監(jiān)察組擴(kuò)大為30個(gè)、5個(gè)監(jiān)察組，對(duì)財(cái)政資金2億元以上部門實(shí)行派駐監(jiān)督等。第四，監(jiān)督結(jié)果處置上實(shí)行檢查、審理、處理“三權(quán)分離”，即財(cái)政監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)督檢查權(quán)，財(cái)政監(jiān)督檢查局依法履行復(fù)核審理權(quán)，財(cái)政廳依法履行處理處罰權(quán)。

二、國外財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)特點(diǎn)及借鑒

目前，世界各國通常都設(shè)立專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)或人員來履行財(cái)政監(jiān)督職能，但不同的國家，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)都有不同的形式與內(nèi)容。與我國財(cái)政監(jiān)督制度相比大致有財(cái)政監(jiān)督地位高、深入業(yè)務(wù)、派駐或派出制體系健全等幾大特征：

（一）財(cái)政監(jiān)督是與議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相并列的國家監(jiān)督體系的不可替代部分

各國財(cái)政監(jiān)督都以其相對(duì)的專業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)，既獨(dú)立又相融于議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家行政監(jiān)督。如法國財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政日常業(yè)務(wù)監(jiān)督，與議會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督并列，但財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政業(yè)務(wù)工作主線，機(jī)構(gòu)及權(quán)力相對(duì)具體化、業(yè)務(wù)化和部門化。法國財(cái)政監(jiān)督建構(gòu)設(shè)置如下圖：

西班牙財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)財(cái)政部所屬國家行政預(yù)算監(jiān)督總署，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)和公共部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，中央政府部門財(cái)政支出質(zhì)量日常監(jiān)督，定期或不定期專項(xiàng)檢查違反財(cái)政制度規(guī)定的行為，核查國家財(cái)政決算合法性等，遇有重大問題有權(quán)直接向議會(huì)報(bào)告。

意大利財(cái)政監(jiān)督主要由國庫部(與財(cái)政部并列)所屬國家撥款總署負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)是按國家法律規(guī)定撥款，并對(duì)撥款執(zhí)行監(jiān)督檢查。

巴西財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦監(jiān)控總局，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦各部門預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金的執(zhí)行情況，所有聯(lián)邦部門支出預(yù)算執(zhí)行由該局匯總、審核編制后經(jīng)財(cái)政部長提交總統(tǒng)，總統(tǒng)再提交議會(huì)。

（二）財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)與一般財(cái)政業(yè)務(wù)相互融合、密不可分

如德國高級(jí)財(cái)政管理署是聯(lián)邦財(cái)政監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)，下設(shè)財(cái)稅局具體負(fù)責(zé)稅收征收、財(cái)政撥款支付監(jiān)督，同時(shí)還監(jiān)督財(cái)政收入及時(shí)性、支出合規(guī)性、安全性、有效性，以及考核財(cái)政內(nèi)各部門業(yè)績。

比利時(shí)財(cái)政監(jiān)督員監(jiān)督預(yù)算有關(guān)的所有事項(xiàng)，如初審預(yù)算、研究草案、評(píng)估支出等；支出控制員主要是監(jiān)督部門日常支出和進(jìn)行支出會(huì)計(jì)核算等。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局的財(cái)政監(jiān)督目的一是評(píng)估長期計(jì)劃、年度計(jì)劃和聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行，二是評(píng)估聯(lián)邦政府及部門各項(xiàng)行為是否合法。同時(shí)以跟蹤監(jiān)督為主，掌握預(yù)算安排、稅務(wù)總局稅收征管、國庫總局撥付預(yù)算資金等；通過網(wǎng)絡(luò)、實(shí)查或社會(huì)調(diào)查取證等形式，來監(jiān)控預(yù)算單位賬戶資金增減變動(dòng)和實(shí)際使用等情況。法國財(cái)政監(jiān)察專員主要是監(jiān)督各部門使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)情況，各項(xiàng)支出經(jīng)財(cái)政監(jiān)察專員簽字同意后公共會(huì)計(jì)才受理；同時(shí)監(jiān)督檢查各部門每項(xiàng)開支決策，如支出的法律依據(jù)、是否列入預(yù)算、決策程序是否合規(guī)等。

（三）派駐或派出制是各國財(cái)政監(jiān)督的普遍方式

目前世界上設(shè)立財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的國家，通常都實(shí)行財(cái)政對(duì)部門、下級(jí)財(cái)政、國家控股50%以上企業(yè)的派駐或派出機(jī)構(gòu)、人員的監(jiān)督制度，如法國、比利時(shí)、西班牙、意大利、荷蘭、希臘、巴西、美國等。派駐或派出監(jiān)督是加強(qiáng)財(cái)政對(duì)其他部門、下級(jí)財(cái)政和企業(yè)使用財(cái)政資金延伸監(jiān)管的重要形式。

三、加強(qiáng)我國地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)意義

（一）有利健全完善我國財(cái)政監(jiān)督體系

由于高度集中的計(jì)劃體制和分稅制將大部分財(cái)力集中到中央，目前我國的財(cái)政監(jiān)督主要是中央財(cái)政及派駐專員辦監(jiān)督。盡管分稅制后隨著省級(jí)財(cái)權(quán)財(cái)力的增加和 “稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查”的取消，許多地方探索或試點(diǎn)性地推行省級(jí)財(cái)政派出監(jiān)督，但仍然存在地方財(cái)政監(jiān)督工作制度不統(tǒng)一、組織機(jī)構(gòu)不完善、人員隊(duì)伍有待充實(shí)提高等問題，成為我國市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政管理與監(jiān)督的“短板”，影響公共財(cái)政建設(shè)和發(fā)展。因此，加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于完善我國財(cái)政監(jiān)督體系。在中央財(cái)政監(jiān)督及派駐制度框架內(nèi)，充實(shí)、增加地方財(cái)政監(jiān)督及派出制度，構(gòu)建我國市場經(jīng)濟(jì)及公共財(cái)政體制下的多層次、多元化財(cái)政監(jiān)督體系。

（二）有利提高財(cái)政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位與作用

第一，財(cái)政監(jiān)督是最根本和最關(guān)鍵的對(duì)行政與經(jīng)濟(jì)的綜合監(jiān)督。資金活動(dòng)是人類活動(dòng)的最根本活動(dòng)和最關(guān)鍵因素。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政資金收支存轉(zhuǎn)的監(jiān)督，是行政監(jiān)督的最根本和最關(guān)鍵監(jiān)督。不僅如此，財(cái)政監(jiān)督作為各級(jí)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段，還是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及其秩序規(guī)范的重要監(jiān)督調(diào)節(jié)工具。第二，財(cái)政監(jiān)督是行政監(jiān)督中最賦有實(shí)質(zhì)意義和最根本的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督是內(nèi)在于行政管理的財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，與行政監(jiān)督“上對(duì)下”的外生性特征不同，財(cái)政監(jiān)督通過財(cái)政分配管理內(nèi)在、自然地滲透財(cái)政及其相關(guān)行政活動(dòng)，監(jiān)督包含于財(cái)政資金分配、使用活動(dòng)，成為內(nèi)生性行政監(jiān)督的根本內(nèi)容和行政監(jiān)督的根本。第三，行政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中具有極其重要的地位與作用。我國監(jiān)督體系具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等，行政監(jiān)督在黨“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的國家監(jiān)督體系中具有極其重要的地位與作用(如下圖)。

這不僅是由我國政體、國體決定的，而且也是我國監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)和不同監(jiān)督主體的監(jiān)督職能決定的，同時(shí)也是被建國以來我國監(jiān)督制度建設(shè)和監(jiān)督理論與實(shí)踐發(fā)展所證實(shí)的。因?yàn)椋姓O(jiān)督內(nèi)生于行政管理活動(dòng)和公共權(quán)力運(yùn)行過程中，與各種公共權(quán)力相輔相成、同生同消，具有不可替代的全程、實(shí)時(shí)、有效等內(nèi)生監(jiān)督作用。加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于提高財(cái)政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位與作用。行政監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中相對(duì)有效的重要監(jiān)督手段，而財(cái)政監(jiān)督則是我國行政監(jiān)督最具監(jiān)督效果和作用的重要監(jiān)督。加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)，在健全完善財(cái)政監(jiān)督體系同時(shí)，健全完善國家行政監(jiān)督乃至國家監(jiān)督體系。在提高財(cái)政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中作用與地位的同時(shí)，使財(cái)政監(jiān)督成為國家行政、經(jīng)濟(jì)日常監(jiān)督的主要監(jiān)督。

（三）有利提高公共財(cái)政效能，保障民生與促進(jìn)社會(huì)和諧

加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于規(guī)范地方財(cái)政資金運(yùn)行，確保財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，提高財(cái)政資金使用效益。一是提高公共財(cái)政效能；二是保障民生項(xiàng)目；三是減少并避免財(cái)政違法行為發(fā)生，建立健全預(yù)防腐敗體系，實(shí)現(xiàn)從源頭治理腐敗，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo)。

四、完善地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建議

（一）樹立正確觀念

1、要樹立“財(cái)政監(jiān)督是不可替代的國家主要監(jiān)督形式”的觀念。因?yàn)椋魏维F(xiàn)有監(jiān)督主體都不可能達(dá)到財(cái)政監(jiān)督這樣深入、貼近一般財(cái)政業(yè)務(wù)的程度，任何現(xiàn)有監(jiān)督形式也不可能像財(cái)政監(jiān)督那樣內(nèi)在、伴生于一般財(cái)政業(yè)務(wù)之中。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政業(yè)務(wù)的主要監(jiān)督，是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容和重要監(jiān)督形式。

2、充分認(rèn)識(shí)差距和不足。根據(jù)按主體屬性進(jìn)行“分工監(jiān)督”的國際慣例，財(cái)政監(jiān)督主財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)督，議會(huì)監(jiān)督主預(yù)算審查監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督主決算審查監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督是全程監(jiān)督，議會(huì)監(jiān)督是時(shí)點(diǎn)(環(huán)節(jié))性監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督。要明確和成熟市場經(jīng)濟(jì)國家比，我國財(cái)政監(jiān)督在制度體系、監(jiān)督權(quán)限、業(yè)務(wù)范圍等方面還有相當(dāng)距離，財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐與我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政建設(shè)的要求差距還比較大。

3、我國現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督體系和結(jié)構(gòu)亟待完善。從國家監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)、財(cái)政監(jiān)督客觀實(shí)際、國際慣例，以及近年審計(jì)監(jiān)督每年查出各級(jí)政府及部門的問題來講，我國財(cái)政監(jiān)督確實(shí)任重道遠(yuǎn)，無論是中央派駐監(jiān)督還是地方派出監(jiān)督都亟待健全完善。

（二）拓展業(yè)務(wù)范圍

財(cái)政監(jiān)督是業(yè)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的根本就是開展監(jiān)督業(yè)務(wù)活動(dòng)。根據(jù)財(cái)政業(yè)務(wù)及監(jiān)督流程，開展財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1、在創(chuàng)新一般財(cái)政業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上切入財(cái)政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，采用在一般財(cái)政業(yè)務(wù)流程上增加財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)的方式進(jìn)行。如征收和收入及時(shí)性監(jiān)督，財(cái)政撥款支付、支出合規(guī)性、安全性、有效性監(jiān)督，預(yù)算初審、草案討論、支出評(píng)估監(jiān)督，日常支出及會(huì)計(jì)核算監(jiān)督等。

2、明確財(cái)政派出監(jiān)督權(quán)限。監(jiān)督權(quán)限是開展派出監(jiān)督業(yè)務(wù)的前提，目前地方財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)不多且監(jiān)督無效或低效，從根本上說是監(jiān)督權(quán)限缺失?？梢圆捎谩跋乱粯I(yè)務(wù)流程確認(rèn)”方法，確立財(cái)政監(jiān)督權(quán)限和發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用，如各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)相關(guān)財(cái)政派出監(jiān)督審查簽字同意，下一業(yè)務(wù)流程才能予以受理。

（三）地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)要業(yè)務(wù)化、常態(tài)化

地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)根本上源于地方財(cái)政資金監(jiān)管的業(yè)務(wù)需要，本質(zhì)上是一種監(jiān)管業(yè)務(wù)建設(shè)。地方財(cái)政監(jiān)督派出制度業(yè)務(wù)化是地方財(cái)政監(jiān)督派出制度建設(shè)的核心。

第一，實(shí)行業(yè)務(wù)融合式監(jiān)督，即根據(jù)一般財(cái)政業(yè)務(wù)流程設(shè)置派出監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督業(yè)務(wù)，使財(cái)政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)流程與一般財(cái)政業(yè)務(wù)流程相融合。第二，實(shí)行業(yè)務(wù)參與式監(jiān)督，如參與預(yù)算編制、執(zhí)行、變更、追加和相關(guān)財(cái)務(wù)管理有關(guān)會(huì)議，以及項(xiàng)目立項(xiàng)、論證、實(shí)施、招投標(biāo)及績效評(píng)價(jià)等。第三，實(shí)行業(yè)務(wù)調(diào)查式監(jiān)督，如調(diào)閱與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行有關(guān)的文件、資料，調(diào)閱、檢查派駐部門的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料，以及向有關(guān)人員或金融機(jī)構(gòu)了解查詢財(cái)政、財(cái)務(wù)情況等。業(yè)務(wù)融合式監(jiān)督和業(yè)務(wù)參與式監(jiān)督基本屬于常態(tài)化監(jiān)督，是地方財(cái)政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)制度建設(shè)重點(diǎn)。而業(yè)務(wù)調(diào)查式監(jiān)督則多少有些興師動(dòng)眾，難免增加監(jiān)督成本，主要適用于重點(diǎn)部門、重點(diǎn)下屬地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目等非常態(tài)監(jiān)督。★